县域融资平台的发展及其路径选择

1、 县域融资平台的发展及其路径选择摘 要：县域融资平台伴随着我国投融资体制改革的过程逐步发展，但在后危机时期，如何看待县域融资平台的作用及存在的问题，并探索其发展的路径，已成为急需解决的现实问题。本文梳理了县域平台发展的历程，分析了平台发展的作用及面临的挑战，提出了平台发展的路径：整合县级政府资源，充实县级平台经营性现金流；完善平台公司治理结构；推动县域融资平台融资行为的市场化，走市场化道路；或者结合“省管县”体制，探索“省带县”融资体制，走准市场化道路。关键词：县域融资平台；发展；路径地方政府融资平台近来受到了社会的广泛关注，融资平台在“保增长、扩内需、调结构、惠民生”目标实现方面发挥了积极作

2、用。但也存在债务规模和潜在压力过大、平台治理结构不完善、难以适应监管要求等问题，尤其是县域融资平台。在新的形势下，为推动县域经济与县域融资平台的协调发展，探索县域融资平台的发展路径，急迫而必要。一、县域融资平台的发展及面临的挑战（一）县域融资平台的发展政府融资平台的发展与我国过去20多年的投融资体制改革是分不开的。1988年，国务院发布了关于投资管理体制的近期改革方案，政府投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央成立了专业投资公司，各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了地方政府类投资公司。1994年分税制改革后，随着地方财政支出的不断增加，用于地方建设的资金越显乏

3、力，为突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府开始建立了一系列专业投融资公司或事业单位承担能源、交通、市政、环境等公共基础设施的融资、建设、经营、管理等任务，并承接银行或信托资金，成为地方政府获取资金的主要融资平台；2004年国务院发布了关于投资体制改革的决定，在合理界定政府投资职能、拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系方面做出了开放性规定，各地地方政府投融资平台长足发展。政府融资平台从中央到县级不断扩展，拥有独立财权的各级政府大多建立了融资平台。为应对金融危机，2009年3月，人民银行和银监会联合发布了进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，支持有条件的地方政府组建投融资平台,发

4、行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。这被视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。地方融资平台的数量和融资规模在过去一年中飞速发展。据央行2009年第四季度的数据披露，在不到一年的时间，我国各级政府融资平台的数量发展到3800多家，其中70%以上为县级平台公司，县域融资平台成为各县级政府融资经济发展的重要载体，成为拉动国内投资的强劲力量。（二）县域融资平台发挥的作用县域融资平台作为政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，在推动经济增长及完善体制建设方面发挥了积极作用。1、融资平台作为完善现行财税体制的内生动力，创新了县域经济发展的投融资体制

5、由于现行财税体制存在中央和地方在事权和财权分配上的不对等，出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移；在城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，但大部分地方尤其是县级政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，要保证经济平稳较快发展，唯有寻求外部融资，组建融资平台来筹集资金。在政府、监管部门和各金融机构的推动下，融资平台逐步成为我国县域经济快速发展的重要组织构成和推动力。2、融资平台作为推动城乡统筹发展的重要纽带，促进了民生领域与瓶颈领域的发展以国家开发银行为主的各金融机构通过建立和完善“以政府合作为基础，以平台建设为手段，以风险分担和补偿为保障”的基层业务运行机制，向“三农”和社会主义新农

6、村建设、中小企业、中低收入家庭住房建设、教育、医疗卫生、环保及节能减排等领域提供资金支持。融资平台架起政府民生资金需求与金融资金供给之间的桥梁。3、融资平台作为“背靠政府、面向市场”的经营主体，促进了政府职能转变及金融市场的发展融资平台的建立，使资金投向更加集中，在一定程度上起到了促进政府转变职能的作用，提高了政府投资的效率，同时兼顾了社会效益，在整合公共资源和协调政府建设职能方面发挥了较好的作用；平台融资以信贷为主，但部分平台开拓了债券、股权、信托等新的资金渠道，促进了金融市场的发展。（三）县域融资平台发展中面临的挑战1、部分县级地方政府负债规模过大政府债务膨胀过快，地方政府利用平台大量举债

7、用于政府投资，2008年初全国各级平台负债总额约1万亿元，2009年末攀升到7万亿元，据国家审计署近期公布的数字表明，到2010年底，全国政府性债务10.7万亿元。从审计结果来看，全国除54个县级政府没有负债外，均有不同程度的政府负债，从地区来看，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。部分地区的偿债能力较弱，有20个县级政府的借新还旧率超过20%。2、平台治理结构及发展体制不完善自国务院发布了关于投资体制改革的决定以来，各级地方政府投融资平台得到了长足发展。县域政府融资平台怎么发展，各投融资主体的投资范围、运作模式、债务管理、资金监管、投资决策权归属等如何规范，缺乏

