集体土地房屋拆迁当事人行为解读——以杭州城郊为例

1、集体土地房屋拆迁当事人行为解读以杭州城郊为例(1)    内容提要 通过对杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次走访，笔者发现，集体土地房屋拆迁的有关当事人各有一本难念的“经”，其根本原因是都希望自身利益最大化，这就注定了农民的弱势。但农民作为经济人，却以自己的方式与政府周旋。拆迁制度供给落伍，不能适应瞬息万变的社会经济和异常复杂的民情民意，最终导致集体房屋拆迁举步维艰。实质上，城郊集体土地“拆迁难”是城市和乡村两种社会制度在拆迁问题上的交汇和碰撞，是城乡“二元”体制瓦解前城市产生的阵痛、农民发出的哭喊。 关键词 城市化 农房拆

2、迁 当事人行为     随着城市化进程的加快，越来越多的城郊农村集体土地被征为国有，越来越多的集体土地上的农民房屋被拆迁，据统计，2003年杭州市老城区共拆迁集体土地房屋175万平方米，如果把余杭和萧山两个新城区计算在内，当年共拆迁集体土地房屋340万平方米。在这一过程中，政府制订拆迁条例和补偿标准，委托拆迁评估机构对农民拆迁房屋进行评估，政府或受政府委托的拆迁人分别与村集体和农民谈判，直至与村集体和农民签订拆迁协议。但拆迁工作并非一帆风顺，一般项目的拆迁工程需要耗时2-3年，而这个过程则是一个农民与政府讨价还价的利益博弈过程。 政府方面认为，农民要求过

3、高，甚至刁蛮，使拆迁成为“天下第一难”，以致阻碍城市化进程。农民却清醒看到，在现行土地征用和房屋拆迁法律法规前提下，不可能扭转房屋被拆迁的事实，只可能通过各种努力实现家庭利益最大化。因此，他们通常采取突击搭建、突击装修、改变旧房用途等方式以期增加拆迁补偿，如果达不到目的，则采取集体抗争、群体上访甚至群体械斗。政府行为真的很到位吗？农民真的很刁蛮吗？拆迁为什么成为“天下第一难”？笔者通过对杭州杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次访问，试图从政府和农民行为入手，描述城乡结合部集体土地房屋拆迁现状，分析其矛盾焦点，探索其症结原因。 一、拆迁过程中的政府政策与行为 （一）

4、政府关于集体土地房屋拆迁的政策和程序     1、不断修订和完善有关法律法规。1998年7月，杭州市政府颁布了杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例（以下简称拆迁条例），1998年8月1日起施行，结束了集体所有土地房屋拆迁无法可依的历史。2002年7月杭州市人民政府印发了关于拆迁集体所有土地住宅房屋搬家补贴费和临时过渡费标准规定的通知，规定集体土地住宅搬家补贴600元，临时过渡期内每人每月补贴160元，如逾期不能回迁或安置，临时过渡费提高到每人每月320元，体现了政府兑现拆迁安置的诚信。2002年11月，市政府颁发了关于杭州市区征地综合补偿标准的批复，进

5、一步提高了与集体土地房屋拆迁密切相关的征地补偿标准，包括地上附着物的补偿标准。2003年11月，杭州市人民政府办公厅印发了杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法的通知，规定杭州市国土资源局是杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议的裁决机关。杭州市征地拆迁办公室受市国土资源局委托，负责杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决的具体工作，并明确规定了拆迁人和被拆迁人申请集体房屋争议的要件，指明了拆迁纠纷解决的路径。     2、有序地实施集体土地房屋拆迁。第一步，申领拆迁许可证。建设用地单位向受托于杭州市国土资源局的杭州市征地拆迁办公室凭建设项

6、目固定资产立项计划批文、建设用地规划许可证、用地批准文件、房屋拆迁服务工作委托协议、拆迁方案、建设用地勘测定界资料等申领拆迁许可证。第二步，公告。根据杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例规定，集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告。第三步，动迁服务和房屋价格评估。在实施拆迁前，拆迁人或受托拆迁机构向被拆迁人宣传政策、调查登记、安置告示、签订协议、支付补偿。同时，拆迁人在公证机构的监督下摇号产生具有资质的集体土地房屋拆迁评估单位，评估单位分别对被拆迁人的房屋及构筑物进行丈量登记、价格评估、评估告示。拆迁人根据评估价格与被拆迁人签订协议，被拆

