北欧国家社会福利制度的观察与思考

1、第6期(总第106期2003年11月财经论丛Number 6(G eneral Serial N o. 106 N ovember , 2003收稿日期:2003206215作者简介:王翔(19562 , 男, 山东文登人, 教授, 博士。北欧国家社会福利制度的观察与思考王翔(浙江财经学院经贸学院, 浙江杭州310012摘要:北欧国家的社会福利制度以所谓的“北欧模式”在世界上独树一帜。本文在对北欧国家进行实地考察的基础上, 对1990年代以来北欧国家的经济社会发展, “北欧模式”社会福利制度的特征与效果, 向作出了简要的介绍和初步的思考。关键词:北欧; 北欧模式; 社会福利制度中图分类号:F0

2、1414(2003 0620007205一20世纪90年代初期, 北欧发生了严重的经济危机。199121994年间, 芬兰的G DP 下降了12%, 失业率则从1990年的315%猛增到16%以上。政府财政收支平衡从略有盈余变为亏空, 赤字超过G DP 的10%。芬兰发生经济危机的原因主要有两个:第一, 芬兰的主要贸易伙伴为原苏联, 占到出口总额的25%以上, 苏联解体使芬兰的对外贸易大受损失, 造成经济困难。第二, 更重要的原因在于, 1980年代末期芬兰经济进入过热状态, 此前全面开放了金融市场, 管理不善, 无法控制, 导致经济危机发生。在某种意义上, 这一危机可视为东亚金融危机的预演。

3、1994年后, 芬兰经济复苏, G DP 年增长5%, 失业率年降低2%, 财政收支平衡改善, 消除了赤字, 实现了盈余。新一轮的经济增长明显表现出以出口为导向的趋势, 国民经济对出口的依赖率由1977年的25%上升为1990年代中期以后的50%, 增加了一倍, 其中主要是高新技术产品。仅诺基亚公司一家企业, 产值就占芬兰G DP 总量的015%115%。进入21世纪, 芬兰经济面临新的挑战。2001年, 芬兰出口下降, 出现负增长。预计今明两年经济运行前景在很大程度上取决于美国和欧洲的经济状况, 乐观的意见认为有可能水涨船高, 预测2002年G DP 增长116%, 2003年G DP 增长

4、213%。瑞典在1990年代初期的经济危机中受到的冲击更大, 这是自1929年世界经济大萧条以来瑞典遭受的最严重的经济危机, G DP 连续三年负增长, 失业率大幅攀升, 仅1991年失业率就从1%急升至8%。同时, 适逢大规模的难民涌入, 导致公共支出急剧增加, 只得一面进一步增加税收, 一面削减各种社会福利。经济增长的停滞造成瑞典社会财富的萎缩, 人均G DP 在世界上的排名下滑, 1970年曾经排名世界第2位, 到1998年后退到了第20位。经济危机期间, 瑞典采取了一系列改革措施以重振经济:首先, 由固定汇率制变为浮动汇率制, 本国货币克朗贬值, 带动出口增长; 第二, 进行体制改革,

5、 中央银行独立, 不再听命于任何政治指令; 第三, 坚定实行紧缩政府预算的财政政策, 规定政府预算的上限, 严格控制预算规模, 保证财政收支应有2%的盈余; 第四, 改革社7 会福利制度, 削减已有福利的额度和规模, 从而降低税收水平, 刺激消费和投资; 第五, 加入欧盟, 借欧洲经济一体化的东风吸引外国投资。在国内改革的基础上, 经济一体化和贸易投资自由化的浪潮使得市场更为开放, 加上19世纪90年代正是世界上信息技术高速发展的时期, 而传统上瑞典在信息产业上就一直处于领先地位, 因而由此得利, 90年代中期以后经济恢复强劲增长。2001年, 瑞典G DP 增长了112%, 2002年预计增

6、长2%, 2003年可望达到3%。挪威的情况与芬兰、瑞典有所不同, 1990年代初期虽然也曾遭遇北欧经济危机的冲击, 但远没有芬兰、瑞典那样严重, 原因在于其拥有得天独厚的资源禀赋。北海油气资源的成功开发, 使得挪威积累起异常优厚的国民财富, 高达数千亿美元的石油基金(2001年, 这一石油基金的数额已经达到6000亿美元 成为挪威经济的减压阀, 得以抵御经济危机的冲击, 经济保持持续增长。2000年, 挪威G DP 已达14238164亿挪威克朗, 约合1780亿美元, 成为世界上人均财富最富有的国家之一。北欧各国已经跻身于世界上富裕国家的行列。年, G DP , 芬兰为23096美元, 列

