[调研报告]国有林场改革与发展的调研

1、铜川市印台区焦坪林场关于国有林场未来改革建设与发展的调研报告为了推进国有林场改革，探索国有林场在新形势下健康发展的路子，针对我场几十年来建设与发展现状，认真总结和研究分析林场发展的环境机遇等主客观条件，深入调研、思考，并制定发展的目标及规划，以指导今后的工作。一、我场的发展现状及其在林业生态环境建设中的地位和作用 （一）基本情况 我场始建于1960年，地处印台区北部，子午岭边缘，乔山林系南端，东与宜君县、玉华宫相连，西与耀洲区毗邻，北与旬邑接壤，辖区总面积17188公顷，经营面积6314.2公顷，其中有林地3565.3公顷。活立木总蓄积25万立方米。林分起源主要以天然林为主，主要树种有油松、侧

2、柏和栎类。隶属印台区科级建制的自收自支事业单位。场下设四个管护站（即水海子管护站、崾岘管护站、烈桥管护站和西村管护站）， 全场现有干部职工50人（天保工程编制总人数19人，其中森林管护人员12人，政社人员7人）其中：离退休4人，在职职工46人（其中男职工39人，女职工7人）。全场现有专业技术人员 6人，其中高级职称1人，中级1人，助理 4人。 （二）我场的发展现状1960年建场伊始至1985年以前，属财政全额预算事业单位，经费实行收支两条线，由上级下达木材生产计划任务，所需经费由财政全额拨付。1985年以后，林业进行内部改革，管理体制变为事业单位企业化管理，实行“自主经营、自收自支”，转变为自

3、收自支的事业单位。2000年天保工程实施以来，森林采伐全面停止，林场所需经费除天保工程核定的管护费外，再无其他经济来源。为此，我场于2009年积极向区政府汇报和争取，由区财政对职工工资、津补贴及各项保险差额进行每年核定并给予补贴。但至今单位性质未变。 （三）我场在林业生态环境建设中的地位和作用 我场为全市七大国有林场之一，辖区总面积17188公顷，经营面积6314.2公顷，其中林业用地5769.4公顷。在林业用地中,有林地3565.3公顷,灌木林地1306.9公顷,疏林地16.9 公顷,未成林造林地827.9公顷,宜林地51.8公顷,全场森林覆盖率69.4%,林木蓄积25万立方米。森林植物主要

4、有：油松、侧柏、辽东栎、白桦、山杨、刺槐等。野生动物较为丰富，列入国家保护的级动物有10多种。林区均为天然次生林，是关中平原和渭北旱塬的天然屏障，被誉为镶嵌在黄土高原上的一颗“绿色明珠”、陕西的“一叶肺”，生态区位极其重要。近年来，随着生态建设步伐的不断加快，我场辖区内的水土流失和生态脆弱的状况得到了极大改善，生态建设取得了显著成效，我场作为印台区生态建设的前沿阵地，是生态建设的主战场和桥头堡。长期以来，我场在全区造林绿化、生态保护、产业发展、科技推广、支援国家和地方经济建设等方面作出了重要贡献。特别是2000年天然林保护工程实施以来，在全场干部职工的辛勤努力和团结拼搏下，做了大量艰苦细致和富

5、有成效的工作，取得了显著的生态效益、社会效益和经济效益，为印台的生态环境建设作出了巨大的贡献。一是我场的主要职能实现了由以采伐木材为主向以生态建设为主的转变；二是森林质量明显好转。林地面积大幅度增加，林分质量不断提高，活立木蓄积稳步增长。截止2010年底，累计完成人工造林3.5万亩，封山育林11万亩，飞播造林3.5万亩，区级重点区域造林1300亩,昔日的荒山秃岭被今日的油松、雪松、侧柏、杨树、刺槐等树种所覆盖,森林资源实现了面积、蓄积双增长；三是森林管护体系、制度建设明显加强。在森林资源保护过程中，加大林政执法力度，有力打击偷砍乱伐、非法占用林地等违法行为，森林火灾、森林病虫害和各种破坏森林资

