【优秀word硕士论文】现代商业银行内控机制的法律问题研究1

现代商业银行内控机制的法律问题研究摘要当金融风险伴随着全球金融一体化和创新化的发展急剧增大,金融监管问题同样伴随着世界经济一体化和全球资本的跨国流动,逐渐成为了关乎一个国家整个金融行业的安全和稳定,各个国家都重点关注的问题。在此过程中，由于各国政府监管制度无法赶上金融创新的步伐，往往无法对突发风险做出迅速反应，同时，商业银行内部也没有健全和完善的内控制度来适应新的金融环境，使得金融危机在全球范围内各个国家频繁发生。但是，当我们通过对金融、银行危机的个案逐一分析后，可以归纳出一个相同的结论，那就是尽管危机爆发的原因和背景不同，商业银行内部控制不力是造成银行危机的重要原因之一。在金融业发展的短暂历史中，英国巴林银行和日本大和银行的轰然倒下，国际商业信贷银行倒闭，东南亚金融危机爆发，次贷危机席卷全球，雷曼兄弟破产、美林的被收购、欧洲大型银行纷纷国有化，在这一系列的悲剧背后，我们看到，全球主要商业银行市场出现了巨大的流动性危机和信任危机。因此，为了使商业银行在瞬息万变的风险环境中生存和发展，各国政府应该根据不同的金融环境调整经济金融政策，加强监管，为商业银行提供一个良好的外部环境和外部的约束机制；而另一方面则需要各国商业银行在内部强化管理和健全控制制度，来提高规避风险的能力，以保证银行的稳健经营。所以在目前的经济金融环境下，研究商业银行内部控制制度建设具有重要的理论和现实意义由于中国的金融市场对外开放程度低，因此本次金融危机并没有对中国实体经济造成巨大冲击，然而，由于商业银行内控不利和内部管理不善，我国金融业主体和基础的银行不安全因素却大量存在，尤其是不断积聚的大量银行不良资产，直接威胁着我国银行体系甚至整个金融体系与经济秩序的稳定。同时,随着经济全球化的发展，中国不可能永远置身于世界经济之外，随着国外资金的不断涌入，和国内金融资金的海外运用，中国要有迎接全球金融危机考研的充分准备。因此，此次金融危机对我国金融业的安全与发展，对金融监管体系所存在的问题有巨大的警示作用，在新的经济环境下，提高内控管理水平，健全内部控制制度，对于我国商业银行显得尤为重要。在中国加入WTO以后，面对更加复杂的外资银行的而竞争和压力，我国商业银行只有完善内部控制制度，提高抗风险能力，提高核心竞争力，才能使我国商业银行平稳健康地运行。自从20世纪90年代以来，金融危机频繁发生，很多国内外学者、专家致力于商业银行内控制度研究，且取得了颇有价值的成果。但是这些研究仅仅局限在微观的操作层面，以研究业务控制、岗位制约、操作流程为主，缺乏理论基础和深度，尤其忽视对商业银行内部控制有重大影响的法律因素、制度因素的研究。因此迫切要求从宏观层面上解决商业银行内部控制的微观问题，这无疑对商业银行的内部控制制度的构建，具有重大的理论指导意义。本文共分四个部分第一部分，主要解决“什么是内控制度”，“什么是商业银行内控制度”，“为什么要进行内部控制”，从理论上和实践上来分析商业银行内控制度的必要性，从而建立商业银行内控制度的理论框架。中国人民银行发布的商业银行内部控制指引中认为内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。换言之，商业银行的内控制度是指银行业为保证各项业务的正常开展，规避和化解风险所采取的一系列必要的管理制度和措施。商业银行法第59条和第60条规定了商业银行的内部控制制度。内控制度对商业银行的监督管理是十分必要的，内部控制制度的完善和有效执行有利于银行业监督管理机构对商业银行实施有效的监督管理。因此，通过法律监督商业银行建立、健全内部控制制度并使之有效运作是现代商业银行制度的一项重要内容。第二部分，主要解决“商业银行内控制度问题”，这部分以COSO委员会规定的内控制度的要素（内控环境、风险评估、控制机制、信息与监督）为分析对象，分析加强商业银行内控制度协调与约束的重要性和必要性，进而提出构建现代商业银行内部控制的制度设计。第三部分，首先对英美国家商业银行内部监管法律制度的研究，总结出其经验和历史教训，与我国商业银行内控制度和立法现状进行系统的比较，通过比较找出差距和原因，美国银行业在长期的经营实践中，摸索出一套行之有效的内部控制管理策略和运作原则，特别是美国银行业关于风险控制的“防火墙”制度。英国银行内部控制的法律制度与实践中，三大报告是英国公司治理和内部控制研究史上的里程碑。在巴林银行事件后，英国银行监管部门总结了经验教训，认为内部审计功能不应单独存在，而应与外部审计相配套、互沟通，并与管理层之间保持畅通的联络渠道。阐述我国商业银行加强内控制度建设的必要性和紧迫性，分析我国内控制度存在的问题及成因第四部分，讨论我国商业银行内控制度建设的思路，提出完善我国相关立法的具体举措。随着我国银行业对外开放步伐的加快，尤其是加入世贸组织后我国银行业的运作格局和经营理念发生了重大转变，单纯依靠外部监管已无法适应我国商业银行尤其是跨国银行发展的要求，为完善我国商业银行的内部控制体系提出了框架性要求，其中最为重要的文件是2002年9月中国人民银行公布的商业银行内部控制指引。从制度完备性角度来说，指引的原则性规定已经形成了我国商业银行内部控制的基本框架，但内控机制并不独立于银行管理体制而存在，而受制于银行业发展水平和银行业诚信水平，同时与配套制度关系极为密切。