论商业银行环境责任的法律规制

论商业银行环境责任的法律规制第28卷第1期2011年2月江汉大学学报社会科学版JOURNALOFJIANGHANUNIVERSITYSOCIALSCIENCEEDITIONVO128NO1FEB20L1论商业银行环境责任的法律规制王明辉,王喜平,周淮对外经济贸易大学法学院,北京100029摘要随着环境危害事件的频发,商业银行的环境责任逐渐受到重视商业银行肩负着保护环境,促进可持续发展的责任商业银行承担这种环境责任,既是环保主义和企业社会责任的诉求,同时也是增强商业银行自身竞争力和控制其环境风险的要求完善的法律制度,是促使商业银行履行环境责任的主要途径关键词商业银行环境责任法律规制促进型立法中图分类号DF46文献标志码A文章编号1006639X201101009805环境危害事件发生之后,人们往往只关注事件的直接制造者工业企业因此,有关环境保护的各项法律制度,均主要集中在对工业企业行为的直接规制之上但是,出于对利润的追求,一些工业企业在生产经营过程中仍旧做出各种危害环境的行为以经营企业为中心的各种环境保护法律制度,显然难以从根本上避免环境危害事件的发生人们开始往企业的上游追溯由此,环境危害事件背后的力量商业银行,开始进入人们的视野由于商业银行贷款构成企业生产经营活动的主要资金来源,人们便要求商业银行推行“绿色信贷“,限制对高耗能,高污染以及产能过剩行业的信贷投入,加大对环保产业和节能减排的支持力度,通过信贷工具支持客户节约资源,保护环境由此便产生商业银行的环境责任问题从现有的文献来看,国内外对于商业银行环境责任已经进行了一定的研究,形成了相关的研究成果但是,这些研究大多是从金融管理角度人手进行探讨的,其中很少涉及到商业银行环境责任法律规制的有关内容完善的法律制度是商业银行履行其环境责任的关键,因此,从法律规制的角度人手,加强对商业银行环境责任展开研究,有着重要意义一,商业银行承担环境责任的根据传统上,作为依法设立的吸收公众存款,发放贷款,办理结算等业务的企业法人,商业银行从事的是金融服务业,其并不关注环境保护,人们也并不将环境责任与商业银行联系在一起然而,随着环境理念的发展,商业银行的环境责任被不断地提及在1992年的联合国环境与发展大会上,联合国环境署推出了银行界关于环境与可持续发展的声明声明正式强调了银行的环境责任,要求签署的银行金融机构在环境管理方面,作出相应的承诺商业银行的环境责任,来自于两方面的要求其一是外在要求,包括环保主义的诉求和企业社会责任的理论其二在于商业银行自身发展的需求一外在依据银行的环境责任,最初来源于环保主义的诉求20世纪70年代,随着大规模环境危害事件的频发,人们逐渐意识到银行在环境保护中扮演的重要角色由于商业银行等金融机构控制着企业生产经营所必需的资金来源,因此,运用信贷工具,其能够对企业行为产生重大的影响商业银行在信贷管理中强调企业的环境表现,对研发,生产治污设施,从事生态保护与建设,开发,利用新能源,从事循环经济生产,绿色制造和生态农业的企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性的低利率而对污染生产和污染企业的新建项目投资贷款和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率的政策手段由此,商业银行能够对企业的经营活动进行有效引导认识到商业银行的独特作用,人们要求商业银行在环境保护方面承担起相应的责任那些未能在收稿日期201007一O1作者简介王明辉1987一,女,湖北武汉人,对外经济贸易大学法学院研究生,研究方向国际经济法王喜平1986一男,湖北武汉人,对外经济贸易大学法学院研究生,研究方向国际经济法周淮1981一,女,贵州贵阳人,对外经济贸易大学法学院研究生,研究方向国际经济法982011年第1期王明辉,王喜平,周淮论商业银行环境责任的法律规制环境保护方面发挥对借贷企业应有的影响的商业银行,被贴上危害环境的“帮凶“,“幕后黑手“等标签环保主义的诉求所产生的影响是巨大的,相关监管机构纷纷出台规定,要求商业银行将环境因素纳入信贷审批的考量之中,增加对企业经营活动可能产生的环境责任的评估我国银监会就于2007年11月23日发布节能减排授信工作指导意见银监发200783