6、源的违法犯罪行为的三大热点问题得到有效遏制，实现了由经验型管护向规范化、制度化、科学化的转变，林区21年内未发生一起森林火灾；四是林区经济结构调整步伐加快，出现了新的经济增长点。以种植业为主的产业项目得到了初步发展；总体上来说，天保工程进展顺利，取得了的阶段性成果。林区呈现出植被显著增加，野生动植物种群数量不断扩大，林分质量大幅提高，沙尘暴明显减少，水土流失得到有效控制，国家森林资源得到了有效的保护，生态效益十分明显，林业生态功能快速提升的喜人局面。 二、我场改革与发展面临的主要困难和问题 国有林场是我国现代林业建设的重要阵地和根基，建设现代国有林场是新时期国有林场改革发展的根本任务和战略目标

7、。近年来，我场在后备资源培育和生态建设中发挥了骨干、示范作用，在林场改革与发展中进行了一系列有益的探索;广大干部职工艰苦创业，无私奉献，为国有林场建设事业献出了宝贵的青春年华和毕生精力。但是，在社会主义市场经济体制和加强生态建设的新形势下，国有林场改革与发展面临许多困难和问题，与新时期林业和整个国家生态建设发展要求不相适应，与落实以人为本的科学发展观不相适应。一些历史问题没有得到根本解决，一些与体制转轨，经济转型不适应的情况逐渐显露出来，已经成为制约国有林场经济发展的重要障碍因素。突出表现在以下几个方面： 1、管理体制不顺。我场所处生态区位十分重要，主要承担着生态建设的任务。长期以来，林场一直

8、实行“事业单位、企业管理”体制，从事的是一项公益事业，干事业单位的工作却无事业单位的定性，性质不明，政府部门只是对国有林场人事按事业单位管理，但不享受事业单位的政策待遇，国家也只给林业建设投资，林业场的生产、技术和行政管理人员不列编制、不给经费，工资和事业费没有保障，而林场既要承担繁重的生产经营任务，又要承担繁重的资源管护任务，诸如森林防火、野生动植物保护、生态公益林建设、科研与林业科技推广等任务。其事业属性没有得到充分体现，政策也未得到落实，国有林场的这种“企不企，事不事，工不工，农不农”的体制模式，与它所承担的建设任务极不相称，也制约了林场的健康发展。 2、天保工程静态投资不适应社会动态发

9、展的形势。随着经济社会的发展、物价的上涨和工资水平的提高，天保资金缺口越来越大，工程实施困难日益增大。国家关于天保资金的安排标准是以1999年的森林资源数据和职工工资基数进行核定的，每人380公顷的管护面积，每人每年12000元的天保资金，一定10年不变。按有关文件规定，天保资金的列支项目为：森林管护事业费（包括森林管护人员经费、公务费、设备购置费、修缮费、业务费）、基本养老保险补助费、政策性社会性支出补助费、下岗职工分流安置费。“森林管护人员经费”中又包括：管护人员基本工资、补助工资、职工福利费、社会降温费等。列支项目和渠道很宽泛，但可供列支的资金是定量的。工资上涨后，由于没有经费保障和资金

10、渠道，职工工资待遇无法落实，职工队伍极不稳定。 3、基础设施建设严重滞后。由于国家投资不足，加之国有林场地处偏远，建场时间早，基础设施基本老化，近几年因受国家投资限制，只对极少数管护站的部分基础设施进行了改善，大部分管护站基础设施建设落后，林业职工生产生活条件十分艰苦，大多数职工的生活水平、生存状况远不如当地农民。一是职工住宅和办公用房陈旧，多数职工宿办合一，且部分危房得不到维修。由于收入低，责任大，工作条件艰苦，森林管护人员的思想波动较大。二是个别管护站至今无水、交通不便，生活非常艰辛。三是林区道路因年久失修，雨水冲毁严重，加之森林防火基础设施建设也普遍落后，经费不足，给森林管护工作带来很大