在这些方面，我国与英美等西方国家的差距最为明显。我国商业银行内部控制的完善应辨症施治，从上述症结入手，探讨完善我国商业银行内部控制的具体举措。随着我国金融业的发展，我国已形成了一套对银行业实施内部监管的法律体系，这些法律法规对商业银行的监管提供了法律依据，对维护金融业的稳定与促进银行业的健康发展造就了一个比较系统的法律平台。但是我们并不能由此断定我国银行监管法律体系已无创新的空间。实际上，我国银行监管法律体系的构建还是一个任重而道远的问题。关键词银行监管内控机制巴塞尔协议LEGALISSUEONINTERNALCONTROLSOFCOMMERCIALBANKSABSTRACTWITHTHEDEVELOPMENTOFFINANCIALINNOVATIONANDECONOMICGLOBALIZATION,THECOMMERCIALBANKSAREUNDERGOINGHISTORICALCHANGESTHEISSUEONINTERNALCONTROLSOFCOMMERCIALBANKSBECOMESMORECRUCIALTHISPAPERTRIESTOCUTINTHROUGHTHELEGALSYSTEMOFINTERNALCONTROLSINBANKING,DEEPLYANALYZESTHECORPORATEGOVERNANCESTRUCTUREOFCOMMERCIALBANKSONTHEBASISOFTHEORIESOFCOMMERCIALBANKSTHISPAPERALSOEXPLORESTHEDESIGNOFTHELEGALSYSTEMONINTERNALCONTROLSINBANKING,ANDFOCUSESONRELATIVELEGISLATIONUPTODATETHROUGHTHESTUDYOFEXISTENTLEGALSYSTEM,THISPAPERANALYZESTHEGENERALRULESONSUPERVISIONOFCOMMERCIALBANKS,ANDENDEAVORSTOSUMUPTHETRENDOFTHEINTERNALCONTROLSTHEFRAMEWORKOFINTERNALCONTROLSOFOURCOUNTRYISBROUGHTFORWARDBYSUMMINGUPTHESUCCESSOFINTERNALCONTROLSOFINTERNATIONALSOCIETYANDFOREIGNCOUNTRIESTHISPAPERISDIVIDEDINTOFOURCHAPTERSFIRST,INTRODUCESTHEBASICQUESTIONSOFINTERNALCONTROLSINBANKINGANDRELATIONWITHLEGALREGULATION,ESPECIALLY,THEPAPERWILLFOCUSONTHENECESSITYOFTHEPRINCIPLEOFINTERNALCONTROLSECOND,DISCUSSESTHETHEORETICALBASISONINTERNALCONTROLS,ANDGOESDEEPINTOITTHROUGHECONOMICANDLEGALTHEORY,ANALYZESTHECORPORATEGOVERNANCESTRUCTUREOFCOMMERCIALBANKSANDITSIMPACTS,PUTSFORWARDTHESYSTEMDESIGNOFINTERNALCONTROLSTHROUGHTHESTUDYOFFRAMEWORKOFINTERNALCONTROLSOFBANKINGORGANIZATIONSOFBASELCOMMITTEETHIRD,SUMSUPTHEEXPERIENCEANDLESSONSOFBRITISHANDAMERICANCOUNTRIESTHROUGHREVIEWINGONTHEIRLEGALSYSTEMANDPRACTICESOFINTERNALCONTROLSINBANKINGFOURTH,EXPLORESTHEPRESENTLEGISLATIONOFCHINA,BYANALYZINGTHEINSUFFICIENCYOFCHINACOMPAREDWITHWESTERNCOUNTRIES,ANDADVANCESTHEMEASURESFORIMPROVINGTHELEGISLATIONSOFCHINAKEYWORDSFINANCIALSUPERVISIONINTERNALCONTROLNEWBASELAGREEMENT目录导言1（一）选题背景和意义（二）现有文件综述（三）研究方法描述一、商业银行内控制度的理论框架一、内部控制、商业银行内控制度的涵义和内容二商业银行内部控制的必要性三我国商业银行内控制度的法律规定二、商业银行内部控制体系的主要内容及其框架（一）商业银行内部控制的三大目标（二）内部控制体系的五个要素三、发达国家商业银行内控制度的比较分析（一）美国商业银行内部控制制度（二）英国商业银行内部控制制度四、我国金融监管体制的变化所面临的内控监管挑战（一）中国银监会的主要职责（二）目前中国银监会面临商业银行内控监管方面的挑战五、我国商业银行内控制度的完善措施结语参考文献谢辞现代商业银行内控机制的法律问题研究导言（一）选题背景和意义当金融风险伴随着全球金融一体化和创新化的发展急剧增大,金融监管问题同样伴随着世界经济一体化和全球资本的跨国流动,逐渐成为了关乎一个国家整个金融行业的安全和稳定,各个国家都重点关注的问题。