怀化市鹤城区耕地质量和管理现状及对策

1、怀化市鹤城区耕地质量和管理现状及对策摘 要 本文依据全区3000名农户施肥情况调查结果和3000个土样测试结果，结合本区近几年开展的耕地质量管理工作的实践，针对鹤城区耕地质量问题，耕地质量管理不足之处提出了相应的对策。关键词 鹤城区、耕地质量、管理、对策前言 耕地是人类赖以生存和发展的物质基础，其质量好坏决定农产品的产量和品质，事关粮食安全、农民增收、人类身体健康和农业可持续发展。怀化市鹤城区位于湖南省西部，是怀化市12个县、区的中心地带，交通十分方便，是一个以工业反哺农业的城市。全区区域面积773km2，辖7个乡镇，4个办事处，91个行政村，全区总人口近50万人，农业人口12.5万人，现有耕

2、地面积9040 hm2，其中水田面积7273 hm2，旱土面积1773hm2，正因为鹤城区特殊的地理位置，使其城镇化建设非常迅速，耕地数量减少和质量下降的趋势不可逆转，加之，人多地少的现状更凸显了我区耕地质量管理的重要性和必要性。因此，重视和加强我区耕地质量建设与管理刻不容缓。1鹤城区耕地质量现状1.1耕地养分失衡，基础地力逐年下降由于大部分农户为追求短期生产效益，对耕地进行掠夺式耕作，不仅有机肥用量低（调查结果显示：仅有7.6%的农户施足了有机肥，其它都没有施足或根本不施有机肥），且化肥施用不平衡，造成耕地养分失衡，土壤板结，耕作层变浅，保水保肥能力下降。从测试结果显示：19.7%的缺有机质

3、，48.8%的缺氮， 26.4%的缺磷，51%的缺钾。1.2全区中低产田面积增加由于农田水利设施年久失修，水库的塘坝淤塞，使水库和塘坝容量下降，渠道变短变浅变窄，旱涝保收能力下降。如石门乡革命溪水库，原灌溉渠道达7公里之长，能灌溉4个村，共302.63hm2面积，由于渠道长久失修，淤塞、渗漏严重，如今只能灌溉2个多村，灌溉面积为221.53hm2，占原面积的73.2%，使原来的高产田退化为中、低产田。如今，全区中低产田面积为5187 hm2，占全区总面积的71.3 %，面积大且呈现上升趋势，改良任务十分繁重。作者简介：刘江峰（1963-），男，湖南怀化市人，农艺师，主要从事农业科研及技术推广工

4、作。1.3城镇化建设不断扩大，使肥沃资源大量流失随着城镇化建设不断推进，非农建设大量占用耕地，而且绝大部分占用的是城郊及平原地区的70年代田园化建设的标准农田（如石门乡的金海村，杨村乡的杨村、蒲天垅等良田），而开垦补充的耕地则多数在山区、丘陵（如海拔在800米以上的黄岩乡的白马村、大坪村等）耕作层薄，土壤肥力低，漏水漏肥严重，甚至部分灌溉都无法保障，加之缺乏行之有效的后续培肥措施，质量普遍低下。更重要的是对占用耕地都没有进行耕作层剥离、恢复再利用，使我区大量的肥沃资源白白流失掉了，耕地质量普遍下降。1.4耕地污染不断加剧，酸化现象十分严重全区污染途径和污染源十分繁多，不尽相同。除了城镇农村生活

5、污水直接向农田排放污染外，全区还有大型工业园1个，11复合肥生产厂，22个砖瓦厂，10多个岩石厂，多个较大型个体养殖场，4个大型蔬菜、香菇基地上的大量的临时住房，其中不乏有许多未经处理的工业“三废”直接向农田和溪流排放，也造成大量的农田污染。加之，化肥农药过量使用，长期未施石灰和酸雨影响等，导致土壤污染和酸化日趋严重。目前，我区约有27.5%的农田灌溉水，31.5%的耕地和14.7%的农田均受到不同程度的污染，严重威胁农业生产和农产品的安全，农田酸化程度也十分明显。测试结果表明：ph值低于4.5的占总数的20.3%。低于5的占总数的61.3%，低于5.5的占总数的85.3%，ph值大于7的仅占