11、的困难。四是由于资金困难，各管护站没有配备电脑等设备，更谈不上电子政务建设，与国家林业局关于数字林业的建设要求相差甚远。 4、国家投入严重不足。国家对国有林场政策支持不到位，致使国有林场投入严重不足。投入不足是制约国有林场经济发展的瓶颈，一是各级财政对国有林场“断奶”后，十几年来林场营林生产条件始终没有改善，导致国有林场生产经营成本不断上升，经营活动难以正常开展，粗放经营，新的科技成果推广应用不够，林业生产力水平不高，资源利用率低，规模效益不明显；二是国有林场产业基础薄弱，经济结构单一，林场长期以来以木材生产为主，主要依赖木材综合利用搞多种经营，而其它产业开发起步较晚，要实现可持续发展，就必须

12、加快林业产业化建设，而发展林业产业化建设就必须有资本，可国有林场在过去的发展中几乎把全部的财力都投入到绿化荒山和搞营林基础设施建设之中，国有林场根本就没有真正的原始积累，加之林业特点决定了林业生产前期投资大，周期长，回报慢，生产力水平低下，经济效益差，信贷难度也大。除了国家生态建设投资以外，几乎没有其它投入。三是结构不合理，树种单一化，结构纯林化，林龄低龄化问题突出，由于没有投资，抚育措施跟不上，林分质量差。投入不足的问题就直接影响到国有林场持续健康良性发展。 5、社会保障制度不健全。天保资金投资严重不足，社会保障制度不健全，我场目前虽然勉强参加了基本养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失

13、业保险，但都是自筹资金解决，还有不少遗留问题需要解决。 6、内外部发展环境差。国有林场在过去相当长的一段时期内，为国家经济建设提供了大量的木材产品，为美化环境、改善生态作出了巨大的默默无闻的贡献。但长期以来，国有林场所发挥的巨大的生态效益和社会效益没有引起社会和决策部门的重视，赋予林场的社会地位不高。由于过去常常把林业定位为生产木材的行业，对林业的生态效益认识不深入，对国有林场的作用和地位认识不够，其合法权益也就得不到有效保护，以致许多占用国有林场资源资产的行为得不到应有的补偿。同时，因为配套政策不健全，很多林场职工本应享有的权益无法落实，职工队伍不稳定，不利于国有林场的健康发展。 三、我场未

14、来改革与发展的建议与对策 关于深化国有林场改革我们应坚持的原则是：一是改革必须把握正确方向。改革是为了促进发展，要结合我场自身特点推进改革，通过改革增加资源总量和经济总量，提高我场的综合实力，增加林场职工收入。二是改革必须坚持生态优先原则，以人为本原则，统筹兼顾原则，依法推进原则，改革促进发展原则。三是要明确改革的内容。以管理体制改革，经营机制改革为主要内容，同时要注意处理好职工问题。关于加快国有场的未来改革与发展，我们提出如下建议与对策： 1、抓好分类经营改革，理顺管理体制。积极向政府反映情况，争取政策，力争将国有林场的性质定性为国家生态公益性事业单位，重新定员定编，事业经费列入政府财政预算

15、，实行全额拨款，国有林场的经济收入全部上缴财政，实行收支两条线。根据国家公益林认定办法等有关规定和技术标准，我场应界定为生态公益型林场，以保护和培育森林资源为主要任务，按公益事业单位管理，配备与工作任务相适应的事业编制，所需经费列入同级财政全额预算。 2、完善社会保障体系，维护国有林场稳定。一是规范国有林场职工工资制度，重新核定编制后，纳入公益型事业单位管理的在职职工，应执行事业单位的工资制度；二是规范国有林场养老保险制度，国有林场应全部执行事业单位性质的养老保险制度；三是切实维护职工的其他社会保障权益，积极按规定参加事业单位的工伤、生育、失业等社会保险；四是按有关规定，将符合低保条件的林场职

16、工及其家属成员纳入当地城市居民最低生活保障范围，做到应保尽保。3、创新经营机制，调动广大职工的积极性。一是认真落实森林资源管护承包责任制，稳定所有权，放活使用权，加快森林资源流转进程。在不破坏森林资源和不改变林地用途的前提下，鼓励林场职工承包国有荒山造林、中幼林抚育、低效林改造、育苗等生产经营项目，积极发展种植业、养殖业、小型加工及旅游服务等多种经营项目，增加职工收入，并使森林资源得到有效保护。二是深化劳动用工合同制、干部管理聘用制和按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的工资分配制等改革，继续推行场长目标管理责任制、全员劳动合同制、干部聘用制及岗位与绩效工资制，建立起“干部能上能下、职工能进能出