在此过程中，由于各国政府监管制度相对滞后，往往无法对突发风险做出迅速反应，同时，商业银行内部也没有健全和完善的内控制度来适应新的金融环境，使得金融危机在全球范围内各个国家频繁发生。但是，当我们通过对金融、银行危机的个案逐一分析，可以归纳出一个相同的结论，那就是尽管引发危机的直接原因不同，产生的环境背景各异，商业银行内部控制不力等“内因”是造成银行危机的重要原因之一。在金融业发展的短暂历史中，英国巴林银行和日本大和银行的轰然倒下，国际商业信贷银行倒闭，东南亚金融危机爆发，次贷危机席卷全球，雷曼兄弟破产、美林的被收购、欧洲大型银行纷纷国有化，在这一系列的悲剧背后，我们看到，全球主要商业银行市场出现了巨大的流动性危机和信任危机。因此，为了使商业银行在瞬息万变的风险环境中生存和发展，各国政府应该根据不同的金融环境调整经济金融政策，加强监管，为商业银行提供一个良好的外部环境和外部的约束机制；而另一方面则需要各国商业银行在内部强化管理和健全控制制度，来提高规避风险的能力，以保证银行的稳健经营。所以在目前的经济金融环境下，研究商业银行内部控制制度建设具有重要的理论和现实意义由于中国的金融市场对外开放程度低，因此本次金融危机并没有对中国实体经济造成巨大冲击，然而，由于商业银行内控不利和内部管理不善，我国金融业主体和基础的银行不安全因素却大量存在，尤其是不断积聚的大量银行不良资产，直接威胁着我国银行体系甚至整个金融体系与经济秩序的稳定。同时,随着经济全球化的发展，中国不可能永远置身于世界经济之外，随着国外资金的不断涌入，和国内金融资金的海外运用，中国要有迎接全球金融危机考研的充分准备。因此，此次金融危机对我国金融业的安全与发展，对金融监管体系所存在的问题有巨大的警示作用，在新的经济环境下，提高内控管理水平，健全内部控制制度，对于我国商业银行显得尤为重要。在中国加入WTO以后，面对更加复杂的外资银行的而竞争和压力，我国商业银行只有完善内部控制制度，提高抗风险能力，提高核心竞争力，才能使我国商业银行平稳健康地运行。自从20世纪90年代以来，金融危机频繁发生，很多国内外学者、专家致力于商业银行内控制度研究，且取得了颇有价值的成果。但是这些研究仅仅局限在微观的操作层面，以研究业务控制、岗位制约、操作流程为主，缺乏理论基础和深度，尤其忽视对商业银行内部控制有重大影响的法律因素、制度因素的研究。因此迫切要求从宏观层面上解决商业银行内部控制的微观问题，这无疑对商业银行的内部控制制度的构建，具有重大的理论指导意义。（二）现有文献综述通过查阅CNKI等国内网站，探讨商业银行内控机制的文章为数不多，相关论著更少，并且其中绝大多数属于金融学领域内的研究，单独从法律角度对商业银行内控机制进行探讨的文章非常少见。但笔者还是查阅到了对此篇论文有很大借鉴意义的著作和文章。张小霞所著的现代商业银行内控制度研究书中提出了一些颇有价值的观点，如内控制度是银行业稳健经营的根本保障；商业银行内控制度的建立，要有良好的制度环境、法律环境和信用文化环境；要建立能实时监控风险动态的风险评估体系；建立完善的信息交流与监督体系；我国内控制度的完善要以产权制度改革和公司治理结构的完善为重点，以制度环境、法律环境和信用文化环境为保障等等。这些观点都具有一定的理论价值和现实的指导意义。阎庆民、蔡红艳在商业银行操作风险管理框架评价研究（金融研究2006年第6期）一文中认为，操作风险是我国银行风险管理者长期以来所忽视的对象。无论是在操作风险管理理念，还是操作风险管理手段上，我国银行业均与国际银行业存在较大差距。文章重点讨论国际银行业操作风险的计量模型和操作风险管理框架的发展新趋势。并结合我国银行业目前的实际运作状况，对我国银行业如何加强操作风险管理进行了分析和讨论，对本篇论文有很大帮助。杨国梁在国内外商业银行操作风险管理实践探讨（国际金融研究2007年第12期）中介绍国际活跃银行操作风险管理的最新进展及美、德商业银行操作风险管理实践,剖析我国商业银行操作风险管理中存在的不足,提出借鉴国际活跃商业银行操作风险管理理念、模式、体系、流程、技术等建议。我国商业银行目前案件频发、内控薄弱、群众信任度下降等,亟需借鉴国际活跃银行操作风险管理的经验,从构建体系、培育文化、理顺流程、完善制度、提高技术等方面,加强操作风险管理机制建设,这是有效解决合规风险、操作风险及案件的一项重要治本之策。此外，一些国际组织提出的关于银行业内控机制的治理方面的报告对本篇论文也有很大帮助。比如美国著名的内部控制研究机构“发起组织委员会”（COSO）提出了最有里程碑式意义的专题报告内部控制整体框架（INTERNALCONTROLINTEGRATEDFRAMEWORK），也称COSO报告，制定了内部控制制度的统一框架。COSO报告提出了具有内部控制理论转折点的内部控制系统（框架）概念，将内部控制从平面结构发展成为立体框架模式。COSO报告发布后，巴塞尔银行监管委员会也吸收了COSO报告的研究成果，在总结国际一系列商业银行失败的教训与成功的经验的基础上，推出了银行机构内部控制制度框架（FRAMEWORKFORINTERNALCONTROLSYSTEMSINBANKINGORGANIZATIONS），系统地阐述了商业银行内部控制体系评价的指导思想，这些在国际上有相当影响力的国际组织出具的报告和提出的建议，对笔者的写作有很大帮助。