7、迁人在协议规定的期限内搬迁。如果被拆迁人有异议，则通过多次谈判或行政诉讼等程序来解决。拆迁的详细程序见图1。 （二） 各级政府在拆迁中的职能     1、市政府是拆迁主体，主要行使管理、委托、监督职能。为了科学、高效地配置杭州市区极其有限的土地资源，市政府统揽了8个城区区级政府的集体土地的征迁权，也就是说，杭州市集体土地征用和房屋拆迁主体是杭州市政府及其职能机构。并在集体土地房屋拆迁中行使制订、修改政策、委托下级土管部门组织拆迁、协调解决拆迁争议、办理房屋拆迁验收合格、审批拆迁手续等权力，而较少从事具体拆迁工作。事实上，每年拆迁面积上百万平方米之广，单靠

8、市级国土局、城建委的公职人员去完成如此庞大的拆迁任务是可能的。     2、区政府是拆迁过渡政府，主要行使宣传、协调督促职能。根据土地管理法第五章第四十六条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”那么，杭州市城区8个区级政府均有权依法征用集体土地和实施房屋拆迁。但市政府统揽了8个区级政府的集体土地征迁权，也就是说统揽了8个区级政府的集体土地征用后的处置权巨大的国有土地出让收益权，致使区政府在集体土地征用和房屋拆迁中只有责任而少有利益 ，仅限于行使拆迁工作的宣传、协调、督促等职能。这样，区政府往往把集体土地房

9、屋拆迁视为份外工作，甚至“宣而不传、配而不合、督而不办。”     3、乡镇政府是拆迁实施主体，任务重、压力大。乡镇土管所受市、区土管部门委托和督促，直接进行集体土地房屋拆迁的政策宣传、调查登记、安置告示、产权确认、签订协议、支付补偿等具体工作。这些具体工作涉及到每个农民的切身利益，任何疏漏都不允许发生，否则，农民轻则不签协议，重则殴打拆迁人、围攻乡镇政府、上访区、市、省政府、上诉法院。而且，集体房屋拆迁又是在一个熟人社会里开展，拆迁人的老家或其它乡镇干部的家庭或部分亲朋好友很可能就是被拆迁人，工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起，完成拆迁任务的压力和

10、难度便可想而知。虽然乡镇土管所在对农户房屋的合法补偿面积、房屋用途性质、其它构筑物的补偿等方面具有较大的自由裁量权，但对自由裁量权的任何使用不当，又会引发农民的攀比和悔约。    本篇论文是由3COME文档频道的网友为您在网络上收集整理饼投稿至本站的，论文版权属原作者，请不要用于商业用途或者抄袭，仅供参考学习之用，否者后果自负，如果此文侵犯您的合法权益，请联系我们。    4、村干部承担部分政府拆迁职能。村委非基层政府，村干部也非国家公务员，本与政府拆迁职能无关。但一方面，村委选举是在乡镇指导、协调、监督下进行的，

11、或多或少地带有行政干预的色彩，而且，村支书一般由乡镇推荐或指派，村支书与村长在村中两权势均力敌，有时村长也要顾及党性、组织，乡镇领导等因素调整自己管理村务的立场 。另一方面，村干部尤其是村长是农民民主选举产生，在农民中具有较高威望，不少村干部自然而然地成为农民的“意见领袖”。所以，乡镇政府当然要抓住这一关键人群，充分发挥他们拆迁中的重要作用。因此，尽管村干部也是被拆迁人，他们的房屋利益也可能受到损害，但是，受“上级”颐指，他们不得不硬着头皮执行劝说农民同意拆迁和尽早搬出住房的任务。     （三）政府在拆迁中的行为偏差    

12、; 为了确保被拆迁人和拆迁人双方的利益，政府不断补充、修订集体土地房屋拆迁条例、办法，逐步规范拆迁行为，是非常值得肯定的。但是，由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程仍存在着许多非规范的行为。     1、超前颁发拆迁许可证。个别项目拆迁在没有拿到项目建设用地批文之前，为了赶工程进度（按某领导批示，在某年某月之前竣工），提前发放集体所有土地房屋拆迁许可证，拆迁程序不到位，造成老百姓对政府的不信任。     2、私下给房屋评估机构定盘子。摇号产生有资质的评估机构、科学评估集体土地房屋及建

