危机状态下的政策传播模式探析

危机状态下的政策传播模式探析陈君琳（广州大学公共管理学院，广州510006）摘要在危机状态下，公共政策作为政府的重要工具对于危机化解起着极为关键的作用，而公共政策的高效执行需要有效的公共政策传播作为保障。当前，中国危机状态下的政策传播有党政系统内部的直线传播模式、政策宣传模式、公众信息模式和压力模式等四种传播模式，主要存在政策传播不及时、政策传播不准确、政策传播覆盖不全面、政策传播反馈机制不健全四个方面的不足。我们应以传播受众为中心重组传播主体、整合传播内容、选择传播渠道，建立以受众为中心的传播模式，不断提高政策传播的效率。关键词危机状态；政策传播；传播模式中图分类号D6308文献标志码A文章编号1673291X（2011）26020603近几年来，国内外危机事件频发，破坏性极大，这对于危机化解而言是一个巨大挑战。在危机状态下，公共政策作为政府的重要工具对危机化解起到关键作用。而政策传播又是公共政策运行中不可忽视的环节。政策传播较大程度影响政策的执行效果，在政策制定科学的基础上，政策及时、有效、准确、大范围地传播，才能最大发挥政策功能，倘若政策没有得到良好的传播，政策便无从发挥作用，危机也无从化解。而科学有效的传播模式则是实现政策高效传播的重要保障，有利于提高危机状态下的政策传播效率，优化政策的社会效益。目前，有关政策传播的研究取得一定成果，但仍较为薄弱，对于危机状态下政策传播模式的研究更是缺乏足够关注。所以，开展危机状态下政策传播模式的研究有其必要性，有其价值所在。播对政策执行效果、政策目标实现有着极为重要的影响，高效的政策传播利于更大范围受众了解、接受政策信息，并形成政府与公众之间良好的双向沟通，从而实现政府实施有效的社会管理、协调公众行为、鼓舞群众情绪、修补政策不合理部分等积极作用。“模式，指的是对某一事项或实体的内在机制与外部联系进行的一种直观的简洁的描述。”2也就是说，政策传播模式指的是对于国家政策在流动、控制中各要素组合方式、相互作用原理理论以及所受外部影响等的直观的简洁化的描述。政策传播内在机制主要指传播主体、受众、传播渠道、传播内容几个传播要素之间的相互作用和影响方式。同时，政策传播与外部有着密切联系，政策传播还受外部环境（如其他受众等）的影响。政策传播及政策传播模式，离不开传播主体、受众、渠道和内容几个要素。政策传播主体即政策内容的传播者，包括政府部门、社会公共权威机构、私营组织、第三部门、社会个体（甚至受众本身）等。传播受众是指政策内容的接收者。政策传播渠道则是政策传播过程中，主体和受众间相互进行信息交流的各种途径、方式，是信息传递所必须经过的中介或借助的物质载体。政策传播内容事实上就是政策信息，以政策文件为主，还包括体现在政策组织和社会生活中的政策信息。二、危机状态下的政策传播模式危机状态下，政府制定政策目的在于使公众迅速知晓、理解政策，引导公众行为以化解危机。因此，相对普通状态而言，一、政策传播与政策传播模式的概念“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的一定方案。”1政府制定相应政策，目的在于维护社会安全、促进社会发展等。政策功能最终能否实现，除了受政策自身科学性、政策环境和资源等因素影响外，很大程度上取决于政策能否高效传播。因此，政策传播是政策运行过程中的重要环节。公共政策传播指的是政策传播主体为实现政策目标，通过各种渠道、方式与政策受众进行沟通，使政策受众产生政策传播主体所期望的心理和行为的过程。它是一种社会性传递政策信息的行为，是推进社会发展的共享性行为活动。政策传收稿日期20110629基金项目广东省大学生创新实验立项项目“危机状态下的公共政策传播模式的建构”的研究成果作者简介陈君琳（1990），女，福建泉州人，学生，从事公共事业管理理论与实践研究。206危机状态下的政策传播更强调传播效率。在中国，危机状态下的政策传播主要围绕政府、媒介、公众来进行。当前，中国危机状态下的政策传播模式主要有党政系统内部的直线传播模式，借助媒介的政策宣传模式、公众信息模式，及公众发挥作用的压力模式。1党政系统内部的直线传播模式。该模式指存在于党政系统内部，依靠国家行政机构层级将政策逐级往下传播的模式。“模式中，各层级的传播者自上而下逐级传递政策，并进行相应控制，下一级根据具体情况接收信息。”3政策决议常在最高层会议中制定，而后通过会议、文件传达到下层各级。近年来中国煤矿事故频发，造成了大量人员伤亡。