（三）研究方法描述1历史分析方法以历史的和发展的眼光研究金融监管立法，不仅要揭示现存法律制度的历史成因，而且要为法律制度的过度和变迁寻找有益的线索和途径，即研究现存制度与目标制度的差异及其成因，进而研究如何进行制度创新和改革，从而更加适合社会有效良性发展2比较分析方法由于中国在金融监管领域起步稍晚，因此有必要从全球金融活动和金融监管立法的相关性和融合性的角度进行不同国家立法的比较研究，借鉴发达国家的成功经验。比较的目的不是把一种制度类型或模式强加于另一种，而是通过分析和研究找出其中的共性3经济分析方法将经济分析引入法学研究，把合理配置资源的效率观贯穿于法律运行的环节一、商业银行内控制度的理论框架一、内部控制、商业银行内控制度的涵义和内容内部控制是20世纪中叶随着现代经济的发展而建立起来的一个重要的管理方法和概念。它的内容和定义随着现代经济管理技术的进步和管理范围的不断拓展而不断丰富和发展。美国AICPA的审计准则说明书第55号和特迪威小组发起机构委员会报告，称为COSO报告，该报告将内部控制结构定义为实体董事会、管理组织或其他机构人员，提供合理的保证，为实现下列目标的一整套过程或程序确保财务报表真实可靠，增强经营的有效性和提高经营的效率，以及保证遵守相关法规。文中指出内部控制是一个企业董事会、管理人员和其他职员实施的一个过程，其目的是为提高经营活动的效果和效率、确保财务报告的可靠性、促使与可适用的法律相符合提供一种合理的保证。正式提出内部控制系统由五部分组成控制环境、风险评估、控制活动、信息与交流和监督。商业银行内部控制理论是在企业内部控制理论的基础上发展起来的。关于商业银行内部控制的概念，巴塞尔委员会1997年9月颁布的有效监管的核心原则对内部控制作如下定义“内部控制的目的是确保一家银行业务能根据银行董事会制定的政策以谨慎的方式经营。只有经过适当的审批方可进行交易；资产得到保护而负债受到控制；会计及其他记录能提供全面、准确及时的信息；而且管理层能够发现、评估、管理和控制业务的风险。”并提出了银行信贷风险管理、会计准则和会计记录的要求，也是银行内部控制的重要方面。1998年巴塞尔委员会公布的银行内部控制系统的框架认为“商业银行内部控制是一个受银行董事会、高级管理层和各级管理人员影响的程序。它不只是一个特定时间执行的程序或政策，它一直在银行内部的各级部门连续运作。”2002年9月，中国人民银行发布的商业银行内部控制指引中认为内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。换言之，商业银行的内控制度是指银行业为保证各项业务的正常开展，规避和化解风险所采取的一系列必要的管理制度和措施。二商业银行内部控制的必要性由于大多数国家奉行的强力外部监管掩饰了银行内部控制存在的问题，长期以来，商业银行内部控制问题并没有纳入法学家的研究领域。但是自从20世纪80年代末90年代初，诸如国际商业信贷银行、巴林银行、大和银行等全球知名商业银行爆发了一连串银行危机，使得内部监管对于商业银行安全稳健经营的重要性被人们逐渐重视起来。从某种意义上来说，防范银行风险的“第一道防线”是银行的内部监管系统，一旦内控系统失灵或缺位，将直接导致风险的蔓延。此次来势汹汹席卷全球的次贷危机也暴露出金融监管未能跟上金融创新的步伐，造成监管缺位和放松监管，使得内控系统出现漏洞，给各国带来了无法弥补的损失。痛定思痛后，英、美、加等西方国家政府和巴塞尔委员会等国际监管组织先后发布了一些关于银行内部监管标准的指导性法律文件，使得商业银行的内部监管逐渐有规可循，并渐趋完备。巴塞尔委员会对近年来各国银行危机进行专门研究，发现各国银行危机都与内部管理不善和内部控制失效有关，指出内部控制失效是各国有问题银行产生的共同特征之一。主要表现在一下几个方面1、管理层缺乏足够的监管和责任感。银行董事会和高级管理层缺乏指导和监管，没有适当的激励和约束机制加强内控制度的见识，缺乏通过划分职责而规定明确的内部控制责任。只追求银行利益最大化，而忽视银行风险1。2、对内部控制的控制不力。银行缺乏风险评估体系的设计。如果不对风险进行评估，内部控制便无法应对新业务所面临的风险。3、信息是真或传递效率低下。银行可能误报财务信息、利用错误的外部信息评估银行的财务状况、管理报告未能反应规模虽小但风险很大的活动。在某些案例中，银行未能充分地传达之远的职责和控制责任，结果银行内控制度和经营政策长期得不到执行。在另一些案例中，银行内部没有足够的交流渠道，难以对有不正当行为的雇员进行检举和监督。4、内部程序及其他监管活动不健全。许多银行没有必要的内在连续监管程序，导致内部审计不严格，未能发现和报告有问题银行中的控制缺陷。通过以上分析，我们可以得到以下共识建立健全适应市场经济一般要求并兼顾各国国情的商业银行内部控制制度是及其必须且必要的。我国商业银行内部控制体系建立、运行、维护和改进的必要性和紧迫性表现在一下几个方面1适应外部金融风险环境变化。随着商业银行综合经营改革的加快，资本市场与货币市场、信贷市场及保险市场越来越紧密联系，其结果必然会引发金融风险的内在传染效应2。对正在走向综合经营之路的我国商业银行，必须提高1JEANEAGLESHAMOPENNESSSOUGHTINPICKINGDIRECTORS,FINANCIALTIMES,12TH，NOVEMBER20022刘宇飞国际金融监管的新发展，经济科学出版社1999年版，第3页。