6、2.4%，ph值最低为2.3，这样的土壤将严重影响农作物的正常生长。1.5耕地占补平衡只是数量上的平衡，而不是质量、数量双平衡我区的耕地占补平衡，存在以下问题：一是占地速度快、面积大。我区由于其所处的特殊的地理位置，其城镇化建设速度快，非农建设用地多，占地面积广。2009年我区申报立项就有22个之多，占地面积200hm2以上，2010年9月份以前又申报项目10余个，占地面积100 hm2以上，而且大多采取的是异地补划的方式，其占地速度之快令人吃惊。二是农田数量逐年减少。前段时期，我区耕地补划大都采取在原没有划分为基本农田的一般农田上以牺牲一般农田为代价，仅保持基本农田不变的方式进行补划，造成全

7、区的农田数量大量减少；三是占补质量不平衡。良田沃土变为耕作层较薄，土壤肥力较低，漏水漏肥严重的田，又缺乏培肥措施和增加补划数量的方式来加以平衡，使得耕地质量下降；四是每个占地项目单位或个人都没有对耕作层进行剥离再利用，损失了大量的肥沃资源；五是耕地质量管理有漏洞。由于我区后备补充耕地贫乏，大多采取异地补划方式，对被占用耕地的土壤又没有进行检测，而异地补划的情况我区又难以管理，补划是否平衡也不得而知。另外，土地平整项目也存在只重数量忽视质量的问题，2005年，2006年我区争取了几个土地整理项目，其中有的由于其设计不科学，施工不规范，又没有剥离耕作层和后期的培肥管理，土壤层次结构全部被打乱，耕作

8、层由原来的熟土变成了生土，而且平整的表土有大量石砾，造成个别田地无法耕作，有的既使能耕作其生产能力也达不到原来的水平，给农业生产造成了新的障碍。1.6耕地保护不利，造成耕地质量严重下降除了国家建设用地，城市建设用地进行补划外，农村建房用地，耕地撂荒范围广，面积大，危害重，以及不规范的生态退耕，农业生产结构调整，将大量农田变为林地。许多林地栽树后又不培肥，造成耕地质量急剧下降。1.7耕地数据存在不实的问题数据上报大都由项目所需而报，而不是依据实事求是的原则上报。农村住房占地、各种基地管理建立临时住房占地不报，随意扩大建筑使用面积，新开垦耕地少造多报，使耕地上报数据严重不符，暗中流失了不少土地。耕

9、地占补不平衡，数据却平衡有余，据知情人透露：占补平衡实行购买指标的方式，其后果将更为严重。2、鹤城区耕地质量管理现状2.1鹤城区耕地质量管理历程自1999年国务院基本农田保护条例实施后，农业部门已正式进入耕地质量管理领域，从而打破了土地长期由国土部门一家管理的垄断局面，实现了农业部门由服务型向服务性和管理型相结合的转型。但是由于旧思想旧观念的束缚，加之法规条款不是太细化，在实际管理过程中操作执行起来有相当大的难度。因此农业部门实际上还是没有真正渗入耕地管理的领域。就是2005年湖南省补划基本农田工作暂行规程出台后，农业部门也仅限于盖个章，签个字，履行一下手续而已。2008年湖南省耕地质量管理条