7、世界第15位; 瑞典为22636美元17多美元, 仅次于卢森堡和美国, 名列世界第3位。, 北欧国家也多名列前茅, 2001, 。, , 人民安居乐业, 这与它们长期推行一套颇。二、“北欧模式”社会福利制度的特征与效果北欧的社会福利制度已经建立并实施了几十年, 19世纪90年代以来, 这套福利制度的若干方面经历过重大的变革, 但基本框架依然存在。北欧福利制度的目的, 在于通过全面的生活保障和与收入相关的各种福利措施来保证国民的生活; 与收入相关的福利措施则主要用来满足人们在有困难的情况下消费水平仍可维持在一定的合理程度。综而言之, 北欧的福利制度具有以下基本特征:1. 福利范围的广泛性。与其他

8、国家相比, 北欧国家提供的各种社会福利范围更广, 包括教育资助、免费医疗、失业救济、老人照料、养老金支付、残疾人救助、单亲父母津贴、家庭和儿童保护等方方面面, 十分细致周到, 可以说在北欧国家的福利制度下, 居民的生、老、病、死, 包括受教育、找工作都会得到国家的关照, 都由国家给予基本的保障。2. 福利包容的普遍性。北欧国家的福利制度建立在普遍受益的原则之上, 这意味着所有居民都被给予社会保障福利和服务, 而不管他们在劳动市场上的地位如何。所以, 社会政策的权衡建立在个人权利的基础之上, 福利制度覆盖着全国不同地区的所有人口和各个不同的社会群体。现有居民无论是否曾被雇佣, 达到一定年龄均可领

9、取养老金; 每个家庭都能得到政府提供的育儿津贴, 以减轻他们抚养孩子的负担; 所有居民无论收入状况、社会地位及其他情况有何不同, 均可得到尽可能好的医疗服务。与其他欧美国家相比, 北欧国家的妇女更为广泛地参与劳动市场, 绝大多数家庭都有两个工资收入者, 妇女在经济上无需依赖她们的丈夫。3. 福利享受的平等性。北欧国家的福利制度不依阶级、阶层、性别的不同而区别对待, 高收入者、低收入者以及无收入者均被融入同样的福利体系之中。在工资收入和可支配收入(缴纳所得税、社会福利金之后自己可以动用的部分 两个方面 , 北欧国家与其他国家相比显得较为平均, 不同社会群体之间并无严重的收入差距。一般说来, 高收

10、入与低收入的税前差距约为57倍, 税后差距缩小为35倍。以我们访问的芬兰银行为例, 总裁的月薪15000欧元, 部门经理7000欧元, 刚毕业的研究人员2500欧元, 保安和清洁工2000欧元, 但高收入者被课以较高的所得税, 最高所8财经论丛2003年第6期得税率可达65%左右, 芬兰银行总裁的所得税率为50%, 其税后收入约为清洁工人的3倍多。在挪威, 政府部门司长的工资与接线员的工资之比为31。在瑞典, 私人企业家的收入比较高, 与我们座谈的一个斯德哥尔摩大学教授说:他的表兄在一家私人企业任CEO , 月收入是大学教授的24倍。著名企业爱立信公司的CEO , 年收入1460万瑞典克朗,

11、而该企业一般工程师年薪24万克朗, 刚进公司的年轻职工年薪约19万克朗, 扣除高收入者50%的所得税, 收入差距仍有数十倍之多。不过, 总的来看瑞典的收入差距也不大, 如将中等收入的指数定为100, 则高收入下限的指数为175, 低收入上限的指数为65, 收入差距大致都在3倍左右。从反映收入差距情况的基尼系数来看, 瑞典为0125, 芬兰和挪威为0126, 均远远低于中国的01430145。4. 福利政策的强制性。由于历史的原因, 北欧国家的政府在社会生活中扮演的角色远比其他西方国家来得积极和重要。在所有的社会福利领域, 国家的介入都是强有力的。国家通过调节税收政策获得了强大的财政能力, 。福