在这样的危机状态下，中国出台国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知（国发（2010）23号），文件规定规范企业生产经营行为，要求企业负责人和领导班子成员要轮流现场带班，煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。政策出台后，以文件、会议形式自上而下传递到各级党政机关，相关部门对政策有了全面了解，为贯彻政策奠定了基础。模式中政策通过各级党政机关进行传播，确保了相关部门对政策有较全面的认识。另外，涉及国家安全、外交等机密性政策需采用该模式进行传播。但该模式仍存在缺陷一，政策传播渠道单一，并要经过层层传递，导致政策传播不及时；二，在政策传递过程中，各级部门可能根据自身利益选择性地传播政策，过滤、屏蔽不利自身的政策信息，或有目的性地增加利于自身的政策信息，易造成政策传播内容失真；三，党政机关内部的传播主要是单向传播，公众意见无从反馈。2政策宣传模式。指政府通过传媒作用推动强有力的宣传攻势，将公共安全知识、政府应对危机政策等信息传递给公众的传播模式。模式中传媒持续报道政策制定、进展及存在问题，突出政策重点，引起公众关注进而将政策信息大范围传递给公众。在中国，对于国家准备出台或已出台的政策，政府常会借助传媒力量进行大规模宣传和政策动员。2011年3月中旬，在日本发生核泄漏后，中国部分地区爆发抢盐风波。在此情况下，政府部门及时通过电视、网络等媒体普及碘盐、防辐射知识，大力宣传有关政策。相关省市政府第一时间做出紧急部署，维护食盐市场稳定。同时，发改委发布通知，打击哄抬盐价行为。大众传媒对于抢盐风波中国家政策的及时跟进和大范围宣传，使人们能够了解政策信息，从而抑制了抢盐风波。的确，该模式通过传媒将公众的注意力聚集到公共事务，利于公众对政策的认知和把握；再者，大众传媒传播覆盖面广，较多公众能够接收政策信息；另外，通过传媒宣传减少了传播层级从而控制了政策信息的失真、流失。但是我们不能忽视该模式的缺点，一，该模式是以政府为主导的单向传播模式，公众被动接受信息，可能产生抵触情绪；二，公众缺乏正规反馈渠道，传受双方缺乏充分互动；第三，媒体进行大量评论，使得部分公众不敢表达不同意见。3公众信息模式。“指政府通过召开新闻发布会、情况通报会等，与媒体进行双向传播并使公众获得必要信息的传播模式。”4政府常针对特定事件召开新闻发布会，发布政策信息或者解释相关事件，同时记者可对自身聚焦问题进行发问，实现双方的互动交流。再者，大众传媒积极对新闻事件进行追踪报道，使公众获得相关政策信息。在经历三聚氰胺事件之后，公众对中国乳品行业信心不足。2010年7月13日，卫生部召开新闻发布会，对于乳品安全问题予以澄清、回应。发布会中，媒体针对新的乳品安全国家标准提出质疑，政府、行业专家则从专业角度向媒体解释了生乳安全标准中蛋白质含量下降的原因，给予媒体回应，政府与媒体实现了充分互动。同时，媒体对于发布会追踪报道，利于公众及时获得权威、准确的信息。我们发现，公众信息模式有以下优点（1）发布会中政府与记者都参与其中，有问有答，有利于政府与媒体的双向互动；（2）媒体对于发布会的追踪报道，使政策信息能够迅速扩散到群众中；（3）公众信息模式有利于提高政府的公信力。但这种模式并不是尽善尽美的，也存在不足，参加新闻发布会的人员主要是记者、媒体负责人、政府官员、各协作单位代表等，公众很少能直接参与，反馈渠道狭隘，政府与公众间的互动仍然有限。4压力模式。压力模式是指公众通过直接或间接方式对政策提出意见或诉求，给予政府压力进而影响政策制定、实施的双向传播模式。随社会民主的发展，公众愈发重视话语权。在特定事件之后，就开始社会舆论的整合过程，各群体、个人通过各方式表达意见，意见引起共鸣时形成一定社会舆论，对政府部门产生压力。中国公众意见表达渠道主要包括（1）通过政府窗口部门，如信访部门等；（2）通过人大、政协；（3）通过大众传媒如网络等。番禺垃圾焚烧场选址事件是压力模式的典型例子。2006年8月，广州市规划局批准番禺垃圾焚烧厂选址为番禺大石会江村与钟村镇谢村。在获知消息后，公众以各方式对政府决策提出质疑和诉求。首先番禺民众通过网络等渠道在极短时间内广泛传播意见，并形成网络舆论。而后居民自发组织在番禺多地签名抗议。媒体的相继报道使该事件成为舆论热点，迫使政府做出回应。政府相继进行了民意调查、召开发布会，最终迫于压力调整政策，停止番禺垃圾焚烧项目。可见压力模式是单向传播模式的一种进步，它实现了公众的反馈，调动了公众积极性，利于传受双方充分互动，利于政策的制定和执行更贴近民意。