号,对商业银行在节能减排等方面的授信工作做出了明确而详细的规定除了直接诉诸环境保护的理念,人们还从企业社会责任的角度,要求商业银行承担应有的环境责任企业社会责任是一个涵盖最大限度增进股东利益之外的其他所有社会利益的概念这种社会利益包括雇员员工利益,消费者利益,债权人利益,中小竞争者利益,当地社区利益,环境利益,社会弱者利益及整个社会公共利益等内容作为一个企业公民,商业银行同样肩负着企业社会责任这种企业社会责任的内涵,包括商业银行对社区和公众应承担的保护环境的责任从企业社会责任的视角出发,商业银行有责任通过绿色信贷制度控制和减少可能破坏环境的贷款项目,或者通过科技信贷支持科研机构或企业开发有益于环境的新技术,减少贷款客户可能造成的环境破坏虽然角度不同,但是企业社会责任的理念对商业银行同样产生约束,构成商业银行承担环境责任的依据二内在依据对商业银行而言,承担环境责任意味着经营成本的增加,意味着业务范围的受限,这与其营利的目的表面上是背道而驰的,其实不尽然承担环境责任的商业银行,无疑将获得更大的尊重无论是“绿色银行“,还是“良好企业公民“或“负责任的企业“,均有利于商业银行构建良好的品牌优势和信誉优势,提升自身形象进而增强其竞争力实证研究亦表明,环境绩效与财务绩效之间存在显着的正相关关系,尤其是推行绿色信贷,有助于商业银行获得竞争优势反之,那些只关注经济指标,而毫不关注资源指标和环境指标的商业银行,将会遭受声誉毁损甚至是公关危机,其长远的发展将会大受影响一个更为现实的问题是,商业银行不注重环境保护,可能会陷入不可预测的环境风险之中这种环境风险可能是直接的,即银行本身的行为会产生环境问题也可能是间接的,即借款人/企业或其投资行为会对环境和资源产生影响,从而累及商业银行比较而言,间接风险对商业银行的威胁更大间接风险主要表现在如下几个方面首先,业因污染致人损害而承担巨额赔偿责任,可能直接导致其还贷能力的降低其次,企业发生环境污染事故后将面临高额的污染清理费用和行政处罚,可能造成贷款抵押物,质押物价值的减少,从而实际损害到银行的利益再次,银行作为抵押的受益方或债权人,有产生代替企业承担环境责任的可能L2商业银行以营利为目的,风险控制在其经营过程中占据相当重要的地位基于风险的考虑,商业银行也应自觉承担起应有的环境责任二,商业银行环境责任的法律回应就商业银行环境责任而言,其表达的更多是社会对商业银行在环境保护方面的合理期待,即社会期待商业银行支持国家产业政策和环保政策,节约资源,保护和改善自然生态环境,支持社会可持续发展要实现这种期待,落实商业银行的环境责任,政府的介入是必不可少的就政府对金融的干预而言,法律的手段应当是常态通过发挥法律的规范作用,从而对行为予以激励以及对利益进行调整,由此实现对社会的控制功能,实现经济社会环境全面协调可持续发展一法律调控的手段1硬法规制硬法规制,是指由立法部门为商业银行履行环境责任确定强制性的外在行为规范和要求,如商业银行未达到规定的要求,则有可能面临违法行为的认定和处罚,被判处罚金或向受害者承担民事赔偿责任这种依靠法律强制威慑的“他律“治理途径,能够有力地保障环境责任的履行在立法实践中,虽然并未有直接强制商业银行履行环境责任的硬法,但是却存在相当的强制性法律要求商业银行对其在环境上不负责任的行为承担赔偿责任例如,早在1980年美国便制订了综合环境反应,赔偿和责任法又称为超级基金法该法规定,四类人应该为危险物质的泄漏或泄漏之馀所发生的各种反应费用承担责任这四类人其中包括1容器VESSE1或设施FACILITIES的所有人和经营者OPERATOR2在处理任何危险物质时,被处置的这些危险物质所在的任何设施的所有99江汉大学学报总第28卷人和经营者因此,如果商业银行对其投资的企业经营活动未进行有效的评估和监督,导致环境危害事件的发生,其便有可能承担相应的赔偿费用作为贷款人的商业银行可能因抵押权的行使获得抵押物所有权而被视为设施的所有人,也可能因为参与债务人的事务管理而成为设施的经营者,由此被要求承担责任采用硬法规制商业银行的环境责任,存在一定弊端首先,制定强制性法律规范的前提条件是,必须提出明确而具体的责任实施标准没有清楚的行为规范的指引,法律强制将成为空谈但是,商业银行环境责任本身是个模糊的概念,要清楚地为商业银行设定行为规范,并非易事商业银