产业园区控制性详细规划编制管理创新_以青浦工业园区实践为例

1、李 峥 青浦区规划和土地管理局 规划科徐 军 青浦区规划和土地管理局 规划科,科长朱丽芳 上海市规划和国土资源管理局 详细规划管理处,工程师通过剖析上海青浦工业园区规划建设和管理面临的矛盾和问题,结合上海市控制性详细规划管理规程和成果规范研究,探讨产业园区控制性详细规划编制要求和管理办法创新。Baced on the analysis about the contradiction and problems of planning construction and administration in Shanghai Qingpu Industrial Park and combined wi

2、th the research on the administration procedures and outcomes standard, the article discusses the compilation requirements and administration methods innovation of Regulatory Planning in Industrial Park.摘要Abstract关键词Keywords 控制性详细规划 | 编制 | 管理 | 创新Regulatory planning | Compilation application |Admini

3、stration | Innovation作者简介产业园区控制性详细规划编制管理创新以青浦工业园区实践为例Creative Compilation and Administration of Regulatory Planning of Industry Park - Case of Qingpu Industry Park 自1990年以来,为适应改革开放和市场经济运行机制的变革对城市建设、规划管理提出的新要求,从规范土地开发和土地出让,适应规划实施管理的需要出发,控制性详细规划(简称“控规”成为城市规划管理的重要依据和手段。特别是在城乡规划法颁布后,其作用和地位更加凸显。在中国法制建设不断

4、完善和城市化进程快速推进的今天,原有的控规管理模式与现实操作中的矛盾逐渐暴露出来。特别是在产业园区,由于规划编制方法和规划成果中关键内容的表述方式没有充分考虑与规划实施的衔接,在当前上海产业结构调整和经济发展转型的关键时期,控规不适应区域发展的状况日益凸显, 对后续的规划管理带来一定的影响。作为我国控规的起源地之一,上海多年来不断完善控规管理各项制度和办法。针对产业园区的现实问题,上海在产业园区控规编制方法、管理办法方面不断加强控规与项目实施之间的衔接,力求实现产业园区控规管理合理、高效。现以青浦工业园区为例,浅谈上海产业园区控规管理的应用实践。1 青浦工业园区概况1.1 基本情况青浦工业园区

5、位于上海市西郊,南侧紧邻青浦新城,东接赵巷镇和重固镇,北靠白鹤镇,西侧与江苏省昆山市接壤,距离上海市中心约33公里,用地面积约56.2平方公里。园区成立于1995年11月,由原有的老青浦工业园区、赵巷镇崧泽工业区、重固镇工业区、赵屯工业区归并而成,是上海市9个市级工业园区之一。2010年,根据发展的需要,青浦工业园区进行功能整合,划定了3个分区,即张江高新青浦园区、青浦工业园区和青浦出口加工区,简称“一园三区”。经过16年的建设和发展,青浦工业园区已经成为上海发展现代制造业的重要基地之一,成为青浦第二产业发展的主平台,形成了以信息电子产业、精密机械、汽车零部件产业、现代纺织及新材料产业、生物医

6、药产业为主的富有竞争力的产业集群。截止2010年年底,青浦工业园区内共有工业企业728家,完成工业总产值731.24亿元;现状已开发区域约36.26平方公里,工业用地集中在北青公路以南、外青松公路以东,居住用地集中在综合商务服务中心、大盈社区、香花桥社区。1.2 规划编制情况青浦工业园区总体规划于2004年编制完成,确定了布局结构、开发规模、道路交通、服务配套、绿化环境和开发时序等规划要求。在总体规划批准后的2004-2007年间,青浦工业园区又先后编制了上海青浦工业园区绿地系统规划、上海青浦工业园区防洪除涝规划等九类专项规划以及大盈社区控制性详细规划、台商工业园控制性详细规划等相关规划。20

7、08-2009年,青浦区整合各专项规划,编制了青浦工业园区控制性详细规划(图1,范围覆盖整个青浦工业园区。在充分衔接上位规划的基础上,以“可持续发展、整体协调、弹性控制”为原则,提出了“一中心、三社区、七产业区”的总体结构布局。按照各类工业发展政策,确定了工业园区内不同土地的开发要求,在道路交通、水系、开发强度、绿化与公共空间、市政公共设施等方面均提出了具体的控制性要求。该规划在一定时期内较好地指导了青浦工业园区的开发建 图1 青浦工业园区控制性详细规划-土地使用规划图设,园区建设已初具规模,主要路网骨架、重要市政站点、部分农民动拆迁基地建设已初步形成。同时,受到宏观背景、外部条件、建设项目的