对全行经营管理的内部控制能力，加速商业银行内控体系建设的步伐。2满足世界贸易组织全面开放金融业的要求。加入世界贸易组织后，金融全面开放的影响日益明显，我国商业银行经营环境风险日益加大，银行公司化趋向导致国家信用支持的退出，银行将不断承担金融改革过程中的社会成本和各种风险转移的支付代价,同时，金融衍生产品的发展和在我国商业银行的运用，要求提高对操作人员的道德风险和操作风险的有效监督和控制，要求对内部管理的规范运行和有效风险控制。3经受国际公众持股银行的上市压力。2005年以来，越来越多的商业银行在境内外上市后成为国际公众持股银行，监管当局、股东和银行债权人对银行风险管理与内部控制要求的三重压力也日益加大与苛刻，增大了上市商业银行内控体系建设的迫切性。纵观金融业发展的历史，由于内控操作失误而导致的银行破产悲剧数不胜数，这也从另一方面证明了建立健全银行内控机制的必要性和迫切性。1在内部控制方面最有说服力的案例就是巴林银行倒闭案。这个案件非常深刻而且典型的说明了内部控制失效的原因和后果。1995年，巴林银行新加坡分行首席交易员尼克李森，在未经授权的情况下，擅自从事巨额的金融期货交易，利用欺骗的手段使巴林银行蒙受了8亿6千万英镑的巨额亏损，从而把将这家拥有223年辉煌历史，在国际银行界享有盛誉的巴林银行推上了灭亡之路。2另一个典型案例是次贷危机后爆发的法国兴业银行交易欺诈案。法国兴业银行创建于1864年5月，是有着近150年历史的老牌欧洲银行和世界上最大的银行集团之一，L997年总资产达到4411亿美元，在法国跃居第一，在全球银行业排第7位，并进入世界最大的100家公司之列。它提供从传统商业银行到投资银行的全面、专业的金融服务，被视为世界上最大的衍生交易市场领导者，也一度被认为是世界上风险控制最出色的银行之一。但2008年1月，因期货交易员杰罗姆凯维埃尔（JEROMEKERVIEL）在未经授权情况下大量购买欧洲股指期货，形成49亿欧元（约71亿美元）的巨额亏空，创下世界银行业迄今为止因员工违规操作而蒙受的单笔金额损失纪录，触发了法国乃至整个欧洲的金融震荡，并波及全球股市，引发暴跌。无论从性质还是规模来说，法兴银行的交易欺诈案都堪称史上最大的金融悲剧。三我国商业银行内控制度的法律规定仅仅通过监督管理机关的外部监督管理，使商业银行按照法律、行政法规等有关规定进行经营管理和业务操作，防止风险，保护存款人的利益是不够的，应该通过与银行内部的严格制度协调配合才能起作用，而内部控制的发展会促使外部监管更加严格规范。商业银行内部必须机构完备制度严密，有合理有效的操作规程以及严格的内部监督机制。通过法律规制监控商业银行内部管理，可以保证商业银行的安全稳健运营。我国商业银行法第59条和第60条规定了商业银行的内部控制制度。商业银行不是一般的企业，在国民经济中占有重要作用，关系到金融业的稳定和存款人的利益。商业银行经营不善和倒闭的后果是非常严重的。因此商业银行首先据法律、行政法规的要求和有关规定，制定好业务规章。但仅有规章是不够的，还要按照规章把各项制度建立起来并严格执行，同时，要建立、健全对自身及分支机构的稽核、检查制度，实践证明这是一个很好的制度，对于保证商业银行合法、有效经营起了很好的作用3。内控制度对商业银行的监督管理是十分必要的，内部控制制度的完善和有效执行有利于银行业监督管理机构对商业银行实施有效的监督管理。因此，通过法律监督商业银行建立、健全内部控制制度并使之有效运作是现代商业银行制度的一项重要内容。二、商业银行内部控制体系的主要内容及其框架（一）商业银行内部控制的三大目标商业银行内部控制目标，是内部控制建设的前提，也是内部控制形式和内容的主要依据，是内部控制理论框架的基础，也是决定内部控制过程和结果的主要因素。商业银行内部控制体系是商业银行经营管理的保证系统，根据1998年9月巴塞尔委员会发布的银行组织内部控制体系框架文件的规定，主要是合理地保证商业银行经营的有效性、财务报告的可靠性、适用法律法规的遵循性三个目标的实现。3李玫银行法概论，对外经济贸易大学出版社，2004年8月版，第239页。1经营目标确保商业银行内部控制和风险管理水平，保证银行经营目标和战略设定的实现。2信息目标保证商业银行加强和控制业务、财务和管理信息的真实性、完整性和及时性，保证财务报告和风险报告的真实、及时和可靠，确保董事会、监事会和高级管理层以及全体员工信息交流和沟通的有效性和及时性，做到上下左右的内控信息和风险信息的及时传递、充分交换和迅速反馈。3遵章目标保证商业银行全体员工严格遵循国家法律法规、各项合同的规定和监管当局的要求，并按照商业银行审慎经营原则开展各项业务活动、管理活动和支持活动。（二）内部控制体系的五个要素我国监管当局借鉴了美国COSO报告中内部控制的目标、原则和要素等内容，提出了内部控制应该包括的五个要素1内部控制环境是内部控制体系运行的基础和土壤，是推动企业发展的引擎，也是其他要素的核心，直接影响其他要素功能的发挥。它构成了商业银行的氛围，是影响内部控制人员控制其他要素的基础，也是内部控制体系的关键所在。内部控制环境主要包括商业银行公司治理、董事会、监事会和高级管理层的独立职责、内部控制政策和程序、内部控制目标、组织架构、企业文化、人力资源七个子要素。