行应当做什么,不应当做什么,立法者难以清晰地界定其次,硬法注重制裁与惩罚,命令与强制,而商业银行环境责任富含道德伦理色彩,以法律命令来强迫商业银行承担环境责任,可能给其造成过重负担,引发商业银行的反弹,导致其对硬法的抵制2软法约束按照权威学者的定义,“软法总的来说是不具有法律约束力但可能产生实际效果的行为规则“作为一种“软约束“,软法增加了更多伦理道德的色彩,是促进社会和谐发展的期盼软法主要通过将社会价值和责任目标内在化于企业的商业行为之中,依靠企业自觉自愿的“自律“来保证某种理念的贯彻从效力上看,软法通常不具有国家强制约束力,违反了软法通常不能起诉到法院或受到其他形式的国家强制但软法并非不具有约束力,其约束力是柔性的凭借制度,舆论导向,文化传统和道德规范等保障实施,依靠人们内心的自律和外在社会舆论的监督等发挥作用在实践中,已经出现诸多关于商业银行环境责任的软法,最为明显的例子是的赤道原则赤道原则是由世界主要金融机构在2003年根据国际金融公司的政策与指南建立的,旨在判断,评估和管理项目融资中环境与社会风险的自愿性指南赤道原则确立了总成本大于1000万美元的项目的环境与社会影响最低标准,其要求提供借贷的金融机构对相关的融资项目进行社会和环境影响的评估,使之符合标准赤道原则的免责声明规定了赤道原则的效力赤道原则只是采纳了此原则的金融机构内部实践环境和社会责任政策的框架,其并没有给任何组1O0织和个人创设任何权利和义务可见,赤道原则属于典型的软法,其并无强制性约束力,遵守和执行赤道原则,完全取决于金融机构的自愿,个人和非政府组织不能完全利用赤道原则追究商业银行的责任但是在实践中,赤道原则对于采纳它的商业银行履行环境责任,起到了重要的作用例如,2006年人权与环境中心就利用赤道原则,迫使为在乌拉圭的ORION项目中提供融资的荷兰国际集团其采纳了赤道原则罕见地从该项目中撤资以软法来规制商业银行的环境责任,能起到硬法所无法达到的效果首先,软法具有开放性,参与性和灵活性的特点,其能够根据实践的需要,在利益相关方意见的基础之上随时变更,而不会受到如同硬法一样的种种限制其次,软法的非强制性和不可归责性,能够吸引更多的商业银行乐意接受软法的约束,软法的自愿性参与主体更广泛最后,软法注重宣示与评价,教育与引导,这种柔性的手段避免了直接的对立冲突,能更好地督促商业银行履行环境责任显而易见,软法规制也存在缺陷软法依靠社会舆论,道德自律,内部监督,利益诱导等产生的社会压力来迫使爱惜声誉的行为主体自觉遵循这种建立在自愿自律基础之上的约束机制,其执行力得不到强有力的保障尤其对于商业银行而言,其贷款在社会中属于稀缺资源,其掌握着交易的主动权,所以软约束的机制对其能够产生多大的影响,是值得思考的例如,在前述ORION项目中,荷兰国际集团撤资后,法国的东方汇理银行其也采纳了赤道原则随即跟进,替代荷兰国际集团为该项目提供融资人权与环境中心同样试图以赤道原则迫使东方汇理银行放弃融资行为,但是以失败告终二法律调控的形式硬法和软法提供了规制商业银行环境责任的两种不同路径,那么,在法律形式上,应当通过何种立法,将商业银行环境责任的规范予以整合商业银行环境责任,是一个兼具法律与道德内涵的概念考虑到这一性质,任何有关商业银行环境责任的立法,既不能是完全的强制这忽视了这种责任道德性的一面,也不能沦为纯粹的政策性宣示这忽视了其中法律性的一面为了更好地回应商业银行环境责任这种道德与法律的双重属性,促进型立法无疑是较好的选择促进型立法是在20世纪后期伴随政府职能转2011年第1期王明辉,王喜平,周淮论商业银行环境责任的法律规制变而逐渐发展起来的一种新型的立法其是为解决在市场失灵条件下对薄弱产业或事业的扶持不足问题而产生的立法,这类立法的使命是将对关系国计民生的经济,社会,生态利益的基础,薄弱领域的政府扶持政策制度化,法律化促进型立法在规范设置上通常包括三种方式一是指导性规范,法律制定特定的指导性标准作为立法中设置鼓励措施的依据,但不规定违反指导性规范的法律责任,所以指导性规范不具有强制性二是自愿性规范要求,相对人可以根据自己的实际情况自愿选择是否按照立法的要求作为,法律不做强制性要求,只是鼓励相对人依法作为三是强制性规范要求,立法要求相对人必须按照法律规范的要求作为,否则将承担相应的法律责任_4在促进型立法中,指