10、例出台后，农业局才正式进入耕地质量管理领域，并还取得了一定的成效。2.2鹤城区耕地质量管理成效2.2.1理顺法律条文，形成文字根据，便于依法行政根据湖南省耕地质量管理要求，区农业局从2008年5月起先后起草鹤城区耕地耕作层土壤剥离再利用方案、鹤城区农业局耕地质量保护审查表、鹤城区耕地质量管理办法、鹤城区补充耕地质量建设管理与评定验收实施方案，经与相关部门多次协商，这些文件都得到上级认可和批准，并已在我区全面实施。2.2.2宣传造势，形成了浓厚的耕地质量保护氛围充分利用耕地质量宣传年活动的契机，大力宣传湖南省耕地质量管理条例，不断提高人们的认识。采取3次出动宣传车，悬挂横幅11幅，利用送科技下乡

11、活动进行政策咨询，印发资料12000余份等形式多样，行之有效的宣传方式，宣传耕地质量保护政策。同时把区政府领导作为宣传的重点，使之明确耕地保护的重要性，保护的内容及奖罚措施，以强化宣传效果，扩大宣传影响力。2.2.3以制度促管理，严格保护耕地资源一是明确责任强化管理，确保了耕地占补平衡落到实处。随着经济发展和城镇化建设速度加快，在我区补充耕地时，区农业局都会积极参与补充耕地的现场查验，几年来，我们共现场勘验13个项目的补充耕地，面积达113.31493公顷。二是建立并实行了耕地质量保护动态巡查制度，以乡镇农技站和区农业执法大队为主体，每月每年都不定期的对全区占用耕地情况进行摸底，发现问题及时制

12、止和进行处理及做好汇报工作。2.2.4成立耕地质量管理工作领导班子，依法办事，严肃查处破坏耕地质量违规案件为了切实做好耕地质量管理工作，鹤城区农业局根据有关文件精神和政策，成立了鹤城区补充耕地质量建设管理与评定验收工作领导小组和专家小组，这样耕地质量管理既有了组织保障，同时又储备了技术后备力量，为搞好本项工作提供了保证。同时，为切实履行职责，保护耕地质量，采取特殊不违背政策的方式，对全区范围内占用耕地未剥离耕作层的单位或个人进行立案调查和查处。2008年以来，我们共立案调查8起，截今为止已查处5起。2.3鹤城区耕地质量管理遇到的困难2.3.1群众耕地质量保护的意识不强由于土地长期由国土部门管理

13、，受这种旧观念和旧思想的影响，加上农业部门对耕地质量的管理宣传还不是很到位，也没有将之纳入各级领导干部的目标考核之中，因而部分领导对此重视程度不够，广大群众的保护意识也不强。用地单位和个人既有个人经济利益的需要，又想减少项目立项报批的审批环节，因此对农业部门的耕地质量管理持强烈的排斥态度，更有甚者还要不实事求是向领导汇报，给领导做出正确决策增加了难度，给农业部门的管理增加了压力。2.3.2耕地执法“三难”问题，始终没有得到解决一是制止难，发现违法行为后，缺乏强制手段，加之执法程序复杂，等程序到位，违法案件已成事实；二是取证难，在取证上缺乏有效手段，通常违法当事人都不配合，对违法当事人不能有效控

14、制，证据不足，难定性，难以准确运用法律；三是执法难，现凡是耕地违法的其背景都很复杂，阻力大，若申请法院强制执行，不仅环节受理程序复杂，执法成本高，强制执行往往很难到位。2.3.3缺少工作经费经费的缺乏，严重影响了耕地质量管理。尽管根据政策和法规的要求，耕地质量建设和管理，应该有部分财政投入支持，但由于诸多原因，这笔资金至今未能到位，造成“养兵”钱不足，“打仗”钱没有的局面。2.3.4鹤城区的补充耕地资源相当匮乏据2010年鹤城区补充耕地后备资源调查，鹤城区可供开垦的补充耕地后备资源仅有198.35hm2，其中70.2%为林地，草地仅有2.93hm2，占总数的1.5%，而且这些可供开垦的补充耕地

