关于应登记未登记事业单位法人的问题研究

1、关于应登记未登记事业单位法人的问题研究事业单位法人登记是登记机关核准事业单位能否以法人名义开展活动的行政审批事项，也是登记机关依法保护核准登记事业单位相关合法权益的有效途径。事业单位登记管理暂行条例（以下简称条例）规定： “事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。 ”“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。 ”但在登记管理实践中，不同程度存在“应登记而不登记”的现象，事业单位不主动申请设立、注销登记，使事业单位“法人登记难”成为监督管理工作中的一个共性难点问题。 据统计， 我市各级监督管理机关都存在应登记为法人而

2、未登记、 应注销法人而未注销的事业单位，自事业单位法人登记业务开展以来全市应登记为法人而未登记的事业单位1137 家，其中市直 13 家；应注销法人而未注销的事业单位420 家，市直71家。总体来看，在市一级事业单位“应注销法人而未注销”问题较为突出，县市区一级事业单位“应登记为法人而未登记”问题较为突出。为进一步加强事业单位监督管理工作，破解困扰各级监督管理机关“登记难”的问题，我市事业单位监督管理局对应登记为法人而未登记、应注销法人而未注销的事业单位进行调研，摸清现状、找出问题分析原因，提出解决问题的对策措施。一、应登记为法人而未登记事业单位（一）未进行法人设立登记事业单位现状。根据未登记

3、法人事业单位统计情况，我们进行了调查摸底，这些单位未设立登记的原因主要分以下几种情况。1. 新批准成立事业单位，未及时完成登记。如：市自然资源综合执法支队、地震监测中心台、市住房保障和房产交易中心等十家事业单位于2018 年底机构改革新组建。此类事业单位在全市共有 582 家，占未进行法人设立登记事业单位的51.2% 。这些单位批准成立后需要任命干部、划拨资产、配备骨干人员，有的由多个单位整合组建，需要调整人员和资产，这个过程需要的时间长短不一，最快也要几个月时间。另外， 这些单位提交申请材料后，有的不符合登记条件，登记管理机关予以退回，要求其补充完善后重新申请，这个过程也需要一定时间。2.

4、财务不独立事业单位，不具备登记条件。许多事业单位依附于机关，人财物由机关统管，规模过小财务不独立甚至没有单独办公场所，不满足法人条件。此类事业单位在全市共有760家， 占未进行法人设立登记事业单位的66.9% 。 其中大多分布在镇街政府，规格低、数量多，它们依附于镇街政府机关，不以事业单位自身名义对外开展服务也不具备独立承担民事责任的能力，故此类事业单位很难成为独立法人。3. 未配备人员事业单位，法人登记条件不成熟。个别事业单位批准成立后，由于机构改革期间暂停招人计划或其他原因造成事业单位未配备人员的现象，事业单位法人登记无法开展。也有事业单位由于组织部门尚未任命单位负责人，暂时依附于机关，法

5、人登记条件不成熟，尚未办理事业单位法人设立登记，此类事业单位全市共有7 家。（二）存在问题的原因分析。1 .对不提交法人登记申请事业单位缺少监管手段。行政许可规定： “行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”； “企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项属于行政许可事项”。事业单位法人登记工作是对事业单位法人主体资格的认定，属于行政许可事项。事业单位法人登记包括设立登记、变更登记、注销登记， 这三种登记都需要当事方依法提交申请。对不提交法人设立登记申请的事业单位，目前尚无有效监管措施。2 . 事业单位本身不符合法人登记条件。一是事业单

6、位依附于主管部门。很多事业单位规格过小，没有自己的办公场所和设施设备，人财物不独立，不能独立运转，不能独立承担民事责任，不具备进行事业单位法人登记条件；二是机构改革新成立。本次机构改革后，很多新成立、重新整合事业单位，由于人财物尚未理清，暂未申请法人登记。3 . 部门配合力度有待加大。目前， 条例 相较 民法通则及工商登记管理方面的法律法规约束力较弱，事业单位法人登记管理制度还没有被社会各界普遍认同。事业单位登记对象都是事业单位，更像是部门内部工作， 登记管理后部门与部门间业务链 脱节。如：条例规定，在办理车船牌照、刻制印章、申办社 会保险等需由具事业单位法人证书，但有些单位没有证书照样能办成