13、筑物、公正补偿被拆迁农户，是政府拆迁行为规范化的具体体现。但在实际操作中，拆迁人事先给评估机构（人）框定一个补偿总盘子，使拆迁评估成为继定方案下的分项数字游戏。这样的评估只是给政府的拆迁行为披上了一件公正的外衣。     3、擅用自由裁量权，引发农户间补偿不公平。拆迁人必须要与每一位农民签订拆迁协议后，才能实施拆迁。因此，拆迁人为了防止农民夜长梦多（不断增加补偿项目，如装修）、为了确保建设项目的工期、为了获得拆迁进度奖励 ，非常希望尽快与每位农民签订协议。面对每个农民提出的不同要求，只要不超出其底线，拆迁人总是尽量满足，但要求农民个体一定“保密”。这样就

14、造成即使相似结构、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它装潢物品的补偿价格差异悬殊，这种悬殊更多地出现在相邻村社。实践中，不同区域相邻村社同一相似房屋补偿金额可能相差10万元以上。     4、强行拆迁时有发生。即将进入杭州城郊某高教园区的投资方C，因为其投资项目得到了省、市两级政府的充分肯定和大力支持，从不把村集体和农民放在眼里，以高高在上的姿态与农民谈判，加上补偿经费业已支付给村委，就认为农民应该无条件地搬迁，也不管农民对拆迁补偿是否满意、分配是否合理、过渡房是否找好、迁建问题是否规划好、搬迁是否准备好自2001年2月到2004年3月，在尚未与

15、被拆迁农民分别签订拆迁协议的情况下，先后7次将推土机开进村，强行推翻农民茶园近百亩，其中一次推翻茶园50亩。在农民的强烈抗争下，投资方不得不以每亩1600亩的代价对此行为负责。 二、 农民在房屋拆迁中的应对行为     1、突击装修。农民一旦得知拆迁的消息，第一件事就是突击装修，因为第一，装修时间比房屋建造时间更难确认；第二，装修不仅可以在室内地面、墙壁，还可以在院内、外墙、房上进行多方位、多层次的装修；第三，2000年前的集体土地房屋拆迁中的装修补偿是依据1995年相关建材价格颁布的房屋重置价格标准，2000年以后依据的是按2000年市场价格调整后房屋

16、重置价格标准，而事实上，自1995年以来，建材价格一路下跌（2004年上半年的情形除外），加上同类建材的档次差别较大，实际上农民只需花20元/平方米的装修就可以获得50元/平方米的补偿，利润率高达250%，何况拆迁时还可以将原装修材料拆走，这样的投资，再没有经济头脑的农民也会不遗余力。据杭州市建委前期办工作人员介绍，在杭州郊区X镇G村，2000年初和2003年先后两次征地拆迁，2000年初被拆迁农民较少突击装修，2003突击装修十分突出，以致2003年对每户农民的装修补偿费平均比2000年高10万元以上，当年该村共200户农民拆迁，仅此一项使政府多耗费2000多万元。   

17、  2、制造有利事实。农民一旦得知拆迁消息，便立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事实。（1）增加旧房面积。目前，集体土地房屋没有“三证”，也就是说农民房屋的建造时间、层高、面积等产权属性难以确定。所以，几乎所有农民都尽可能地增加房屋层高、在主屋旁边搭建简易房屋，千方百计地增加拆迁房屋面积，以获得最大补偿面积。（2）改变原房屋用途。将原来作居住用的房屋改变成生产、经营性用房，如改建成工场、小店等，拆迁时同样面积可获得更多的补偿。（3）回迁户口。目前，杭州市集体土地房屋拆迁安置主要是按被拆迁农户的常驻人口作为安置基数的，造成许多拆迁农民在得知本地即将拆迁时（事实上从征地调查开始到

18、发出征地冻结通告之间有相当长一段时间，而且按现有有关规定，征地中的有关信息必须公开），将一些亲友的户口迁入拆迁地，造成安置人口增加。     3、拖延时间。自2001年6月国务院颁布城市房屋拆迁条例以来，强行拆迁被禁止。农民非常清楚，只要不签协议，拆迁人是不敢强行拆迁的。因此，农民单方认为拆迁人所给的房屋补偿标准太低、面积丈量不合理、装修折扣太高、某些附属设施补偿不足等原因之一就会拖延与拆迁人签订协议的时间。农民知道至少在这一点上，主动权是掌握在自己手里的，并且，农民不怕拖，反正他们有的是时间，更何况与房屋相关的物价还在一天天地往上涨。但拖延对拆迁人非常