2风险识别与评估是指管理层对可能影响三大目标的内部和外部各项风险的因素、性质进行准确辨认和及时判断；通过合理的制度安排和风险计量方法，对风险的程度、等级和可能产生的后果以及商业银行承受风险的能力进行评估，并提出相应的风险控制措施，确定风险控制岗位的全过程，他是内部控制的前提，是首先发挥职能的要素。内容包括经营管理互动的风险识别与评估、法律法规、监管要求和其他要求的识别、内部控制方案三个子要素。3内部控制措施是指商业银行内部控制体系具体实施内部控制的过程，即对所确认的风险采取的防范、控制和化解风险的必要措施，以保证商业银行发展战略和经营目标得以实现而制定的政策、程序。它是内部控制体系的核心和神经中枢。内部控制要素包括运行控制、计算机系统环境下的控制、应急指标与处置三个子要素。4信息交流与反馈是指商业已拿回那个对内部信息和外部信息识别、捕捉、传递、交流和反馈的活动，以保证管理层和全体员工能够执行其相关职责。它是商业银行经营管理的及时报账，是内部控制的血液系统。此要素包括交流与沟通、内控体系的文件化要求、文件控制和记录控制四个子要素。5监督评价与纠正对上述四个要素的有效性、适宜性、充分性和合规性进行检查与评价，发现内部控制设计或运行的缺陷并及时改进，是商业银行内部审计部门完成的风险防范的最后一道屏障，也是内部控制的再控制。此要素包括内部控制绩效监测、违规、险情、事故处置和纠正与预防措施、内部控制体系评价、管理评审和持续改进五个子要素。四、发达国家商业银行内控制度的比较分析各国商业银行自从20世纪80年代以来，在加强内部管理、完善内控制度方面取得了一定的成绩，为了进一步分析我国商业银行内部控制不利的原因，有针对性提出建立和完善商业银行内部控制制度的思路，有必要对国内外商业银行内部控制系统进行比较分析，从中找出差异，发现问题，及时改进。（一）美国商业银行内部控制制度美国的金融体系仅仅经过了二百多年的时间的发展历程，但却成为了金融体系与金融市场发育最为成熟、健全及最有活力的国家之一。美国金融监管体制是双轨制管理的典型代表，其特点是中央和地方两级都拥有对金融机构的监管权，同时每一级又有若干个监管机构共同履行监管职能。这种监管结构有利于因地制宜，实行不同的监管政策。主要由美联储负责管理州银行、银行控股公司和外国银行,货币监管局管理全国性银行,联邦存款保险公司监管银行储蓄业务,证管委管理证券市场,联邦金融组织检查委员会负责协调各监管部门之间的关系；50个州也分别设立了自己的金融监管机构。这种独特的监管模式构成了美国金融监管体制的显著特征。美国的商业银行在全世界各个国家和地区都设有分支机构，业务范围广泛，因此，美国的跨国银行建立了严密的内控监管体系，有效地保障了美国的跨国银行的金融系统安全有效运行4。首先，银行总行统一行使稽核职能，总行根据分行业务的权重大小派出若干稽核人员至分行，分别负责区域分行的稽核；在内部实行独立审计制度，银行的行政和日常管理层无权干预内部审计体系的运作；稽核部门根据职能、业务、区域等不同标准划分，分工十分精细。其次，美国银行业要求各业务部门必须针对本部门业务的特点制定统一规范的业务规章或守则，一方面可以为约束员工和教育员工树立规范；另一方面，这些守则也是审核部门内部监管的依据，审核部门在检查中如若发现有不遵守规章的情况，可以向各部门负责人提出建议，要求其限期改正或完善。最后，美国银行通过评估资产的盈利性、安全性和流动性来控制资产风险，提高银行经营的稳健性，严格遵守“六C”法则，即品质、能力、资本、抵押品、环境、控制。5（二）英国商业银行内部控制制度与美国不同，英国金融监管体制是高度集中的单一监管模式。其特点是监管权由中央银行集中掌握和进行。中央银行有较高的独立性,因而比其它机构能更容易和有效地履行金融监管职责。如英国的英格兰银行作为中央银行,具有独立全面行使金融监管职能的权力,它不但有对金融机构的发照权和检查监督权,而且有撤消金融机构的经营许可的权力,政府不干预英格兰银行的金融监管活动。但是，1986年的金融“大爆炸”，开始了英国的金融体制开始发生变化。金融服务法的出台，逐步取消了对分业经营的限制，银行可以通过设立分支机构或分公司的形式进行证券投资，开展混业经营；政府也设立了证券投资局，负责对从事证券与投资业务的金融机构进行监管。1996年之后，随着金融混业经营程度的加深，英国启动了金融监管体制的改革，开始向统一监管模式发展。1997年，英国合并原有九类金融监管机构的职能成立金融服务局，其中包括剥离英格兰银行监管银行的权力，由其行使；与此同时，宣布政府今后主要负责制定控制通货膨胀的目标，而确定基础利率和实现控制通货膨胀目标的责任将从政府手中转移到英格兰银行，由英格兰银行独立行使制定货币政策的4马英娟美国监管影响分析制度述评，法商研究，2008年第一期5蔡奕跨国银行监管的主要法律问题研究，厦门大学出版社2004年10月版，第241页权力。英格兰银行职能的变化，通过1998年银行法确立下来；2000年的金融服务和市场法中正式确立了FSA将成为行使所有金融监管权能的唯一机构。英国的商业银行历史悠久，但是在上个世纪80年代由于内部控制缺位导致的公司经营失败层出不穷，充斥着信任危机，这种状况直接导致了1995年巴林银行事件的爆发。