其不足在于，政府往往在公众舆论对自身产生强大压力时才进行政策调整，显得过于被动；另外，该模式只能在有足够多人关注特定事件的情况下才能发挥作用。三、危机状态下现有政策传播模式低效的表现高效的政策传播有利于政策更有效地执行，从而利于危机的化解。然而在现实生活中，并不是每一次危机都能在现有政策传播模式发挥作用的情况下得到有效化解，更有甚者因政策传播效率较低而引发其他不利状况。政策传播低效现象影响了危机的及时化解。通过对危机状态下政策传播模式的分析，本文认为，当前危机状态下政策传播模式仍存在以下4种主要低效表现。1政策传播不及时。“政策传播不及时，即政策没有在规定的时间范围内传播到政策受众中的情形。”5政策传播层级207过多，政策文件、会议精神没有得到及时传递，往往会造成政策传播不及时这一后果。“信息的价值与其传递的时间成反比，即传递的时间越少，价值越大”；反之，“时间延误，会使信息的价值衰减或消失。”6可见，政策的价值与政策传播时间成反比。政策要在规定时间内得到传播才能充分发挥功能，特别在突发事件发生后，政策需在极短时间内传播到受众中，才能迅速化解危机。此时，政策传播速率显得尤为重要。政策传播滞后，则不利于受众对政策信息的掌握，使其无法配合执行政策，不利于相关状况的解决，甚至导致情况恶化。充分发挥政策价值、使危机更有效地化解，需要保证政策传播的时效性。2政策传播不准确。政策传播不准确，指政策信息在传播过程中被有意或者无意地删减、流失，只有部分政策信息被传播，或者政策的性质、目标等内容在传播的过程中出现歪曲、走样的情形。“在政策传播过程中，政策下达需要经过层层传播、重重环节，传播过程较为复杂，各级政府部门有自身具体情况，存在着根据自身利益而选择性地对政策进行传播的情况，他们对于自身不利的政策就过滤、屏蔽，不让公众得知，同时他们可能会有目的性地增加利于自身的政策内容。”7如此一来，在政策经历层层传播后，便会造成政策内容的失真、流失，最终受众接收的政策信息真实性较低，受众不能正确理解政策的目标、内容和宗旨，导致行为也将偏离政策要求，难以实现政策传播对政策执行的意义。3政策传播覆盖不全面。政策传播覆盖不全面指实际的政策传播范围小于要求的政策传播范围，或者实际接收到政策的受众少于要求的政策受众的情形。“某些政策在传播过程中，在某一层级突然停止，使得政策传播范围大大缩小，部分公众尤其是农民工等文化程度较低的群体无法接收政策信息，此类现象并不少见。”8在这样的情况下，政策传播便无法达到预期要求的传播范围，导致一部分人难以掌握和理解国家政策信息，因此无法有力地动员、聚集受众力量，正向动员聚集效应的实现受阻。另外，政策传播覆盖不全易导致流言、恐慌出现，不利于传播效率的提高。政策传播覆盖不全面使得仅有部分受众接受了准确的政策信息，另一部分人只是道听途说甚至全然不知，处于迷茫怀疑的状态，此时社会上极易出现谣言、流言，导致社会秩序的混乱。所以说政策覆盖不全面是实现政策传播高效的重大阻碍。4政策传播反馈机制不健全。政策传播是政策传播主体为实现政策目标，通过各种渠道、方式与受众进行双向政策沟通的过程。在政策传播中，受众既是政策信息的接受者，又是政策信息的反馈者。受众的反馈关系到政策传播效率，对于政策传播的重要性不可小视。政府传播主体可以通过来自受众的反馈来掌握受众的需求和兴趣，从而尽可能使政策符合民意。若是缺乏健全的反馈机制，受众反馈信息向政府系统输入流程不顺畅、主体信息屏蔽等，将对政策传播效率的提高产生不利影响。一方面，政府无法获得受众的意见和建议等，不利于政府完善政策中的不合理和不科学之处；另一方面，没有一个正规的反馈渠道，传受双方缺乏互动，不利于消除受众对政策的误解、曲解，受众积极性受到较大影响。如此一来，阻碍了政策传播效率的提高。危机状态下政府的政策传播，目的在于使受众迅速了解、接受政策，并予以配合做出相应的行为促进政策执行，帮助对抗危机、化解危机。为提高危机状态下公共政策的传播效率，本文认为应建立以传播受众为中心的传播模式，政策传播围绕传播受众为中心进行，充分考虑传播受众的实际情况。首先，以传播受众为中心组建强有力的传播主体，发挥基层传播组织作用；其次，以传播受众为中心整合传播内容，一方面具体分析传播受众的特性、需求，丰富政策传播形式，重整传播内容，使受众更愿意接受，另一方面，注重受众的反馈，并及时回馈相关信息，不断完善政策内容；最后，以传播受众为中心灵活选择传播渠道，了解受众群体，选择合理的大众传播媒介，建立完整的信息传播网络，减少信息传播过程中的失真度。如此一来，政策信息能够更为全面、准确，能够更及时地传