8、统筹指导的投资管理。部分县域融资平台资产规模小，资本金到位不足，有些仅具有融资功能，不负责项目建设、运营，融资平台与投资主体、收益主体分离，自身不产生经营性现金流，市场化运作能力较弱，突出表现为平台资产虚化、治理结构不完善等等，其对外融资依靠政府信用支撑，随着债务规模的逐步增加，其融资行为无法长期持续。3、政府资源没有有效合规利用近几年，县域融资平台承担了大量的基础设施项目建设，建设中各种补贴资金、专项资金以及其他政府类资金均由政府无偿投入、且分散于各个部门，投资管理粗放，资金运用分散，其他政府资源未能有效整合，政府资源的集聚效应和规模效益未能充分发挥。4、外部监管要求相对更为严格国务院19号

9、文下发后，各部委加大了对融资平台的监管力度。对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得再承担融资任务；对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构不得发放贷款。近期，银监会发布191号文，进一步明确了不可贷的四项规定：不得向银行“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺，不得再接受以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品，不得再接受以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵质押。在新形势下，县域融资平台如不着实充实资产、完善体制，增强自身实力或引进战略投资者获得增

10、信支持，将难以健康持续发展。二、县域融资平台发展的路径选择（一）基本思路按照国务院19号文和四部委文件精神，融资平台中还款来源主要依靠财政资金（偿债资金70以上来源于财政性资金）的将不再保留平台职能或融资任务。因此，部分县域融资平台在完成“退出”之前将难以作为银行贷款的承贷主体。需要在此基础上探索建立一种使县域经济得到长期、稳定的金融支持路径。一是县域融资平台在规范、整改和申请退出平台的过程中自身实力得到显著提升。根据国务院19号文对规范平台的原则要求，梳理和整合政府资源，将地方政府的建设性财政资金、土地、特许经营权、收费权、国有股权等有效资源注入平台公司，按照公司法等规定，充实资本金，完善治

11、理结构；引入民间投资等，促进投资主体多元化，改善股权结构。二是政府信用在现有法律框架内得到合理运用。在平台规范创新中设计政府信用及财政资金进入平台融资增信的途径，即通过政府对平台公司经营公共产品的补贴、返还等方式，将财政资金由还款资金转变为平台公司的经营性现金流，提高其获取稳定经营性现金流的能力，从而达到规范要求。三是发挥“省管县”体制的优势，利用省级平台信用增信县域平台。结合财政“省管县”改革，选择或搭建合适的省级投资主体（或其他已实现市场化运作的大型国企），整合资源、统筹部署，利用省级平台的投资、增信、担保等职能带动县域平台融资，为县域投资项目建设提供持续、稳定的资金来源，从而为县域融资平

12、台的发展创造机遇。（二）路径选择之一：整合县域政府资源，做实县域融资平台，探索多元化融资，走市场化之路由于我国县域经济，尤其是中西部地区县域经济发展还比较滞后，相关体制、机制还不完善，为使县域经济得到长期、可持续的融资支持，还需要融资平台继续发挥推动作用，而平台要转变成一个有实力的经营实体，在目前的政策环境下，必须“练内功、找外援”，具体可从以下路径发展：（1）整合县级政府资源，充实县级平台经营性现金流。一是通过合法有效的制度安排，将建设性财政资金、土地、特许经营权、收费权、国有股权、资产转让收益，贷款贴息资金、税收返还、政策性亏损补贴以及水、气、矿产、城市交通等可经营性资源整合到融资平台中，

13、形成明确的权属关系，增加县域平台合法有效的经营性现金流。二是赋予融资平台土地储备和经营职能。要将土地作为县域平台的主要载体来抓，通过编制用地计划，建立科学合理、规模健全的土地储备机制；要严格垄断土地一级市场，特别是对破产和改制企业的土地实行现金回收制；要实现土地的有序开发，充分挖掘其潜能，积极盘活存量土地，优化用地环境，用好每一块土地；要对土地实行“一个池子蓄水、一个龙头放水”的管理模式，及时足额征缴土地收益，并严格执行收支两条线管理。三是建立财政补偿机制，适度将政府增量收入中的一部分资金以资本金或补贴的形式转化为融资平台现金流。如根据2011年中央1号文，如果融资平台承担水利基础设施项目的融

