关于建立健全决策权、执行权、监督权运行机制的思考

1/9关于建立健全决策权、执行权、监督权运行机制的思考中共十七大报告提出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制。这是党对权力制约监督规律的新认识，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化，是推进权力制约监督机制建设的重要指针，对于深化我国的政治体制改革，对于规范权力运行、从源头上防治腐败，具有十分重大意义。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是当前完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用的客观需要。应当说，我们国家的权力结构和运行机制是符合自己国情的，能够集中力量办大事，最大限度地发挥社会主义制度的优越性。但是，在具体实践中，一些地方和部门也确实存在权力过分集中的问题，从而导致权力滥用现象的发生。这些年来，我们在强化权力监督方面，进行了积极的探索，做了大量有益的工作，已经取得明显成效。在加强权力制约方面，虽然也采取了一些措施，但成效还不大。一些地方和部门主要领导的权力仍然得不到有效制约，有的部门既当“导演”，又当“演员”，还当“评委”，自己制定规矩2/9自己执行等现象普遍存在。要通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构。做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。目前，在我国政府系统中，实行的是高度集权的行政首长负责制，这种管理体制，为行政首长随意行使权力、滥用权力留下了空间，为依法行政、科学行政、规范行政带来困难和麻烦。在权力科学配置方面，胡锦涛同志多次强调要按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，把对权力的科学配置与对干部的有效监督结合起来，建立健全依法行使权力的制约机制；强调要科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，最大程度地减少权力“寻租”的机会。因此，在推进行政管理体制改革过程中，加强对决策权、执行权、监督权权力分立结构的研究，具有重要的现实意义。一、构建政府决策权、执行权、监督权权力分立的必要性构建政府决策权、执行权、监督权权力分立是建立“权力制约”机制的需要3/9我国的各级政府及其工作部门，作为政权机关的组成部分，掌管着人权、事权、物权、财权，集决策权、执行权、监督权于一身，它所拥有的权力和影响力是任何其他社会组织不可比拟的。在这种自我决策、执行、监督的封闭式权力构架下，要建立“三权制约”机制是非常困难的。因为，在目前的一切事务都是“一把手”说了算的体制下，同一机关中的领导与部属之间以及上级与下级之间无形中形成了“主”“仆”关系，“一把手”决策失误、执行错误，多数人都是明哲保身，熟视无睹。因此，只有通过严密设计，科学分解政府职能，将决策权、执行权、监督权分归互不隶属的不同部门，并制定相应的程序使之能够“自动”相互牵制，才能防止人民公仆变成社会“主宰”，达到相互协调配合，提高工作绩效，保证政府运作稳定的目的。构建政府决策权、执行权、监督权权力分立是克服官僚主义的需要长期以来，官僚主义是困扰我国政府工作的顽症，我国行政管理体制改革就是从制度上寻求克服官僚主义的办法。权力过分集中于一人身上，就容易使权力的行使失控，加之监督不力，不敢监督，就极易形成形形色色的官僚主义。比如“高高在上，滥用权力，脱离群众，思想僵化，墨守成规，不负责任，不守信用，打击报复，压制民主，欺上瞒下，徇私行贿，贪赃枉法”等等。这种情况，不但给政4/9府工作带来极大损害，而且极易产生腐败现象。不但容易瓦解斗志，使人离心离德，而且还会严重影响党和政府的形象。而通过对决策权、执行权、监督权分立，不但能够有效地消减“一把手”的权力，而且，能够有效地制约“一把手”的权力，使其运作权力时，不至于为所欲为地“拍脑袋决策，拍胸脯执行”，也就能够有效地克服官僚主义。同时，通过”三权”分立，还可以铲断权力运行链条，使决策权、执行权、监督权既相互分离，又相互制约，有效地抵御腐败现象产生。构建政府决策权、执行权、监督权权力分立是防止行政权力冲突的需要所谓行政权力冲突，是指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为都认为有管辖权，或者都认为无管辖权，也指两个或两个以上行政机关对于同一行政行为，做出相互矛盾的行政裁决。在目前按行业配置权力，划分部门的体制下，极易形成政府公权部门化，部门权力利益化，部门利益合法化。各部门都会自觉不自觉地利用掌管的决策权、执行权、监督权，追求部门自身局部利益，来实现个人利益。对于本部门有利的事，就会变着法子，打着合法的外衣，通过发文件制定政策等手段争着管。对于有责无权的事务就相互扯皮、推诿，争着不管。因此，在行政管理体制改革过程中，要通过政府”三权”分立这种形式，5/9按照相互独立，互相制衡的原则。从决策、执行等关键环节加强对权力的监督入手，合理确定各部门职责，使其各司其职，各负其责，形成相互协调约束机制，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。二、构建政府决策权、执行权、监督权权力分立设想防止腐败和权力被滥用，必须以权力制约权力。