6巴林银行事件反映了现代银行内部控制体制的缺陷，事件的原因并是由于金融创新而开发出来的金融衍生品的复杂性，而主要在于业务人员的行为超出了管理层的控制范围，缺乏内部审计师与外部审计师的标准和要求，造成内外审计的脱节，内外审计师之间无法实现重大审计信息的有效沟通。英国银行监管部门在巴林银行事件爆发后，从中汲取了深刻的经验教训首先，管理层必须对其所经营管理的业务有充分的认识和了解，同时要对将要面临的风险做好充足准备。在巴林银行案件中，最高管理层并不了解新加坡分行所从事的衍生业务的性质，而只是关注每年账面上的盈利，却没有发现这些巨额盈利背后的风险，这才造成了发生风险后的措手不及。因此，管理层对业务风险的清醒认识对建立和完善内控机制是至关重要的。其次，各项业务的准则和要求必须明确规范，建立起明确的责任机制。所有的管理人员和业务人员必须明确自己的职责，在各个职责之间必须作到万无一失。当银行对其组织结构进行重大调整时，尤其是当将几个业务性质完全不同合并时，应注意防范利益冲突和权责不清所造成的风险7，在交易的各个阶段61995年2月，著名的巴林银行BARLINGSPLC由于交易员超过授权额度，蓄意隐匿交易，造成日经225指数期货亏损10亿美元，巴林银行资不抵债，被迫清盘。有些专家指出，像此类风险，从外部监管角度是难以查知和实施有效监管的，若有一个较为完善的管理层监督机制，巴林银行是完全可以纠正交易员的违规行为，抑制风险的蔓延的。但是巴林银行的内控机制流于形式，其交易员身兼交易与稽核二职，银行管理层根本不能有效实施监督稽核职能，最终造成了无可挽回的后果。参见蔡奕国际金融一体化和金融自由化浪潮对跨国银行监管的冲击2000年国际经济法年会参会论文，载国际经贸探索2000年第6期。7继1995年巴林银行、1997年英国国民威斯敏斯特银行银银行交易员缺乏有效监督，肆意从事衍生交易造成银行巨额损失之后，2002年2月，号称欧洲经营最好的“无风险”银行之一的联合爱尔兰银行又爆出外汇交易远鲁斯纳克为隐瞒外汇交易损失而伪造期权和约达一年之久，造成银行损失75亿美元的丑闻。尽管该案并未完全查清，但专家们分析，联合爱尔兰银行内控失灵，缺乏有效的业务防火墙是此事件发生的重要原因。联合爱尔兰银行总裁巴克利业证实说，此案可能是内外勾结，绕过银行薄弱的控制程序，多人联手作案所致。这一震惊全球的金融弊案的发生再次提醒银行管理层，内控机制尤其是必要的业务职能隔离与监督机制对银行安全稳健经营的重要性。此案的详细经过，可参看新闻联合爱尔兰银行巨额诈骗案交易员作弊达1年，HTTP/FINANCESINACOMCN/J/20020209/172115HTML,2002年2月9日。情交易的自律机制，载中外法学1998年第5期。必须确保内部控制机制的独立性。同时，在风险发生后，商业银行内部人员应根据权责分配，承担各自的责任，真正作到赏罚分明，权责分明。第三，在银行内部，为了应对可能发生的金融风险，必须建立专门的风险管理应急部门，通过对风险因素敏感的察觉和缜密的调查，来及早发现危机隐患，并作到迅速反应，快速处理，达到预防和控制风险的效果。风险管理部门应关注所有类型的风险，除信用风险、市场风险外，还应关注流动性风险、集中风险、操作风险、法律风险和名誉风险。8最后，商业银行内部必须建立一个统一的内部审计机构对金融机构整体业务进行监督检查，能够将查悉的内部控制漏洞报告最高管理层和审计委员会，使问题得到迅速有效地解决。内部审计功能不应单独存在，而应与外部审计相配套、互沟通，并与管理层之间保持畅通的联络渠道。在内部审计机制提出问题之后，管理层必须在一定时限内作出及时反应，如提出补救措施或责令业务部门整改，甚至撤换业务部门负责人和舞弊人员等。如果管理层和业务部门没有及时采取措施，内部审计人员应及时将情况报审计委员会，由审计委员会责令管理层和业务部门进行补救或整改。四、我国金融监管体制的变化所面临的内控监管挑战（一）中国银监会的主要职责我国现行的金融监管体制是分业监管，是由中国银监会、证监会、保监会分别对银行业、信托业、证券业、保险业实行监管，由中国人民银行对银行间同业拆借利率市场和银行间债券市场、外汇市场和其他与货币政策有关的金融行为实行监管。中国银监会成立后，明确了银监会的职责、监管理念，出台了一系列的监管制度、措施。银监会的职责制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法，起草有关法律和行政法规，提出制定和修改的建议；审批银行业金融机构及其分之机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表，抄送中国人民银行，并按照国家有关规定予以公布；会同财政部、中国人民银行等部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金8参见曾筱清、杨益金融安全网法律制度研究，中国经济出版社，2005年8月版，第219页。融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。银监会发布并实施中华人民共和国银行业监督管理法，简称银监法，充分借鉴了其他国家、其他地区以及国际金融组织的法律制度和监管的国际标准，充分考虑了我国银行监管实践中提出的许多重大问题。（二）目前中国银监会面临商业银行内控监管方面的挑战总体来说，中国银行业在近几年有了很大的进展，比如不少股份制银行上市，从而为其发展与扩张奠定了坚实的平台。