8、不断冲击,建设实施过程中部分路网、市政设施、用地布局与规划所确定的内容有所偏差。2 青浦工业园区规划管理面临的问题和原因剖析2.1 面临的主要问题(1规划调整需求迫切、频繁随着青浦工业园区发展和用地规模扩大,新情况也在不断发生,涉及用地边界、建筑高度、建筑密度等方面的控规调整频繁。如一些用地规模比较大的优质企业,在引进先进技术、培养人才、增加就业和推动技术进步等方面起到了积极的作用,但往往会提出对多个地块进行合并、对道路系统和水系进行调整或取消的要求,导致对原规划结构冲击严重。又如,由于产业结构调整、经济体制转型,在项目建设中经常会遇到要求提高建筑容量、提高建筑高度;部分重型机械项目由于产业特

9、点,只适合单层厂房,建筑密度需要突破。这些需求的提出致使控规在执行过程中矛盾不断,规划调整的需求迫切、频繁。(2规划管理被动,效率低传统模式的产业区控规设定的强制性控制指标较多,由于规划弹性不足,建设项目一旦出现与规划要求不符的情况,则只能否定项目或调整规划。工业项目的建设由于资金放款、市场销售、建设周期等因素影响往往比较急,涉及区县招商引进力度,规划部门若否定项目,压力非常大;若调整规划,历时比较长。规划往往难以满足项目建设的需要,导致行政效率低下,规划管理工作十分被动。2.2 问题产生的原因(1产业结构调整趋势逐步调整产业结构、转变经济增长方式是历史发展的必然选择。“十二五”期间,上海将进

10、一步优化完善产业结构,加快构建以现代服务业为主导、战略新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系,实现产业体系高端化、服务化和融合化。上海土地资源有限,产业园区的二次开发将是上海产业结构调整的必然途径之一。在此背景下,青浦工业园区正在加快产业结构调整的步伐,用地功能从单一的生产型向生产、研发、管理、展示、投资等多元功能发展,先后引进研发基地、创意产业等。这些新兴产业在开发强度、布局形式、建筑密度、高度等方面与传统工业地块明显不同,更趋向于城市的商务办公集聚区的模式。在这种情况下,既有控规的指导作用日渐被削弱。(2招商引资的不确定性当前很多产业园区的发展模式属于“筑巢引凤”式,把招商引资作为

11、园区发展的第一要务,落户企业可能有各自建设方面的一些需求,而传统控规常规的控制要求对企业这些个性化的需求往往难以体现。例如青浦工业园区一般产业项目高度控制在12-40米,而某电梯生产企业的实验井建筑高度需达100米等等。诸如此类因控规控制条件不能满足落户工业项目的特殊工艺需求,导致规划调整。(3园区功能完善的需求传统规划强调严格的功能分区理念,产业园区布局往往以单纯的工业用地为主,例如青浦工业园区的工业用地所占比例接近60%,居住用地、配套设施用地、道路广场用地所占比例则较小。这种功能布局对于早期的产业区发展是有一定促进作用的,但是随着园区的逐渐成熟,产业技术链的不断延伸,以及各种需求的多样化

12、,单一工业用地的布局已无法满足产业园区复合功能的需求,迫切需要增加服务于产业园区的科研、商贸服务、生活商业休闲设施及必要配套居住等用地。(4以往控规成果的不完备产业区与城镇区控规编制方法和成果雷同对产业园区规划编制缺乏深入研究,特别是产业类型与控制要求之间的规律性把握不足。事实上产业区和城镇区规划控制要求差异较大,工业建筑受到工艺和产能等因素影响,容积率、建筑高度等控制指标与民用建筑有较大差异。单个工业项目在招商前往往无法预测用地规模。若简单机械地采用城镇控规编制方法,其结果必然导致产业园区控规无法适应工业项目特征需求的情况出现。现状存量土地关注不够传统的控规对于现状保留用地关注度不够,通常简

13、单按照现状情况进行保留控制,较少考虑项目改造升级的需求和趋势,致使产业园区内很多现状企业、闲置土地和低效利用的土地在进行二次开发时缺乏规划引导。即使有对现状建设用地进行重新考虑的,处理方法也很简单,大多考虑动迁拆除后再进行建设。在当前工业园区转变经济增长方式、调整产业结构的形势下,现状保留工业用地二次开发的愿望在某种程度上受到抑制。控制指标缺乏弹性传统的控规对产业园区在开发建设中遇到的各种问题缺乏有效的应变和调节措施,规划缺乏针对性和可操作性。一些规划由于采用教条式的做法,往往按照规划的“生产流水线”编制规划,没有很好地研究符合园区特点的实用性措施,地块划分方式单一,致使规划无法适应企业扩大生

