欧洲管道立法管窥（之一）——俄罗斯、西班牙、英国油气管道保护立法考察

1、欧洲管道立法管窥（之一）俄罗斯、西班牙、英国油气管道保护立法考察A.WSF.O.R.GOVERANCE依法治企欧洲管道立法管窥(之一)俄罗斯,西班牙,英国油气管道保护立法考察文/贺嘉刘辉刘志刚张建平张作庆沈珏新此次国外调研,深化了我石油天然气管道保护法是2005年国务院立法项目,2006年被列入一档项1对石油天然气管道保护立法目.受国务院法制办委托t中国石油天然气集团公司承担法律草案的起草和论证工的相关重要问题的认识,进一兰;.嘉步明确了石油天然气管道运输天然气管道保护的基本制度如土地使用制度,管道安全保护制度.以及石油天然领域国际立法的发展方向和潮气管道保护法(草案)中较为突出的主管部门,管

2、道完整性管理,管道检测以及流.一些新的立法理念和立法法律规定与技术标准的协调处理,跨国管道法律制度等方面的问题.另外一对西班技术对啪立法工作具有借篡全管理鉴意义.经过此次调研.了解了国际管道立法的基本趋向.深化了对各国相关法律制度的认识.对我们下一步修改和完善草案,从立法思路和技术上解决有关问题具有重要借鉴意义.管道建设和运行的土地使用制度在俄罗斯,西班牙,英国.管道建设项目被政府批准后.管道公司即获得建设管道使用土地的权利.政府部门在审查管道建设项目批准前.要征求沿线地方政府和土地所有者意见.包括征求铁路,公路及公众的意见.这与目前中国的土地使用制度相似106巾嘲fi油企啦lCHINAPE1

3、ROUMENTERPRISE按俄罗斯联邦法律规定.国家将建设干线管道所需的国有土地无偿提供给管道公司使用.但使用私有土地应给予赔偿并在管道建成后恢复地貌.俄罗斯干线管道保护条例对管道保护区安全距离作了详细规定.在西班牙.符合公共利益的建设项目.包括管道及其附属设施,公路,铁路,电力,电网等的土地使用制度被称作”土地的强制使用”制度.又叫做”土地进入权”.类似于美,加等国所称的”管道通过权”或”路由权.即一旦项目通过政府批准.建设者即享有进入所需土地的权利.土地强制使用权的实现有两种情况:1)对私有土地:与土地所有者签订协议:依法征用.2)对公有土地:土地租让:土地上的私有财产签订协议.如果管线

4、由政府建设.则政府可以直接征用私有土地,并给予相应补偿.如果管线由私有公司建设,必须首先通过政府批准,如果政府同意.则公司可以要求政府允许强制使用私有土地.如果土地主不愿与私有公司签订协议.政府可以基于公共利益的需要强制裁定.管道两侧可以划分为不同的区域.一般管道外径两侧各1米的区域为土地进入权区域.其次向外为管道安全区,再次向外为土地的限制区.就地面和地下管道而言其土地权利的法律性质,取得方式和补偿金额差异较大.对地上管线.因土地基本失去其使用价值.所以私有公司需要购买土地.取得土地所有权.并支付相应地价.对埋地管线.私用公司要与土地主签订土地使用协议.取得土地进入权.并给予相应补偿.因为埋

5、地管线同样使土地所有者使用土地受到了限制.埋地管线的补偿金额远远低于购买土地的费用.原因是地面管线比埋地管线的限制程度要高.土地权人甚至不能穿越管道.因此.对地面管道.土地所有权属于管道公司:对地下管道.土地的所有权属于原土地所有人.管道公司只拥有土地使用权.这一权利包括埋设管线,实施管道维修和维护作业等.原则上.土地使用权包括为管道维修和维护,保障管道运行安全之目的进行任何行为的权利.法律原则上规定禁止性条款.限制土地所有人的权利.具体的限制性规定由管道公司与土地所有权人协商确定.协商结果作为安全案例的一部分提交给有关的政府部门审批.一旦项目得到批准.土地所有者将会得到政府对其权利进行限制的

