构建作风建设的长效机制

1/7构建作风建设的长效机制科学分析“四风”根源形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风的产生，既有深刻的社会历史根源，亦有现实诸种原因。从社会历史根源来看，官僚主义是伴随着管理权与社会基层生产活动相对分离而出现的。这不是“政治歧视”造成的，仅仅是管理形式所决定的。到目前为止，人类所能实践的管理形式从理论上看所谓扁平式管理最好，但实践中任何一个较大的组织无论经济组织还是政治组织都只能是金字塔型的管理，越往上职位越少，直接从事管理的只能是少部分人。当少数人握有实权而权力又没有制约，特别是这些职位由自上而下的力量掌控时，某些官僚主义现象的产生，如对上负责远远大于对下负责，对上阿谀奉承、曲意逢迎，在某些工作中把各种形式做到极致的程度以糊弄上级，对群众则高高在上、办事相互推诿等，几乎是必然产生的。需要指出的是，形式主义与官僚主义很难截然分割，形式主义盛行的地方往往是官僚主义严重的地方，所有的“形式”都是作给上级看的，而官僚主义态度大多是对付老百姓的。在一定意义上说，官僚主义的产生是人类社会发展到一定阶段、由社会管理国家管理形式所带来的副产品。人类所能做到的，就是通过一定的方法手段，把官僚主义遏制在不那么严重的程度。只要2/7社会管理国家管理形式没有根本性的变化，官僚主义就存在滋生的土壤。这也决定了作风建设的复杂性和长期性。从现实来看，中国正处于社会转型时期，社会利益主体多元，政府与市场、社会管理格局都在发生深刻而深远的变化。一方面，政府与市场的关系不能说已经理顺了，市场体制、行政审批制度和行政管理体制都在改革中。多层级、多头管理的体制，为官僚主义形式主义的产生提供了便利条件。比如，某些重大食品安全和一些环境污染事件，有利可图时所有相关部门都插手，无利可图时所有相关部门都推卸责任，最后居然找不到问责主体这是最大的官僚主义。另一方面，社会价值观多元，传统的义利观受到很大冲击，权力和金钱崇拜成为某些人的内在价值取向，对政治理念的口头认同与个体的行为表现有时出现割裂。在这一背景下，追求享乐主义、奢靡之风在某些国家公职人员中出现并与社会的奢靡之风互动。当中国环境越加复杂时，经济政治文化社会各种矛盾交织在一起，这种风气的危害就越大，并销蚀着群众对公权力的信任。与此同时，我们的监督体制也暴露出一定的弱点，即上对下的监督有效，但必须有人检举才能得到线索，具有一定滞后性；同级监督较弱，下级监督上级更弱。社会监督通过络舆论发挥出前所未有的作用，但缺少法制规范。换句话说，“四风”的产生是综合性的，解决手段当然也是综合性的。3/7反对、遏制“四风”，是一项长期的任务。不过，历史根源的复杂性长期性不意味着当下就一定束手无策。从社会学观点来看，人的行为取决于两条一是价值取向，二是行为规范。从这个意义上讲，良好的作风养成可以有多重途径，但教育和制度导向是不可缺少的重要途径。加强思想建设，奠定作风建设的思想道德基础。这里所说的思想建设是广义的概念，既包含政治理念的灌输，也包含有价值观道德观的引导。科学的理想信念，是领导干部的首要政治素质。有人说“要成为优秀的领导者，无需美丽、英俊或智慧，只需献身使命、坚定信念”；“一切领导力本质上都是信仰的实践”。这都是说的理想信念对于领导者之重要。信念的获得，可以是社会传承的结果，也可以是教育的结果。需要特别申明一是教育内容需要根据时代特点与时俱进。时代在发展，群众的维权意识、法制意识、公民意识都在逐渐增长，如果我们的教育内容还是停留在过去的时代，那么，这种教育再怎么改变外在形式也不能让人发自内心的接受。