14、产对土地空间的要求,无法应对基础设施建设产生的变化。面对这种情况,规划应考虑设定一定的弹性空间来适应产业园区的发展。3 产业园区控规管理对策研究转变产业园区控规管理的被动局面,需要在产业园区规划理念、管理方式、编制成果等方面进行突破创新。3.1 转变规划编制理念(1突出产城融合的理念青浦新城作为上海“十二五”规划中所确定的重点发展的新城之一,青浦工业园区将以“产城一体、水城相融”为引领,与青浦新城一起形成完整的空间单元。在未来的发展过程中,以制造业为基础,集聚产业板块,构建科技与创新动力引擎,提升产业势能,努力实现由劳动密集型向智力、技术密集型产业转变。对于符合产业导向的企业,要预留一定的发展

15、空间,对于不符合产业导向的企业,要采取成本杠杆等灵活的措施促使其转型或搬迁。青浦工业园区作为新城的有机组成部分之一,要进一步强化其所承载的城市功能,即与青浦城区共同承载中心城的产业外溢与人口疏解。在满足环保要求的前提下,要通过对园区空间结构、用地布局、基础设施和景观环境等系统的优化,增加地块的复合化和多样化控制,增加服务配套设施,减少钟摆交通,避免“白天沸城、夜间空城”的局面出现,以此实现新城不同的功能板块之间的融合,城市资源的充分利用,形成城镇与产业空间一体的发展格局。(2突出集约用地理念青浦工业园区早期的发展呈现出以规模扩张支撑快速增长的特点,通过土地等资源要素的大量投入,实现GDP增长。

16、但随着可利用土地资源的逐步减少,特别是“两规合一”之后,青浦工业园区可利用空间缩减10多平方公里,通过规模扩张支撑发展的思路在资源紧缩的条件下亟需转变。面对增量土地资源有限、发展空间不足的难题,规划突出集约用地的理念,积极引导青浦工业园区转变用地方式,促使经济发展方式由要素驱动向创新驱动转变,土地利用方式由粗放向集约转变。一方面在符合产业导向和需求的前提下,鼓励新建开发地块适当提高容积率;另一方面,深入探索存量土地集约利用的方法,加快推进已供未建用地的建设,通过引入高附加值、资源利用集约化、自主创新型产业,合理置换、改造低效利用的工业用地和村镇建设用地,提高土地的利用效率和产出水平。(3突出整

17、体控制理念青浦工业园区要坚持“区别对待、分类指导、突出重点、差别政策、整体控制”的理念,即对于不同发展阶段、不同区域、不同用途和不同产业的用地,在保证区域的整体利益和长远利益的基础上,实施整体控制。按照开发区域和改造区域,对整个产业园区进行划分。针对开发区域,要重点关注其总体结构、道路框架和基础设施系统,规划的控制方式可从地块控制调整为街坊控制,以增加规划整体性和操作的灵活性;对于改造区域,在按地块控制的基础上也可以考虑设定一定的弹性空间,即通过编制修建性详细规划的方式来修正地块控制的要素。张瑛,周俭. 上海产业园区的生态发展研究J. 上海城市规划,2008(5:33-36.王世营. 产业集群

18、与特色产业园区我国城市产业空间新的发展范式J. 上海城市规划,2009(3:4-7.林华. 关于上海新城“产城融合”的研究以青浦新城为例J. 上海城市规划,2011(5:30-36.参考文献12 33.2 转变规划管理方式2011年,为进一步加强规划管理,按照“规划编制、审批、实施三分离和规划决策、执行、监督三分开“的原则,上海先后制定了上海市产业区控制性详细规划操作办法(征求意见稿、关于进一步促进产业园区建设相关规划管理工作的通知、上海市控制性详细规划管理操作规程等规范性文件,对产业园区的规划管理方式进行了完善,提高了产业园区控规行政审批效率,主要体现在:一是简化产业园区控规程序。产业园区控规的编制程序由一般地区控规的三阶段九环节缩短到了六环节,规划研究和评估报告环节可与规划方案同步开展;初步方案和规划委员会专家审议环节可合并设置;技术审查重点审查是否满足入库要求。同时,规划审批权重心下移,由区县政府组织编制和审批,报市规划主管部门备案。二是理清规划管理与项目管理的工作界面。在规划执行过程中,针对产业园区内工业、仓储用地之间的相互转换和拆分、合并,以及容积率和