15、后备资源开垦障碍因素较多，开发成本较高。介于这种情况，近二年来，占地项目补充耕地大多采取异地补划。截今为止，我区异地补划面积近300 hm2，造成鹤城失地人数增多，社会治安不稳定因素增加，同时，也不利于对占用本区的耕地质量进行评定工作。2.3.5耕地管理体制不完善，管理权限较模糊我国管理体制基本框架是农业法、基本农田保护条例、湖南省耕地质量管理条例等的法律体系和行政部门与政府分级管理相结合的管理体系。仅有一些行规进行耕地质量建设与管理，没有一部专门的法律，且也没有纳入政府的政绩考核。占有耕地地方政府是直接获益者，地方政府在进行耕地质量管理上缺乏动力。另外，管理权限也不是太明确，我区是设市的区，

16、我区的耕地质量管理究竟以市为主还是以区为主，没有明确的权限界定。而区国土部门又是分局而不是独立机构，从而一度造成2009年22个项目已经申报而区农业局却一直不知情的状况。3、鹤城区耕地质量管理建议3.1加大宣传力度，强化政府和市民对耕地质量的保护意识思想决定行动。只有提高认识，引起领导重视，改变旧的观念，形成新的认识，事情才能圆满完成。要从历史和长久的角度宣传，要充分利用各种宣传方式加大耕地质量管理宣传力度，既要在社会上广泛宣传，更要把领导作为重点宣传对象；既要采取下级向上级主动汇报工作的方式达到宣传目的，也请求上级部门领导在召开各类涉农法制宣传时，邀请地方政府领导参与的方式进行宣传，使他们能

17、够站在确保国家粮食安全，人类健康和农业可持续发展的战略高度，充分认识其重要意义。我国以占世界9%的耕地养活了占世界22%的人口，这是一个了不起的成就。但是，我们也应该看到人口持续增长，农产品需求不断增加的压力。就我区而言，这种压力尤为突出。我区处于整个怀化市的中心地带，大量的外来人员想尽办法涌入这座城市，使我区的人口由2005年的35万人急剧上升到50万人，而我区的实际耕地面积仅9040 hm2，人均耕地仅0.018hm2,甚至有个别村人均拥有耕地才0.0062hm2。随着社会经济的发展，在大力推进工业化、城镇化和全面建设小康社会的过程中，还将继续占用大量良田沃土，耕地减少不可避免，人地矛盾将

18、日益突出。在此情况下，如果耕地质量下降势头又无法遏制，将给农产品数量与质量安全带来更为严重的威胁。因此，树立耕地质量忧患意识，认清耕地质量的严峻形势，采取切实可行的措施，提高耕地质量，实现耕地保护从只注重数量向数量和质量并重转变。3.2建设用地要有序规划，力求“少而精”耕地减少的因素除不合理的生态退耕和农村建房用地及各种基地管理者随意在农田上加盖临时矮房矮棚外，最大因素还是建设用地。随着耕地的减少，也相应造成耕地肥沃资源的大量流失。因此，首先必须按照政策法规的要求剥离耕作层土壤并恢复再利用。其次，要明确用地的用途，若是工厂住房，都要远离农田，避免造成污染，引起耕地地力下降。再者，在进行用地规划

19、时，尽量少占耕地或做到不占耕地，确保耕地占补平衡任务保质保量完成。除此之外，由于耕地管理涉及的部门很多，建议政府和国土部门在进行农田调规时，要充分征求并重视各部门的意见，且将意见作为调规的重要依据。3.3补充耕地要“多而广”根据我区实际情况，首先要加快补充耕地后备资源的开垦速度，并适当放宽补充耕地后备资源限制条件，以便在我区能开垦出更多的补充耕地，尽可能减少我区异地补划现象，减少失地农民人数。其次，回收土地，增加土地储备量。土地回收对象包括土地使用合同到期的、土地使用划拨搬迁的单位、厂矿倒闭后可以利用而尚未利用、农户常年荒置不耕种的闲地。另外，及时加强对灾毁耕地的恢复和加大对退化和污染耕地的修