17、、收入能高能低”的运行机制。三是改革生产经营方式，组建林业生产专业施工队，各项生产任务公开招标，取消国有生产组织形式，保证各项生产任务顺利完成。 4、调整结构，提高效益。一是调整树种结构，大力发展优良乡土树种，多树种结合，乔、灌、草立体配置，积极营造混交林，增强森林生态功能；二是调整林龄结构，加快后续资源培育，重点抓好现有中幼林抚育管理和低产林改造，集约经营，提高林分质量和林地生产力，实现森林资源的可持续经营；三是调整产业结构，在保护好森林资源的前提下，根据林场自身资源优势，积极发展名特优新经济林、森林药材、森林旅游及野生动物养殖等新兴产业。要大力进行林下综合开发，实行“林药”、“林菜”、“林

18、牧”立体经营，发展森林药材、森林蔬菜和林下养鸡、养猪、养牛等，培养新的经济增长点。5、优化国有林场外部环境。一要切实维护国有林场的合法权益。依法严肃查处各类侵犯国有林场合法权益的案件，发现一起查处一起打击一起，决不姑息，绝不能让侵犯国有林场合法权益者逍遥法外。二要改善国有林场周边环境。要以政令形式发布通告，严禁周边乡（镇）、村及有关部门巧立名目向国有林场乱摊派、乱集资或卡、拿、要，努力营造有利于国有林场发展的周边环境。三要实行优惠的税收政策。国有林场在没有实现脱贫解困之前，建议政府应对其实行免税政策。6、建立与现代化国有林场建设相适应的投资体制，实施经济扶持政策。一是林场基础设施建设应列入地方

19、经济和社会发展总体规划，将道路、供水、供电、通讯等纳入国家公路建设、农电网改造、供水工程、电视村村通工程，由地方政府统一管理，统一安排建设资金；二是建立以国家投资为主体的多元投资体制，采取各种优惠政策，吸纳更多的社会资金，投资林场建设，从而加大对林场人工造林、封山育林、低效林改造、中幼林抚育等基本建设的资金投入；三是国家天保工程等建设项目优先安排在国有林场，扶贫开发、以工代赈、农业综合开发等工程项目应向国有林场倾斜；四是切实抓好国有林场危房改造，分期分批解决办公用房和职工住房，确保职工生命财产安全。7、研究制定国有林场森林持续经营的规划和措施。要根据生态优先的原则和森林分类经营的要求，进一步研

20、究确定林场林业建设的目标和任务，并从优化森林结构、提高林分质量和林地生产力出发，编制森林培育发展规划和森林经营施工方案，使林场的技术规程、标准逐步建立考核、监管制度，林场科学经营和合理利用森林资源走上规范化、制度化轨道。同时，要发展珍贵优质高效森林，调整不合理的林种、树种结构，改善森林环境，提高林分质量和效益，确保国有林场森林生态建设的持续发展经营。8、实行科技兴场，加强人才队伍建设。要有计划地采用先进林业科学技术和现代林业管理手段，保护培育森林、开发利用资源、建设管理林场，重点抓好现有林场科技成果和实用技术推广应用，科学编制林场发展规划和经营方案，加强经营管理，集约经营森林，逐步使国有林场生

21、产建设和经营管理走上科学化、规范化轨道。要加强国有林场人才队伍建设，通过开展以岗位培训为主的职业技能培训和管理干部培训，建设一支适应国有林场发展要求的干部职工队伍。要高度重视林场制度和干部作风建设，积极引导林场干部职工解放思想、开拓创新、艰苦奋斗、真抓实干，增强责任感和紧迫感，促进林场持续、快速、健康发展。9、加快我场现代林业建设步伐。现代林业建设是一项长期而艰巨的系统工程。一是必须坚持以科学发展观为指导，在未来的发展与建设中必须按照国家现代林业建设的长远目标、布局和总体要求，坚持求真务实、改革创新，着力推进科技兴林，强化经营管理和基础建设，构建国有林场现代管理体制机制，全面提升森林资源的质量、功能与效益，实现可持续经