决策权和执行权重叠，监督与决策和执行难以区分，不仅直接影响工作效率，而且无法形成权力相互制约机制。因此，在权力配置上，应按照决策机构只有决策权，而没有执行权；执行机构只有执行权，而没有决策权；监督机构单独设置的原则，科学、合理地将决策权、执行权、监督权分开。集体行使决策权。目前，决策、执行、监督职能在政府与部门，或部门与部门之间配置不科学的问题仍然存在，政府的许多决策权由政府各部门行使，形成了“弱政府，强部门”的不正常现象。这种分割和肢解政府政权力的“一言堂”体制，不但容易决策失误，而且极易出现滥用职权、越权、失职、渎职、贪污受贿、敲诈勒索等现象。因此，在决策权力的行使上，应按照民主科学决策的要求，在建立专家咨询制度、社会听证制度的基础上，在监督检查机构的监督下，一律由各级人大和政府集体决策。具体说来，有关本行政区域内经济、文化、社会事务等重大事项，由同级人民代表大6/9会决定，一般事项由同级人大常委会决定，形成的决议由政府执行，督察机构监督。政府各部门原来行使的决策权，一律由政府常务会议或办公会议行使。各级政府都应建立每日交接班制度，处理政府日常事务。交接班会议由当日值班的政府领导主持，政府各部门值班领导参加，会议内容主要是各部门汇报前一天工作，政府领导安排当天具体工作，时间一般不超过1个小时。各部门提出的需要政府研究的事项，及时提交政府常务会议或办公会议决定。通过这种形式，彻底改变过去一般事务由政府分管领导个人决策的做法，避免决策的片面性和决策中的冲突。分散行使执行权。执行权是通过具体的执行行为来体现出来，而执行则是把行使决策权时的决策事项化为工作实际，达到工作目标的全部活动过程。这里所说的分散行使执行权，是指政府的决策事项分别由政府各部门执行，政府各部门由过去的集决策、执行、监督于一身的机构，变为纯粹的执行机构。长期以来，在我国的行政管理过程中，重决策，轻执行；重制定政策，轻抓落实的现象比较突出，最明显的表现就是以会议落实会议，以会议贯彻会议，导致出现“决策空转，人心涣散”的不和谐局面。因此，要把人大、政府决策的事项落到实处，就必须有相应的机构去执行，这些机构就是政府的各部门。政府各部门领导是贯彻落实决策的7/9组织者和实施者，不再是决策者，只是决策的执行者，原来行使的人权、事权、财权，一律由政府决定后，分别由政府的人事部门、财政部门实施，人事处分权由监督检查机构实施。这样一来，就可以把权力分散开来，大大削减了部门“一把手”的权力。在设置执行机构时，尽量削减执行的层次和机构，构建扁平化政府行政机构，能由政府部门直接执行的，就不要或尽量不要设置二级机构。独立行使监督权。孟德斯鸠曾经说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这个界限就是靠监督来创造。由此可见，监督权是防止决策权、执行权乱用和滥用的重要措施。我国政府现行的监督体制中，从理论上讲，拥有的监督主体很多。从政府系统内部来看，上级机关对下级机关有监督权，下级机关对上级机关有批评建议权，行政监察机关、审计机构等具有专门的监督权力；从政府的外部来看，各级党委、人大、人民政协、人民法院、人民检察院、各民主党派、社会团体、社会舆论、公民个人等都具有监督权力。但是，如此多的监督主体，却没有形成一个合理的结构和系统，更无法形成合力，造成监督不到位、监督疲软等现实。从我国古代来看，无论是秦朝、元朝，还是明代、8/9清代都设置有只对皇帝一人负责的监督系统。从现代社会来看，西方国家不论总统制、内阁制，还是君主立宪制，其最监督机关都直接隶属于最高权力机关，对权力机关报告工作，已经不是作为政府领导下的一个职能部门存在。根据党的十七关于建立健全决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制的总体要求，借鉴古今中外的经验，建议整合现有的检察、监察、审计机构以及政府各部门的监督机构，设置独立的监督机构，实行接受上级监督机构领导，向本级人民代表大会及其常委会报告工作并接受其监督对其负责的双重管理体制。地方各级人大常委会主任由同级党委书记兼任，保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，增强党的领导地位。监督机构设置检察、监察、审计、稽查、督导等分支机构，对同级政府、法院的决策过程，以及各部门的执行过程进行全方位的跟踪监督检查，从而构建一个结构紧密、功能齐全、监督有力的强大监督系统，增强整体监督效能。在监督过程中，不但要对决策、执行内容是否合法进行监督，还要对决策、执行的程序是否规范进行监督。不但要对违法行为进行监督，还要对该执法而不执行的渎职行为进行监督无论是政府工作人员、法院的法官，还是监督人员，只要违规、违法，就要毫不留情予以辞退，否则，就不可能实现决策权、执行权、监督权互相制衡和相互协调，也会失去监督的严肃9/9性和权威性。设置独立的监督机构不但为政协、各民主党派、社会团体、社会舆论、公民个人等监督提供坚强的后盾，也为彻底改变过去那种多头监督，都不监督的局面提供了组织保障。当前，要按照党的十七大报告的要求，着重抓好以下五个方面一是在巩固以往改革成果的基础上，继续在党坚持依法执政、扩大党代会和全委会的决策权、强化纪律检查机关的监督权，在发挥人大对政府和司法机关的制约监督作用，在规范和公开行政权力，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制等方面，进行积极有益的探索。二是要健全各部门各系统内部权力的合理配置，严格划分