7、事。4 .法制观念不强，登记意识不足。一部分事业单位、举办单 位领导和工作人员，依法治国、依法办事和依法行政的思想观念 不强，还习惯于旧的管理方式和办事习惯，办事找熟人，找领导协调，不主动去完备法人条件进行登记；加之登记管理工作开展时间短，事业单位法人的法律地位还没有完全凸显，各方面对事业单位进行法人登记的认识不足， 只有在利用法人资格时才意识 到需要进行法人登记，在一定程度上造成了部分事业单位未开展 法人登记业务。二、应注销法人而未注销事业单位（一）未进行法人注销登记事业单位现状。自2018年机构改革开展以来，市委编办对全市应进行法人 注销登记事业单位进行了摸底调查，并建立了工作台帐。目前，

8、 应注销未注销事业单位主要有以下几种情况：1. 机构改革被整合，事业单位未完成后续工作。2018年我省全面启动了机构改革工作，大批事业单位面临整合组建，目前此类事业单位在全市共有405家，占应注销法人而未注销事业单位的96.4%。条例规定事业单位在申请注销登记前应当在 举办单位和其他有关机关的指导下成立清算组织，清算组织应当自成立之日起10 日内通知债权人，并于30 日内至少发布三次拟申请注销登记的公告。债权人应当自第一次公告之日起90 日内，向清算组织申报其债权。清算期间，事业单位不得开展有关清算以外的活动。人员分流安置、清算资产，这个过程需要的时间长短不一，最快也要三个月时间。目前大部分需

9、注销事业单位还处于登报公示期。2. “人去楼空”，注销登记相关工作无人办理。一是被撤销事业单位工作人员被分流至其他单位工作，原单位“人去楼空”，无人办理注销登记手续。二是事业单位撤销后，有的事业单位对原单位业务不重视，对注销登记等“扫尾业务”置之不理。三是对注销登记法规不了解、不熟悉，以为事业单位被撤销、解散后，事业单位法人自然消亡，不知道要办理注销登记手续。如：原规划系统某事业单位在被撤销后，人财物整体移交到另一家事业单位，由于业务不熟，不了解后续工作程序，人员在划转后多年未办理原单位的注销登记业务。2018 年审计过程中，我们对这些未注销事业单位法人进行了集中清理，目前已无此类事业单位。3

10、. 债权债务未解决而不能注销。事业单位法人注销前需完成债权债务的清算工作，如： 某教育基地筹建办公室早已完成基地的筹建工作，撤销文件也早已下发，但因相关债权债务未还清，迟迟不能进入注销登记程序。4. 资产处置未完成而不能注销。如：住建系统某事业单位在撤销后，人员早已分流，但由于房产交易税问题，房产一直未得到有效解决，注销清算不能开展，造成该事业单位多年未能注销 其法人资格。根据此次在全市调研统计，目前此类事业单位有7家，占应注销法人而未注销事业单位的1.7%。5.转企改制事业单位人员分流难以落实而不能注销。由于历史原因，企业职工与事业单位工作人员的管理一直存在两种不同 的体制，特别是当下企业社

11、会保险与事业单位社会保险在待遇上 存在较大差距，给事业单位人员分流造成了很大困难，同时导致了注销登记的困难。如：原旅发委某下属企业化管理事业单位， 撤销后职工工资待遇一直未得到妥善解决，由于担心注销登记再次引起职工不稳定，迟迟不能进入注销程序。 在全市范围内此类 事业单位有4家，占应注销法人而未注销事业单位的0.9%。（二）注销登记难问题的原因分析。1. 事业单位和举办单位的依法办事意识不强。相当一部分事 业单位法定代表人和举办单位领导对依法申办注销登记的法定 义务认识不足，对注销登记工作采取放任的态度。而注销登记并不像设立登记一样能获取准予参与市场活动法人资格，没有实际权益刺激，因而难以提升

12、其办理自觉性。2. 对应注销事业单位缺乏有力监管抓手。根据行政许可法有关规定，明确了事业单位注销登记是一项行政许可项目，行政许可遵循申请、受理、审查、决定的程序，即没有申请就不能做 由行政许可的决定，事业单位登记管理机关不能自行注销事业单 位。事业单位注销登记缺乏强制措施。3. 注销程序相对繁琐。事业单位登记管理暂行条例实施细则 （以下简称实施细则）对注销登记的程序进行了详细规定，申请注销登记前，必须完成“30 天内发布3 次拟注销公告、成立清算组、人员分流、清算审计、资产评估、收回债权清偿债务、 清缴税费、处理剩余资产、制订并由举办单位确认清算报告”等 9 项工作，同时还规定完成全部9 项工