6、文件.限制性规定确立的原则首先是合理.其次是经济.对管道公司而言.为项目经济之目的.限制的代价原则上应降低.关键问题是土地使用补偿金额的计算,这项工作由地方专门机构负责.不同管径,不同区域,不同用途的土地各不相同.取决于具体的项目.除土地进入权区域外.对安全区和限制区也要予以补偿.如果把地面管道的补偿费用视为完全费用.则地下管道的费用只是部分费用.完全费用取决于土地的用途.即地价,部分费用主要取决于对土地所有权人的限制程度.最初.部分费用为完全费用的152O%.现今已达5O一9O%.此外.管道公司不仅要对土地的价值进行补偿.还要对管道运行中的实际损害进行赔偿.关于补偿金的支付如果协议能够顺利签

7、订.一般一周内即可支付.如果双方不能达成一致.要经过当地行政部门,法院,直至最高法院的裁决.西班牙法律规定:项目一经批准.管道公司就拥有了进入土地的权利.这项权利不可协商,体现了政府基于公共利益需要对私有土地的强制使用政策.在英国.管道公司为建设管道取得管道通过权后,就拥有了强制使用土地的权利.但需要对土地所有者和使用者进行相应补偿,补偿金额应当根据铺设,检查,维护,修理以及管道的存在对所通过土地的使用,收益,处置所造成的影响,损失和损害确定.石油天然气等商业性管道的补偿金额按照所影响土地原价值的75%确定.此外.还要向土地使用者支付合作费.同时,对于管道的阀室,入口和其他设施还需另行补偿.管

8、道完整性管理与管道检测(一)管道完整性管理.西班牙,英国管道安全实行目标化管理,法律规定管道运营公司要保证管道安全.管道投产前.管道公司应向监管部门提供安全运行方案,获得批准后.必须按此方案严格执行.管道一旦投入运行,运营公司负责管道安全的所有问题.具体做法是实施管道完整性管理.即为保持管道完好和正常运行所做一切管理工作的总和.这个工作包括四个步骤数据采集,完整性分析(主要包括风险分析和风险评价等),完整性决策,检查与维护.然后再进行数据更新.持续循环.旨在使管道始终处于完好状态.对管道进行检查和维护是管道完整性管理的常规工作.英国Advantica公司对管道的检查和维护工作主要包括以下内容:

9、一是通过监控系统密切注视管道运行工况的变化.采用飞机巡线,管道外检测,管道内检测识别管道不安全因素.发现问题.及时进行修复消除隐患.二是管道公司必须制定管道事故应急预案和配备维抢修队伍.应急预案应包括监控办公室,现场控制点,现场工作指南,通讯系统,工艺流程图,最大伤害范围:维抢修队伍应有足够的人力资源,各种型号的管材,常用的维抢修设备,运输工具及开孔封堵设备等.管道完整性管理的主要目标是保证管道的安全,可靠运行.经过国外多年的研究和实践.已经成为当前国际上最为认可的管道安全管理模式.对所运行的管道按照规定的标准和法规实施完整性管理已经是当前各大管道公司安全管理的主要内容.()管道检测.管道检测

10、作为管道完整性管理体系的一部分.是管道公司进行管道安全维护工作的重要内容.作为安全案例的组成部分.管道公司参照相关标准制定检测方案.并按此执行.检测周期的确定,方法的选择,技术和检验检测队伍的选用均由管道公司自主决定.在英国.管道检测在相关立法中无具体规定.但是安全法案在有关安全案例中有原则性规定.即为保障管道安全.管道CHINAPEUMENIERPRISI中闰油企107EQRQERE依法治企公司必须对管道进行检测.因此.实施管道监测是安全案例所作的承诺之一.是公司安全管理的部分内容.政府与企业的关系是,企业必须执行由政府批准的包括管道监测内容的安全案例.政府只关心安全案例的执行情况.不关心具