而外国银行纷纷入股城市商业银行，不仅为这些银行带来了活水源头，也带来了良好的管理经验与技术，带来的新的企业文化与动力。但是商业银行的内控制度方面还存在以下突出问题一是国有银行的组织结构十分庞杂，层级多。这就容易导致组织成本增大及组织职能失灵。因为各层级经理人员在信息传递过程中总是根据对集团或个人利益的利弊作出取舍，既放大自己的权力，又规避竞争的风险，这就使得信息不能畅通，甚至信息扭曲，加大信息不对称性。二是内部人控制问题突出。内部人控制就是指企业的经理与员工得到本企业的大部分股份，以致损害其他股东利益。在国有银行内部，无需承担财产风险的经理人员共同取得了对国有银行资产事实上的控制权和支配权，导致集团与个人利益最大化。国有银行人事制度非市场化、资本市场不发达及国有银行非公司属性，使得市场对内部人约束力根本不存在9。三是内部稽核机制不完善。这首先表现为内部稽核部门的独立性和权威性不够；其次表现为内部监督力量配备不足，监管人员素质不高；再次，内部稽核面过窄，频率偏低，履行职责滞后性比较严重；最后表现为缺乏内部控制的综合评价体系10。内部控制的检查评价机制是商业银行内部控制制度建设的重要组成部分，通过评价可以起到促进内部控制的不断完善和加强，保证内部控制合理性和有效性的作用。但从我国商业银行的实际情况看，目前国内多数商业银行在内部控制建设上更多着眼于完善和加强制度建设，对内部控制制度设9从1992年至2001年10月9年间，中国银行广东开平支行三任行长许国俊、余振东、许超凡利用联行清算系统的漏洞，共贪污银行资金413亿美元。据媒体的分析，此案的主要肇因是基层行长缺乏足够约束所致。在此案中，三任支行长凭借财务管理大权，控制银行包括运营成本和固定资产的内部资金，又依仗核算管理大权，掌控银行和客户之间的清算过程，统计联行帐目层层上报。中行的稽核系统受到行长的控制和影响，没有发挥应有的作用，也是这起重大舞弊事件没有得到及时察觉的重要原因。10宗良跨国银行风险管理，中国金融出版社2002年1月版，第100104页。计的合理性以及执行的效果往往缺乏有效的衡量、评价手段。与内部控制相配套的一些制度，如内部控制评价、内外审计、资信评级等还没有真正建立起来，使得内部控制的效果大打折扣11。内部控制是一种综合控制系统，需要稽核、检查、评价、审计、纠正等多种制度相配套才能发挥自我约束、自我纠正、自我发展的作用。四是内控制度执行不力。特别是信贷管理规章制度不落实，内控有效性得不到发挥。部分股份制商业银行没有严格执行统一授信制度，越权放贷、化整为零放贷等违规现象比较普遍。中国人民银行尽管制定了一系列的内部控制方面的制度，但仍然存在着有章不循的情况，现有的经营政策和规章制度得不到有效执行，制度得不到落实12。而各级管理层对下级机构的经营行为的控制，又缺乏足够的人力、制度和手段作保证。内部控制制度的执行关键在人，特别是高层管理人员。一些银行对管理者疏于管理，一般是“控下不控上”，对主要负责人和决策管理层的约束主要靠他们的觉悟程度和思想道德约束。事实上并不是也不可能每一个管理者都有很高的自我约束能力。另一方面，银行的管理人员凭借其地位，还会处于垄断信息的优势地位。这样一无自我约束二无外在控制，往往就会出现因为个别银行管理人员滥用手中权力而给国家和人民造成重大损失的情况。五是计算机系统管理存在较大隐患。随着银行经营管理电子化水平得不断提高，保障计算机系统的高效、安全运行已成为商业银行内部控制的重要方面。但是，有些银行特别是许多分支机构缺乏必要的风险意识，在计算机的岗位设置、物理安全、数据管理、网络和用户管理等方面存在风险隐患。由此可见，为了保证我国的金融监管体系全面保障金融系统的安全、有效运行，必须从突出问题出发，彻底解决和改善我国商业银行内部控制机制。五、我国商业银行内控制度的完善措施根据我国银监会商业银行内部控制评价试行办法，我国商业银行内部控制体系是为实现我国商业银行经营管理目标，提高制定并实施系统化的政策、程序和方案，对风险进行有效识别、评估、控制、监测和改进的动态过程和机11蒋建华商业银行内部控制与稽核，北京大学出版社2002年8月版，第6063页。12张旭阳改进银行业的公司治理结构，载国际金融研究2001年第4期。制。我国商业银行与西方发达国家银行在内部控制上的差距主要并不在于内部控制标准本身，而是银行管理体制、配套制度和执行上的问题。通过上文的分析和比较，我国商业银行内部控制的完善应辨症施治，从上述症结入手，完善我国商业银行内部控制的具体举措。13首先，商业银行内部系统应展现出更大的独立性和更多的自由度，摆脱来自业务和行政部门的干预14。我国的商业银行实行的分支行长负责制使带有利益冲突的多项职能集于行长一身，使其权力过于膨胀，同时也不利于约束行长权力。因此，有必要仿效英美银行，在银行董事会下设独立的内部稽核部门，将稽核权统一交由总行行使，由总行稽核部门派出稽查人员，对各分支行的业务情况进行稽核。这样，可以从制度上保证银行稽核部门的独立性，免遭基层业务部门的干预。其次，全面防范风险，加强内部控制体系的抗风险能力。第一要从制度防范风险向程序防范风险、技术防范风险等方面转变，保障风险评估活动的连续性和完整性。第二，搭建风险评估和预警平台，为风险治理提供科学的支撑，并提高风险治理工作的精细化程度。第三，加强对计算机系统风险的