19、不利，拆迁往往都实行包干制，拖延拆迁时间本身就意味着拆迁成本的提高，不仅自己拿不到足额的包干奖金，还会影响职位迁升，更不利于投资方项目进程，如果属于商品房开发项目，房屋早已作为期房出售，若不能如期拆迁还会因延长交房时间而赔偿业主。所以，农民的拖延常常迫使拆迁人作出实质性让步，造成“会哭的孩子有奶吃”，而“听话的农民”却“相信村长上了当”，从而加重了其他农民不公道的感觉，也由此引发新的矛盾和纠纷。     4、法律诉求。在拆迁中，农民进行法律诉求主要有两类原因，一是因政府失信而诉求。如，著名的浙江某高校建分校，2001年征用位于杭州西郊W村的1100亩土地

20、、拆迁210户农民，为了尽快拆迁，政府答应农民提出的三个条件，即同意征地的土地补偿费可以分给农民；答应农民拆迁后可以造连体别墅（两个农户一幢楼）；集体可留用征地面积的10%。但等农民交出土地，搬出自家房屋后，政府的三个承诺一个也没有兑现。农民愤怒了，分别6次上访区政府、市政府和省政府，但因为新的政策已出台，城市统一规划等原因，上访没有任何结果。后来农民只能上诉到法院，但因为政府当初的承诺既无合同又无录音，证据不足，农民败诉。这一事件发生后，“相信人民相信党，相信政府要遭殃”的民谣在当地广为流传。二是为公平而诉求。在农民的公平观念中包含了普遍主义的诉求，他们经常诉诸于普遍主义来表达不满，比如常见

21、的说法就是“为什么某人这样，而我不可以。”反映在房屋拆迁补偿中，农民的公平感是：以前的拆迁补偿应与现在的一样，相似条件 的拆迁补偿应该一样。但实践中，政府为了平息农民的抗争，缓解社会矛盾，拆迁补偿标准在不断提高；政府为了尽快拆迁，既使同一村社“相似条件”的不同农户的补偿金额往往不一样。尽管以“保密”为条件，但农民群体的“直率坦言”往往冲淡农村社会所固有“低流动性”。因此，农民为公平的诉求实质上对政府行为不公的诉求。    本篇论文是由3COME文档频道的网友为您在网络上收集整理饼投稿至本站的，论文版权属原作者，请不要用于商业用途或者抄袭，仅供参考学习之用

22、，否者后果自负，如果此文侵犯您的合法权益，请联系我们。三、集体土地房屋拆迁中的矛盾焦点     从总体上讲，集体房屋拆迁中的矛盾焦点是由拆迁当事人双方利益分割不均造成的，在拆迁中，政府既是运动员，又是裁判员，在拆迁利益分割中处于绝对有利地位。农民作为被拆迁人，虽然拆迁必须征得每个农民的同意，农民还可以通过谈判或行政诉讼来维护自己的房屋权益，但由于政府在拆迁中的强势地位和有失规范的拆迁行为，使农民总是处于相对弱势，从拆迁补偿、安置过渡到农居点建设与分配的各环节都受到一定程度的利益损害，这些正是拆迁的矛盾焦点所在。    

23、60;1、农民房屋利益没有得到足额补偿。在W村，农民J被拆迁房屋520平方米，2000年建造，当年造价60万元（含装修），拆迁货币补偿57万元，在距原住房2公里以外的农居点购置安居户3套（夫妇俩一套，两个已婚儿子各一套），面积530平方米，支付房款35.5万元，装修费11万元，共计45.5万元。从表面上看，该农民房屋面积非但没有减少，反而还赚进11.5万元。但仔细分析一下，就可以发现拆迁人对他的补偿是不够的。第一，房屋现值没有得到足额补偿。如果按城市国有土地房屋拆迁住宅房屋货币补偿标准，农民J的旧房地处市区七类地段（大杭州概念），同地段城市居民住房拆迁补偿的基准价为2500元/平方米，以此为标