12、利政策的强制性建立在社会政治民主的基础之上, , 之间的讨论、协商和取得共识, 服务型国家, 、幼儿园和养老院, 。这样, 北欧国家的社会福利部门雇佣了大约30, 。北欧国家在社会、医疗和, 这些部门中大约90%的雇员由政府雇佣, 形成对比的是在其他欧洲国家这一数字为40%80%, 在美国则为45%。由此, 北欧国家开辟出一些新的工作领域, 创造出大量就业机会。挪威的中央政府和地方政府雇佣的服务人员多达70万人, 几乎占到全国劳动力总数的三分之一; 其中专门从事社会照料工作的有80000多人, 大致与挪威的农业人口持平, 从发展趋势看将会很快超过农业人口。挪威人说:社会发展是机器逐渐取代人力,

13、 而节省下来的人力则用于照料人。在实际运行过程中, 这些服务大多由地方政府提供。芬兰的450个地方政府, 就担负着组织和管理各种社会服务的功能, 它们有权决定本地的税率, 但不能超过国家规定的上限, 一般约为16%22%; 瑞典地方政府的征税水平则差别较大, 从15%到35%不等。5. 福利体系的有效性。北欧国家的福利制度在经济、政治、社会等方面所取得的成果是有目共睹的。首先, 北欧国家与欧洲国家的平均税率相比, 只高23个百分点, 可以说大致相同; 而福利支出(包括公共支出和个人支出 , 占G DP 的比重也大致相同, 都在四分之一左右, 但福利制度的执行效果则有所不同。2001年, 芬兰的

14、财政盈余419%, 挪威财政盈余416%, 瑞典稍低, 也盈余2%, 而其他欧洲国家财政盈余则为-2%, 这从一个方面说明北欧国家的福利制度较有效率。再以医疗福利费用的支出为例, 芬兰约占G DP 的6%, 挪威约为711%, 瑞典约为8%, 都比美国的14% 要低得多。这也表明北欧国家的医疗福利制度成本较低, 耗费资源较少。第二, 从北欧国家与美国的贫困指数来看, 按购买力平价计算的人均G DP , 1999年美国为31872美元, 远远高于挪威的28433美元, 芬兰的23096美元和瑞典的22636美元, 但是美国的贫困发生率却比北欧国家高得多。北欧各国是世界上贫困发生率最低的国家。按照

15、中等收入水平的50%以下为贫困线的计算方法, 芬兰、瑞典的贫困人口约占总人口的315%, 挪威的情况与此大体相似。以健康指标来衡量, 情况同样如此。美国社会福利开支如果大部分由私人部门支付, 资本寻求利润最大化的天性必然使福利制度的包容面受到较大限制, 从而不可避免地会将一部分穷人排斥在外, 无缘享受社会福利制度所提供的种种好处和基本保障。第三, 从国际竞争力排名的情况来看, 历年的前十名一般都有北欧四国在内。2001年, 国际竞争力排名瑞典占第9位, 挪威占第6位, 芬兰则高居首位; 2002年, 芬兰的国际竞争力仍居前列, 排名世界第二。衡量国际竞争力的标准虽不完善, 但也可9王翔北欧国家

16、社会福利制度的观察与思考以作为北欧国家社会福利制度有效性的一个证明。原因在于, 北欧国家的社会福利制度不仅仅是提供了基本的生活保障, 还包括国家对教育事业、科技研发的强烈关注和支持, 高等教育已经普及, 经受高等教育者占到适龄人口的50%以上, 从而大大增强了人力资源的开发、储备和利用。同时, 完善的社会福利保障减轻了产业结构调整的痛苦, 减少了劳动力自由流动的障碍, 成为经济和社会发展的润滑剂。推行福利制度所带来的政治稳定、社会安宁、人民团结等种种正面效应, 也是提升国际竞争力的积极因素, 因为资本流动既追求高收益, 同时也期望低风险, 北欧国家通过福利制度得以提供一个安全的社会环境, 也就

17、减少了风险, 保证了收益。6. 福利制度的稳定性。北欧国家各项福利制度的出台, 都是在社会各个不同利益群体的充分协商和博弈的基础上, 最终取得共识, 并以法律形式加以确认的, 因而北欧国家的福利制度得到了本国民众的广泛支持, 有广泛的群众基础。据芬兰的民意调查, 支持现行福利制度的人多达80%。瑞典民众似乎具有较强的危机感, 对福利制度能否维持有着不同的议论, 但在短期内难以从根本上改变行之已久且行之有效的社会政策。, 社会上对福利制度遭遇挑战虽也有所认识, ( 现行的福利制度。每届选举, 教育、问题, 各个政党, , 。在可以预见的将来, , 但根本改变的可能性是很小的。三、北欧国家社会福利