导性规范和自愿性规范所占比重较大,而强制性条款则相对较少有别于传统的法律治理机制,促进型立法“采用诱因化的经济机制提高立法目的实现的效果,突破简单的制裁,惩罚的法律责任手段,在尊重相对人的组织利益和个人利益的基础上,通过政府的政策性宣示,并提供相关的保障和优惠措施或奖励措施,引导并鼓励相对人采取与政策目标相一致的行为“以促进型立法来确保商业银行履行环境责任,能起到良好的效果一方面,针对硬法的严苛问题,促进型立法采取积极引导和鼓励的措施促使商业银行履行环境责任由此,商业银行参与的积极性更高,这也为参与者发挥创造性预留了法律自由的空问另一方面,针对软法因其政策性的属性而导致的执行机制的软弱问题,促进型立法以自身“法律“的属性予以弥补,在形式上更具有规范性,权威性和稳定性,其实施效果更强促进型立法“将政策的灵活性,宣示性与法律的稳定性,权威性有机融合,利用法律相对于政策的稳定性,权威性弥补政策的局限,同时利用政策的宣示性和导向性弥补法律在设范目的单一性方面的局限,宣示政府中长期发展的基本方向,从政策上鼓励与政府发展目标相一致的行为“促进型立法同时吸收了硬法与软法的长处,并弥补二者的不足三,我国立法的选择如何通过法律手段促使商业银更好地履行其环境责任,这是我国面临的一项新的课题事实上,在商业银行环境责任的法律规制方面,我国已经采取了一些举措首先,2005年修订的公司法规定公司应该承担社会责任,这为商业银行履行环境责任提供了法律依据其次,我国还有诸多规范性文件对商业银行环境责任作出了详细规定,为商业银行履行环境责任提供明确指导其中既有监管机构发布的规范性文件,如中国银监会发布的关于加强银行业金融机构社会责任的意见和节能减排授信工作指导意见,又有行业自律组织发布的规范性文件,如中国银行业协会发布的中国银行业金融机构企业社会责任指引,上海证券交易所发布的上海证券交易所上市公司环境信息披露指引尽管如此,我国商业银行环境责任还是缺乏有力的法律制度保障我国对商业银行环境责任作出明确规定的都只是一些规范性文件,这些规范性文件大多属于政策性质的软法,一方面其本身的执行力有限,对商业银行的拘束力有限,另一方面,其效力位阶非常低,不仅无法作为司法裁判和具体行政行为的依据,而且任何一级行政主体出台一个与之不一致的行政规章,就可以否定其适用的效力总之,仅靠现有的偏重政策的措施而不着手从法律制度层面完善相关的规定,将难以切实促使商业银行履行其环境责任因此,在相关的立法方面,我国应有新的突破笔者认为,以促进型立法规制我国商业银行的环境责任,是我国的合适路径促进型立法既保留了传统法律部门的普遍性,又在这一普遍性的基础上赋予法律以特殊性和专业性的特征,从而使法律具有了明显的政策性,灵活性和政府主导性这是传统法律所不具有的一种优越性在我国,“促进型立法“已经成为国家产业政策法的一个重要组成部分,而且正在以迅猛的势头发展当前,我国在诸多领域均引入了促进型立法,例如促进科技成果转化法,农业机械化促进法,民办教育促进法,清洁生产促进法以及就业促进法等法律促进型立法对相关薄弱产业和事业的发展发挥着极其重要的作用环境保护也是需要国家进行大力投入和支持的事业,因此,促进型立法这一领域亦可发挥重要作用“通过具体的措施来推动和促进某项事业的发展是促进型立法的主要内容,也是这类立法能够发挥实际作用的依托“通过立法设定大量鼓励性措施来引导商业银行履行其环境责任,既避免软法101江汉大学学报总第28卷约束不足的缺陷,又避免硬法强制过度的不足,促进型立法是较为理想的选择事实上,在我国已有的规定之中,存在多处促使商业银行履行环境责任的促进措施例如,为督促商业银行做好节能减排工作,银监会发布的节能减排授信工作指导意见银监发200783号第22条规定,对商业银行实行有差别的监管激励与约束政策把节能减排授信作为银行业金融机构评级的重要内容,将评价结果与被监管银行业金融机构高管人员履职评价,分支机构准入,业务发展相挂钩,落实到位的,予以鼓励而对高耗能,高污染行业授信比例大,增长速度快的银行业金融机构将安排专项检查,必要时,将要求外部审计师关注被审计的银行业金融机构与高耗能,高污染企业和项目有关的授信风险和合规风险这种规定,并不以惩罚,制裁等法律责任作为规制手段,而是改以更为柔和的鼓励和限制性措施来督促商业银行承担环境责任将这些规