20、复。3.4坚持耕地占补数量和质量上的双平衡只有坚持耕地占补数量和质量的双平衡才是完整意义上的耕地保护，才不会影响粮食综合生产能力。不仅要重视补充耕地的评定、验收，还要严把占用耕地的质量审查评定关，建议要把占用耕地的审查和质量评定作为一项硬件指标设置为申报立项的前提条件。只有把占用耕地的地力状况搞清楚，才能为补充耕地提供依据，也才能既掌握好耕地的数量，同时也能掌控好异地补划的占补平衡，真正做到补充耕地的占补平衡。3.5切实加强耕地地力建设要全面推广耕地保养及培肥技术，解决耕地“只用不养，重用轻养”问题，要把恢复和发展绿肥生产作为耕地质量建设的突破口来抓。引导农民改变焚烧秸秆的不良习惯，大力推广秸

21、秆还田技术，要针对新开、整理和复垦耕地质量差的问题，指导农民采取深耕、多犁多耙、客土、增施有机肥、栽种豆科作物等快速培肥技术，加速土壤熟化，提高补充耕地质量，真正实现耕地的“占补平衡”。其次，要扎实推进测土配方施肥工作，加大标准农田建设，中低产田土改良，加强对灾毁耕地恢复等。3.6切实搞好六个创新机制3.6.1宣传机制的创新耕地保护的宣传机制必须在常抓不懈的同时进行创新，这是营造良好耕地保护社会氛围的十分重要的举措。要建立常态机制，克服不主动、不经常、单一内容、单呆方式等问题。建立上下互动宣传机制，扩大宣传范围，达到家喻户晓之目的。3.6.2监督机制创新一要加强群众监督，这是一种最广泛敏锐朴实

22、的有效监督，让群众享有知情、检举、监督的发言权，建设好群众举报体系和网络，比如举报箱、举报电话、举报接待室、举报中心等定期公诸社会，使群众保护耕地有渠道举报，安全举报，对举报准确的给予奖励，要形成群众监督的良好环境。二要加强舆论监督，保护耕地舆论监督可以造就强大的宣传教育态势，营造保护耕地的大环境，要保障社会舆论的调查、指导和批评的权利，强化新闻工作者的义务和责任，正确发挥保护耕地的监督制的作用，三要加强民主监督，这是包括人大、政协、民主党派、群众团体的广泛监督，要发挥群体监督的作用和民主监督的实施权，以形成社会监督的合力和中国特色的监督制的机制。3.6.3责任机制创新要明确责任主体，党委政府

23、负全责，明确带头职责，明确部门职责，同时落实相应责任追究， 层层落实责任人，落实目标管理，明确责任范围，加强责任意识，层层量化保护责任目标，强化各级政府第一责任人的职责，落实政府相关部门的共同责任，以建立耕地保护业绩考评、失职问责、渎职追究制度，建立健全耕地保护奖惩制度，调动各方积极参与，对于玩忽职守的应问责到位，引起警戒。3.6.4投入机制创新耕地质量管理是一项惠及广大群众及子孙后代的公益性事业。搞好耕地质量建设与管理，关键是要增加资金投入。要实现投入机制的创新，需抓好二个方面的工作：一是抓好财政投入。为建立长期稳定的资金来源渠道，必须要加强财政的资金支持，国家已有明确的政策规定，从土地出让金中安排一定的比例的资金用于耕地质量建设与管理，不需要各级财政另开口子，且提取的比例为15%。我区每年提取的这部分资金，主要用于农业开发等，没有安排耕地质量建设与管理，参考其它省市的经验，因此建议我区应从土地出让金提取的15%的资金中，安排30%左右用于耕地质量建设与管理。二是履行职责，做到全面、全程参与耕地质量建设与管理。耕地管理牵涉面广，涉及的部门多，有的项目管理是以国土或其它部门为主，在这种情况下，农业部门要做到全面管理，即积极配合支持其他部门的工作，做好我们应做的事，反之，若以农业部门管理为主的，就要做到自始至终进行管理，