自贸区金融立法创新的困境和对策

1、    自贸区金融立法创新的困境和对策    陆敏伟摘 要：我国自贸区建设已经进入深化改革的关键时期，现行立法存在一定的困境和弊端。本文阐述了完善金融自贸区立法体系的重要意义，在深入分析金融立法现存困境的基础上，探讨几点解决对策，旨在更好的促进自贸区经济发展。关键词：自贸区;金融立法;创新加强自贸区建设是我国对外改革开放的重要举措。2017年我国政府正式批复新增建立辽宁、浙江、河南等7个自贸区，在原有4大自贸区（上海、天津、广东、福建）的基础上初步形成东西协调的高水平对外开发新格局1。金融创新是我国自贸区建设的关键，其结果直接关乎自贸区试验的成败。在这样

2、的背景下，加快自贸区立法创新成为评判贸易区试验的重要指标之一。为此国务院、银保监会、发改委等有关部门纷纷出台系列法规政策开展金融创新建设。但是现行对策中存在侧重点偏颇、过于抽象等诸多问题。在该背景下，深入分析我国自贸区金融立法的现行措施以及面临的困境，并結合实际情况探寻行之有效的完善对策，具有重要的现实意义和研究价值，详细介绍如下。一、我国自贸区金融立法的现行解决措施自贸区金融立法问题广受业内人士的关注，现阶段我国自贸区金融立法创新的现行措施主要包括出台临时性措施、宪法解释与司法解释双向结合、结合地方立法针对性解决金融立法问题等等2。首先，我国政府针对自贸区金融立法体系创新出台临时性措施。其中

3、比较有代表性的是2013年出台的关于授予国务院在中国自由贸易区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，该项决定为解决上海自贸区金融立法体系创新中的国际交易相关问题而出台的临时性措施，从国家层面上初步确立了吸引外商外资的相关政策。类似的临时性措施在一定程度上能够柔性解决具体的贸易纠纷问题，但是存在理论与实践脱节、下位抵触上位等问题;其次，我国政府适时采取宪法、司法解释相结合的模式。众所周知，解释模式是确保法律得以有效实施的重要保证之一。在我国现有法律体系中，宪法占据着顶端统治地位，对其进行适当的解释，从宏观的角度将自贸区金融立法纳入宪法体系的范畴，进而为解决自贸区金融贸易问题提供权威的保证。需要注

4、意的是，宪法和司法实践的运行机制必须高度契合“形式合宪”的要求，也就是说我国有关部门出台的系列法规条文和相关政策在形式上必须与宪法规定的基本条文相契合。为保证该类行政法规的现实可实施性，在具体实施的过程中可以结合实际情况具体问题具体分析，有针对性的采取调整，即在以合宪性为基础的保证下，允许存在实体性不相符的情况;第三，针对区域内的相关问题，结合相关地方立法对金融立法问题采取针对性的解决措施和手段。在不与宪法以及上位法相抵触的前提下，可以采用地方立法的形式有针对性的解决区域相关问题。总体来说，与国家立法相比，自贸区所在的省、自治区、直辖市人大制定的相关法律对于解决自贸区金融问题有更好的适用性和可

5、操作性。二、现阶段自贸区金融立法创新面临的困境现阶段，针对自贸区金融问题的现有解决措施在一定程度上解决了具体的贸易纠纷，但是需要清醒的认识到，金贸区金融立法创新仍然面临如下几方面的困境，比如自贸区单行立法权受限、自贸区消费者权益尚未得到有效性的保障、现行相关行政管理措施缺位等等，详细阐述如下3。首先，我国自贸区单行金融立法权受限。现阶段我国自贸区相关立法均依赖于银保监会、发改委、中国人民银行等金融管理机构出台的规章制度。当前自贸区人大出台的相关管理办法和指导意见中大多采用了“经管理部门批准”等相关字样，可以看出地方在金融创新基本制度方面并未作实质性规定。笔者认为，这是由于我国宪法以及相关法律并

6、未赋予自贸区与之发展相契合的单行立法权限所致。尽管，从行政管辖的角度来看，自贸区属于其所在地方管辖的范畴，但是二者的经济发展水平以及法律水平仍然存在一定的差距。加之我国法律对立法主体有明确的限制条件，直接制约了自贸区立法资格的缺失，进而限制了地方立法权。尽管我国金融管理部门出台了相应的指导意见，授予地方政府一定的金融监管权，但是这类举措难以从源头上解决金融立法基础缺失的问题。从这个角度看，我国自贸区金融立法体制需要开展制度创新和改革。其次，我国有关自贸区金融创新的法律文件在一定程度上忽视了金融消费者的权益保护。2008年金融危机给全球经济带来了严重的影响，各国政府总结经验教训深刻的认识到金融创