24、准，他可以获得130万元的补偿。如果该房作为商品房出售，当年该地段商品房价格为2600元/平方米，按此价格计算，他可以获得售房收入135.2万元，即使扣除土地使用权出让金500元/平方米（参照市经济适用房出售的相关规定），他仍可获得109.2万元。第二，房屋预期价值没有得到足额补偿。城郊农民住房不仅具有居住价值，还具有增值价值和出租价值。从增殖的角度看，杭州房价每年上涨11.2% ，城郊房价上涨速度更快。从房屋出租价值上看，按2001年W村房屋出租市场价每平方米10元计算，该农民可出租空闲房屋200平方米，每年可收入房租2.4万元，若按城市房屋土地使用权70年计算，即使按当时出租房价水平，该房

25、可获得含税出租收入约150万元（扣除已使用的年份、考虑出租率）。第三，不少应该得到补偿的项目尚未涉及。如，新搬迁的地点更远离城镇，对农民生活、就业、子女上学等带来诸多不便。新的居住环境从建设到成熟，最后形成一个交通、学校、商贸、休闲等配套的良好的人居环境，至少需要5年时间，5年里给被拆迁农民生活带来的诸多不便根本不在拆迁补偿范围内。此外，房屋是农民最值钱的财产，他对他的房屋充满了自豪，爱护、安慰或忧虑的感情，高大漂亮的房屋，主人为之感到自豪；低矮破旧的房屋，主人为之忧虑或羞愧。但不论房屋的好坏，农民都比爱护任何物品而爱护他的房屋，久而久之，房屋成了农民人格整体的一部分，拆迁农民的房屋，尤其是拆

26、迁高大漂亮的房屋，多少金钱都不足以弥补他巨大的失落感。     2、拆迁过渡费用偏低、过渡期偏长、生活水平下降。（1）过渡费标准太低。根据拆迁条例，政府补贴过渡期拆迁农民每人每月160元，该标准偏低。仍以郊区的W村为例，当地房屋租赁市场价为小套600元，中套800元。如果一家三口，用480元的过渡费还足以租到一个小套，更不用说生活费补贴 。（2）过渡期太长。不少建设项目被拆迁的农民在外过渡期长达2-4年，农民习惯了单家独院，较长时间地租住别人的小屋，家具、农具无处摆放，娶媳嫁女不气派，丧葬离别不吉利，给农民生活带来诸多不便。（3）农民生活水平下降。一是拆

27、迁过渡实质上就等于农民失去了原来的出租房屋收入。郊区被拆迁的房屋原来大多是作为出租房屋租赁给外来人员，可观的房租收入已成为被拆迁农民的主要经济来源，房屋被拆迁实质上意味着在外过渡期间没有了这部分房屋出租收入，仅靠每人每月160元的过渡补贴，在较大程度上降低了拆迁农民的生活水平。二是拆迁还加重了农民失业，进一步减少了农民收入。土地征用使部分以农业为生计的农民失业；房屋拆迁又使部分从事工商业的农民失业；拆迁引起的社区内乡镇企业的搬迁又使部分原乡镇企业务工的农民失业。据W村村长介绍，该村土地征用和房屋拆迁后，全村劳动力失业率高达60-70%。     3、农居

28、点建设中政府揩油。在绕城公路范围内，农民房屋拆迁后必须建设多层农居点，并实行统一建设、统一管理。但在农居点建设中，政府以平衡农居点建设收支为由，再次在农居点建设中侵占农民利益。仍以W村为例，第一，政府将农居点建设面积的30%作为经济适用房出售给城市居民，而该房的土地产权是村集体的，村集体并没有得到该类土地的征用补偿；第二，政府单方面提高农居点商铺价格，而这部分商铺是今后村级集体经济收入的重要来源，更是失地农民就业的重要途径。     4、农居点房屋质量较差，分配方式欠合理。W村农居点建筑面积约5500平方米，2003年上半年竣工验收后交付使用，但到2004年初已花去维修费用100多万元。农民J家共分配购买3套房屋，先后发现30处漏水。农居点建设质量不保，进一步伤了老百姓的心，农民们说：建大学城对杭州整体形象提升是好事，对老百姓是伤心事。此外，目前杭州集体房屋拆迁农民的安置标准是按市委200129号文件,人均4