18、制度面临的问题及发展趋向在考察过程中, 通过与各国各界人士的座谈讨论和我们自身的耳闻目睹, 也发现了北欧福利制度存在着一些问题, 主要表现在以下几个方面:首先, 失业率居高不下。目前北欧国家最为关注的社会问题之一, 是失业率比较高。芬兰遭受经济危机打击后, 1995年前的失业率曾高达16%, 其后逐年下降, 但到2001年仍有9%。近年来失业率下降的势头放慢甚至停止, 估计2002年的失业率将比去年有所回升。瑞典的失业问题也很严重, 失业者许多自19世纪90年代初以来就长期失业, 年龄偏大, 又无合适技能, 重新就业的难度很大。北欧国家的失业是结构性失业, 表现一为产业性失业, 一为区域性失业

19、。前者是随着一些传统夕阳产业的萎缩, 职工大量失业, 而现今繁荣的产业多为资本、技术密集型产业, 本身既无须大量劳动力, 高技术门槛也使夕阳产业的失业者难以进入。同时, 社会福利保障的优厚, 也使人们减弱了积极寻找工作的压力和动力。后者表现为19世纪90年代以后的经济发展, 芬兰主要由五个地区支撑, 瑞典则主要集中在三大城市地带, 所以各地的失业率不同, 低的只有5%, 高的达到20%。在北欧福利模式中, 实现充分就业一直是一个至高目标, 这不仅因为充分就业对于经济社会发展的重要意义, 同时也因为这是国家能够提供福利服务和收入转付的先决条件。虽然各国政府采取种种措施以求实现充分就业的努力令人印

20、象深刻, 但是失业率居高不下对北欧国家来说仍然是一个严重的经济和社会问题。其次, 劳动力严重不足。与失业率居高不下相伴而生的, 是北欧国家的劳动力供给不足。在某种程度上, 这两个问题陷入了相互矛盾的怪圈。劳动力供给不足, 除了出生率不高和人口老龄化的影响之外, 过于优厚的福利保障缺乏激励机制, 也是一个重要原因。芬兰、瑞典、挪威都有普遍的请病假和提前退休的问题。2001年, 瑞典连续请假30天以上者达到27万人, 约占全国劳动力总数的7%左右。在挪威, 连续病假者占劳动力总数的615%, 提前退休者占113%, 正式退休年龄虽规定为67岁, 但实际退休年龄平均仅为57岁, 尚在工作的65266

21、岁的人当中有63%的人认为自己不适宜继续工作。造成这种现象的原因, 福利制度的过于慷慨也难辞其咎。在结构性失业较为严01财经论丛2003年第6期重的同时, 又面临着劳动力供给不足, 这使北欧国家颇为头疼。未来几年劳动力的供给将呈不断下降趋势, 如何采取更加有效的劳动力市场政策, 包括对外国移民采取何种态度, 已经成为北欧各国朝野上下争论不休的焦点之一。有些研究者根据国家在履行它们的福利承诺中所表现出来的差异性, 将世界上现有的福利国家模式区分为开放型、保守型和社会民主型等不同模式。属于开放模式的有美国、英国、日本、澳大利亚、新西兰等国的福利体系, 这种模式的补偿率相对较小, 领取福利前需要进行

22、多种评估, 并且需要长期缴纳保险费用; 属于保守模式的有奥地利、德国、法国、意大利、比利时等国的福利体系, 这种模式根据工作成果和相关收入原则来判定是否能够获得福利保障, 而不是实行普遍主义原则。属于社会民主模式的主要是北欧国家的福利体系, 它以普遍受益性原则为特征, 为各种不同的社会和职业群体提供平等的福利和服务, 对全体公民作出强有力的承诺。在这几种模式之间, 很难作出孰优孰劣的简单价值判断, 化传统、, , 也都在各自特定的自然、而与时俱进。, 它们的福利体系具有着社会年代、新西兰在整个90年代一直不懈努力, 将它们的。北欧国家的经济社会发展和福利保障体系也在悄悄地发生着类似的变化, 如国有经济的日渐私有化以及私人机构开始进入服务领域, 似乎也在预示着与英国、新西兰大致相仿的变化趋向, 值得进一步的追踪调查和研究。Investigating and R eflecting on