14、资与建设，政府宜将土地出让收入的10%列入偿债资金，作为融资平台的还款现金流。总之，要将政府的协调优势转化为企业的经营优势，使融资平台具有独立的经营能力和良好的盈利能力。（2）完善平台公司治理结构。成立股东会，确保出资人行使其所有者权利；成立董事会，以保证平台公司公共投资决策与地方政府的需求相符；成立监事会，以充分发挥规划、建设等方面的专家优势。将融资平台建立成责权利相统一的经济主体，既承担融资任务，又享有投资收益；对于公益性项目，要确保政府的补贴资金到位。（3）拓宽融资渠道。在政府控股的前提下，引导多种社会资金（社保、保险、央企、民间资金等）成为融资平台的股东，尝试股份多元化。（4）推动县域

15、融资平台融资行为的市场化。积极降低县域融资平台中信贷融资的比重,调整融资结构、分散融资风险、降低融资成本；积极拓展融资渠道,探索项目融资、民间融资、股权融资、债权融资等方式；在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上,鼓励信用较高,资产规模较大的政府投融资平台通过银行间市场发行短期融资券、中期票据、企业债等方式市场化募集资金。在当前的状况下，应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金。2011年6月9日，国家发改委已发布发改办财金20111388号文件，鼓励地方政府投融资平台公司发行企业债券优先用于保障性住房建设。（三）路径选择之

16、二：结合“省管县”体制，探索“省带县”融资体制，通过省级平台批量支持县域项目，增信县域平台，减轻县域融资平台项目建设与融资压力，走准市场化之路十七届三中全会决定在论述扩大县域发展自主权、增强县域经济活力和实力的同时，也着重指出，在推进省直接管理县（市）财政体制改革的同时，“有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制”。目前，很多省已经实现了“省管县”体制，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项基金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县一级。为此，可结合“省管县”体制，利用省级平台的资金归集功能及增信功能，县域融资平台可助力“十二五”规划的全省

17、同质性项目融资。1、结合“省管县”体制，明确运作及增信主体。“省带县”平台协调运作，省级平台的职能定位为省级政府主导下、市场化运作的投融资主体，公司可新设亦可通过改造原有省级融资平台设立。公司经营范围为：全省县域交通、供水、供电、燃气、环境保护等基础设施和文化、教育、卫生等公共服务设施建设的投资服务；县域土地一、二级开发；其他投资业务。2、确定“省带县”融资发展框架。省级政府将资产及专项补助资金注入省级平台，并给予一定的政策优惠；省级平台为县域基础项目融资，获得投资回报，同时在政策允许范围内归集专项补助资金作为项目资本金投入；县级政府为县域平台配置资源，安排省级平台投资回报；县级平台经营所配置

18、资源，归集县域基础项目建设资金；银行为省级平台提供融资支持，其他专业机构为县级平台提供规划、财务顾问等综合服务。具体可通过如下方式运作（见图1）：（1）根据各省“十二五”规划发展规划及各县重点项目建设需要，省政府批准成立专业化省级平台并注入足额资产；（2）省级平台就县域基础设施项目建设与各县级政府签订投资或bt协议，建设资金由省级平台公司筹集；（3）省级平台以公司自身预期收益或实物资产担保与银行融资，将资金通过银行（或其指定代理行）投入到各县基础设施项目建设当中；（4）省财政部门将政策允许范围内的各种专项补助资金注入省级平台，通过该平台将归集的专项补助资金以资本金或配套资金的形式投入项目实体，

19、实现项目资本金与建设资金的同步到位；（5）各县级政府以现金、土地、房地产、特许经营权以及其他政府收入分成等作为项目代建回报；（6）省级平台以各县政府给予的代建回报及公司自身现金流作为还款来源，归还银行贷款。此外，省级平台还可通过给县域平台提供担保，支持县域平台融资。图1结合“省管县”体制，探索“省带县”模式支持县域融资平台发展该路径适用于在全省统一规划下，在一定期限内需要各县融资平台集中完成的项目。如乡村路网、农村电网、农村通讯、农村水利、县辖镇供水、污水及垃圾处理项目等。该路径设计的优点：一是符合监管要求，用公司自身现金流覆盖项目现金流；二是创新财政资金进入平台及项目实体的形式，即将省级财政分拨到各县的部分专项补助资金通过省级投资公司，以资本金的方式投入县域基础设施项目，实现部分财政资金的“拨改投”，大大增加省级平台的经营性现金流，同时放大项目的融资能力；三是有利于集聚全省资源，迅速启动一批项目，提高资源使用效益及项目运作效率；四是有利于发挥省级平台的组织优势，调动各县集聚资源运