7、新产品的复杂性以及金融活动双方的信息不对称性增加了金融风险评估的难度。为此，面对金融危机后的经济形势，发达国家开始逐步加强金融创新风险监管，通过强有力的举措充分保护消费者的各项合法权益。与之相对应的是我国自贸区相关金融创新法律文件少有提及消费者金融保护的规定，并且缺乏具体的实施细则。从保障外汇安全、规避自贸区投资风险的角度来看，我国自贸区金融消费者的权益亟待得到保护。第三，我国自贸区现行相关行政管理措施缺位，尚未建立起行之有效的宏观审慎监管法律框架。进入新世纪以来，互联网等信息技术快速发展，经济全球化、一体化已经成为大势所趋。由于自贸区建设与其所在辖区的经济发展存在一定的差距，直接导致原有政府

8、管理体系难以满足自贸区经济发展的需求。为解决这一矛盾问题，有关部门应该基于微观管理模式积极搭建宏观管理体系，并促进二者的深入融合。但是现行的自贸区金融创新法规对于金融创新的监管多集中于具体制度的监管方面，缺乏从宏观整体角度监管的专门性规定，即宏观审慎监管严重缺失。宏观、微观审慎监管二者相互补充相互促进，共同维护金融市场的长久稳定。为了解决宏观审慎监管缺位的弊端，我国自贸区金融创新亟待构建行之有效的宏观审慎监管法律框架。三、自贸区金融立法体系的完善策略在全面深化金融体制改革的时代背景下，自贸区金融创新改革发展越来越受到人们的关注，其中自贸区金融领域的立法创新对于自贸区经济发展以及我国法治建设有重

9、要的作用。但是自贸区金融立法的现行解决措施存在单行立法权受限、消费者权益尚未得到有效保障、行政管理措施缺位等问题，为确保自贸区金融经济的健康平稳可持续发展，结合上述问题和自贸区实际发展情况，下文基于实质正义立法理念有针对性的探讨了几点完善和改进策略，旨在完善自贸区金融立法创新。首先，进一步优化自贸区金融立法运行机制，强化自贸区地方立法特色，赋予地方与之发展相契合的立法权限。区域发展差异对于地方差异性立法提出了迫切的需求。国家应根据地方政府的发展需要，通过严格的审查和监督，赋予地方与之发展相契合的立法权限。地方立法的优势在于能够充分发挥地区的优势，因此自贸区金融创新立法应紧紧围绕自身功能定位和发

10、展特色，进行适度创新，形成金融创新与立法的良性互动。其中比较有代表性的是天津自贸区为推动融资租赁便利，充分考量地方资源和特色，发布了天津市支持企业通过融资租赁加快装备改造升级项目管理办法等系列文件，可为其他自贸区立法创新提供参考。其次，逐步完善自贸区金融消费者权益保护立法体系和纠纷处理机制，促进经营者与消费者利益的平衡。针对自贸区金融消费者的专门立法，应重点平衡金融消费者与经营者的利益，转变现有制度侧重金融经营者的局面。笔者建议结合自贸区的实际情况，将符合条件的投资者纳入金融消费者的范畴，并明确消费者特殊的权利，比如知情权、隐私权等，全方位多层次的强化对金融消费者的保护。再者，考虑到自贸区金融

11、纠纷诉讼周期长的问题，需要积极构建高效的金融纠纷处理机制。目前上海、广东等自贸区结合自身实际情况已经开展了金融消费纠纷处理机制的诸多探索，通过调解、和解、调处和行政调处为等手段為金融消费者提供了便利、快速的纠纷解决渠道，可以为其他自贸区提供参考和借鉴。第三，明确自贸区宏观审慎监管主体，以微观审慎监管为基础不断完善自贸区宏观监管体系。前文已经论述到，国家层面上尚未明确宏观审核监管主体是自贸区宏观审慎监管难以有效运行的根源所在。因此，建立金融业宏观审慎监管的专门性机构已经迫在眉睫，有部分学者建议成立“金融稳定监管委员会”作为宏观审慎监管机构，并在自贸区内部成为分会，实现从国家到自贸区层面的政策改革。为确保宏观审慎监管的有效实施，有关机构可以出台法规构建自贸区宏观审慎监测指标体系。各自贸区结合实际情况，本着开放性、多元性、系统性的理念对该体系进行变革和创新，不断完善自贸区