二是教育方式与时俱进，针对不同群体，以不同方式引导或疏导，教育方式社会化、生活化。三是人的素质是可以变化的，所以素质养成、教育就是终身的。四是从现有的各种领导者犯错误甚至腐败的案例来看，虽有少部分人对中国的政治前途丧失信心，4/7但大多数人犯错误的原因与人生观价值观的扭曲有密不可分的联系。人的素质中，人生观价值观同样占据了重要的内容。人生观价值观的形成是复杂的，可以通过社会的种种影响而在不知不觉中改变自己的人生观价值观。因此，在当下社会价值观多元的状态下，一方面需要持之以恒的教育来影响党员、干部，另外也要通过改变社会风气、形成良好的社会氛围来影响党员个体的精神境界。需要指出的是，思想教育的功能亦有局限性，如弹性大，难以用考试的方法测量人的真实的精神境界，等等。惟有在提高思想道德水准的基础上，以强有力的制度做保障，作为防止腐败的防线之一作风建设方能体现应有效应。由此又决定了需要创新体制与制度，形作风养成的制度环境。良好的制度环境是形成良好的整体风气、减少个体行为不确定性的基本保障。这里所说的制度环境是指体制与具体制度共同构成的制度体系，是一种稳定的制度氛围，制约干部队伍的群体行为表现，形成某种显而易见的风气。在特定制度环境下，可以减少因个体行为差异带来的种种问题和不确定性。比如，在审批事项上，简约而必要的审批，加上严格的首办责任制、问责制和公开透明的办事程序，可以使整体工作效率提高，可以使各个环节的预见性、确定性增加。如果一个很普通的项目要经过几十个甚至一5/7百多个公章才能审批完毕，甚至企业尚未开张各相关部门就纷纷前来收费，那么，这种拖沓的工作作风、只管收费不提供服务的作风，就不仅仅是办事人员的个体素质所决定的了，而是制度本身给相互推诿留下了“合理”空间，更给权力寻租留下了空间。因此，许多地方都把减少行政审批事项作为作风和廉政建设的重要内容，是有道理的，至少可以形成一种良好的制度环境，加快办事效率，减少官僚主义和腐败现象。制度是对干部个体行为的规范与导向。其中，激励制度与惩戒制度对干部作风影响甚大。激励是广义上的激励，既包含对人的精神的激励，也包含看得见的奖励，如用人制度的激励。用人问题对国家公职人员来说具有强烈的导向作用。根据笔者在基层的调研显示，在干部队伍中，反响最大的就是用人问题。用什么样的人，就在一个单位、一个地方形成什么样的风气。用真抓实干的人，就形成求真务实、真抓实干的风气，用吹吹拍拍的人，就形成吹吹拍拍、不干实事的风气。只对上负责不对下负责、脱离群众、无干事心态等不良作风，其制度根源也大多与自上而下的授权形式相关。因此，进一步加大干部人事制度力度，划分选举类和任命、聘用等不同类型的干部，在选举类干部中加大群众在干部人事上的参与面、参与力度，在任用类等干部任用中实行科学的考核制、问责制、提名连带责6/7任制等制度，可以迫使各类干部以群众利益、社会公益最大化为行动的出发点和归宿，形成密切联系群众、求真务实、真抓实干的良好作风。而惩戒制度的推行，其要点在于其警示性、公平性制度面前人人平等。如果犯了错误，在相应的制度面前能够只依据事实而不是依据职务、资历以及有无“关系”、“背景”来决定惩戒，那么，因其公平，警示性作用就可以更好地体现出来。需要指出的是，制度建设并不游离于各项工作之外，而是渗透于执政党与政府的工作制度、社会治理模式中。在中国共产党长期执政的条件下，干部作风建设与各个岗位的领导制度工作制度是有机地联系在一起的。比如，各决策机构、权力部门的决策方式、办事程序，部门内部的工作流程，实际上都渗透着一定的价值取向是高效率低成本还是反之是有利于群众办事还是有利于自己省事、方便时代已经发生了变化，社会需要的是民主科学的决策方式，公开透明的办事风格