11、体执行过程.对检测公司而言.一般只要求在相关商业性机构注册.以确认其从业资质.技术标准的应用和发展在西班牙.目前所采用的标准主要是欧盟标准.并执行产业部制定和批准的技术规章.英国在1995年以前主要使用本国标准.但随着欧洲一体化和国际化进程的加快.目前除应用本国标准,产业标准和公司细则之外.也使用ISO国际标准与欧盟标准.英国油气产业标准体系如下:ISOCENBSlIGEM一公司标准国际欧盟国家天然气行业公司关于标准的使用.一个有趣的问题是有关法律规定与技术标准的协调.随着技术的进步.技术标准需要及时更新,而相关的技术问题如果在立法上一旦规定就具有强制性和时效I生.在英国,立法很少涉及技术层面

12、的具体问题.立法原则之一是避免过多使用技术I生术语.即使标准定期更新.也不会对相关法律法规产生影响.因此.在英国不存在技术标准与法律规定的;中突.在英国,执行技术标准的要求是遵循安全案例.关于标准的应用没用强制性规定,但规定公司必须执行安全案例采用的标准.这是一项强制I生义务.目前,整个欧洲国家采用的标准基本也包括国际标准,欧洲标准,国家标准和行业标准.上述标准的发展趋势是欧盟标准与国际标准的日趋融合,国家标准与欧洲标准的日趋融合.随着自由术,经济和法律问题进行统一规范.世贸组织,解决投资争端国际中心,能源宪章条约的有关规定.构成跨国管道多边条约的法律基础.目前.英国的双边管道协议主要有英国一

13、挪威管道框架协议.HGAs和IGAs协议等.不同国家的政府问协议其侧重点不同.如俄罗斯跨国管道建设的双边(多边)条约的重点是商业性条款而非技术性条款.涉及到促进竞争,非歧视性和安全,环保等各个方面.欧洲跨国管道政府问协议规定商业性条款.但也规定技术,安全等方面的内容.双边(多边)条约应满足的一般性规定包括建设成本不应高于普遍认同的标准:不能运用其他国家没有使用的特殊技术.以免影响管道正常运行:各国采用的技术标准应该互相贯通:两国(多国)政府在计量方面要达成一致.应对天然气泄漏等突发事件作相应规定:应采取合理的安全,环保措施等.跨国管道建设的关键是两国(或多国)政府就有关问题签署双边(多边)协议

14、.两国(多国)政府就跨国管道建设达成一致需要很长时间.一般需要2-3年的协商.随着能源宪章条约的签署.两国(多国)就具体管道项目达成一致的时间已缩短到1年左右.大大加快了跨国管道建设的进程.几点结论1,在管道建设及公路,铁路,电力等公共设施建设方面经济的发展和行业的逐渐分化.未来行业标准的制定和应用将会趋于增加.跨国管道法律制度跨越两个(以上)国家的管道称为跨国管道,或称过境管道”.跨国管道建设因存在相关国家主权,立法,利益等多方面的;中突和技术层面的不协调,往往需要通过双边(多边)谈判来解决.这种谈判往往周期长,效率低,导致管道建设工期长难度大.为此.在国际一定地域范围的利害国之间往往首先要签订政府问协议.就跨国管道建设中具有原则性的技108中r目i油企ICHINApETROLEUMENfERPRBE各国立法都贯穿了公共利益优先于私人利益的原则.同时也体现了保护私有财产和保障私人利益不受侵害的理念.例如.在土地使用上.一方面.对于规划审批的公共设施项目.法律赋予项目所需土地的强制使用权另一方面.对因管道或其他公共设施的建设和运行给土地使用权人所带来的限制和损害,要分别予以