13、作的时间应在90 日以上。 使得很多事业单位因为操作程序繁锁，办理注销登记主动性不强。4. 事业单位人事管理方式造成注销登记责任无人落实。事业单位在人员管理上不同于企业的劳动合同制，事业单位在决定解散后， 原有工作人员一般在注销登记前已明确其分流去向，造成了注销登记工作无人管也无心管的现象。5. 事业单位撤销后清算工作涉及面广，情况复杂。条例规定： “事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。事业单位办理注销登记前，应当在审批机关指导下成立清算组织，完成清算工作。 ”因此，事业单位申请注销登记前， 必须完成清算工作，登记管理机关依提交的申请办理注销登记。实际工作中，事

14、业单位法人清算涉及债权债务处理、人员分流、资产划转等诸多问题，比较复杂。如：人员分流问题，如果处理不好，将影响相关人员的社保、医保的交纳，容易引起法律纠纷和社会不稳。6. 法定代表人的责任和义务规定缺失。事业单位法定代表人对外代表法人履行责任和义务，对内负责法人内部的管理，是事业单位管理的第一责任人。在注销登记的工作中，法定代表人应该发挥其职责作用，督促相应人员做好注销申请工作。企业法人法定代表人登记管理规定（工商总局令第85 号） 对企业法定代表人的责任和义务进行明确的表述，并强调了法定代表人不履行注销登记相关责任前不能到其他企业再担任法定代表人。而目前事业单位登记的法律体系缺乏相应的规定和

15、措施，使事业单位法定代表人对注销工作不重视，相应政策法规对其限制不大，在登记管理机关责令其做好注销相关工作时，仍拒不履行。三、解决问题的对策及措施（一）加强宣传，提高事业单位登记自觉性。事业单位是否进行法人登记决定了事业单位能不能以事业单位法人名义开展活动，其中注销登记是事业单位法人终止的必经程序， 与设立登记、变更登记一起构成了事业单位登记管理的基本制度。因此，加强宣传，使事业单位知晓设立、注销登记，了解设立、注销登记的重要性、理解法人登记的法律规定，应该成为登记管理机关的一项重要工作内容。一是拓展宣传渠道。充分利用报纸、刊物、广播电视、网络等媒体加强宣传，如：可在“学习强国”、 “网络党校

16、”等学习平台增加相关事业单位法人登记知识。 二是以召开会议、组织培训等形式加强对事业单位法定代表人和相关经办人员的专业知识宣传，提高事业单位自觉办理事业单位法人登记的意识。三是举办知识竞赛、召开座谈会等多种形式的宣传，努力提高社会知晓面。四是针对应注销未注销的事业单位法人，年度报告公示后及时发布事业单位法人证书失效公告，向社会公示其已不具备开展相应业务的能力，但法人责任和义务存续，引导社会关注事业单位注销问题。（二）完善管理体制、加强监管力度。1. 转变工作方式，提供主动告知服务。事业单位法人设立、注销登记虽然是行政许可项目，不申请不许可，但我们在法人登记工作中不能抱着被动接受申请的态度，要充

17、分发挥监督管理的职能作用，对新审批设立、下文撤销的或是登记事项发生变化的事业单位主动联系，提前告知其办理法人设立、撤销或是变更登记工作。2. 建立事业单位登记管理联络员制度。针对部分事业单位对登记管理工作不重视，无专门人员负责登记管理工作的实际情况，要求每个事业单位明确一名责任心强，机构编制业务水平较高的工作人员专门负责本单位的登记管理工作。加强对联络员的业务培训， 从强化责任和提高业务能力入手，注重登记管理机关与事业单位的联系沟通，提高事业单位办理登记业务的自觉性和办事能力。3. 加强与主管部门的协调沟通。条例和实施细则对注销清算的指导责任虽然模糊不清，但主管部门作为事业单位的上级管理机构和

18、出资人，对事业单位理应承担不可推卸的管理责任。 我们应加强与各主管部门的协调沟通，以电话通知、书面通报、 上门调研交流等形式及时告之相关法人登记事项，及时指导督促催办，充分发挥举办单位的主管牵头作用，促进法人登记落实。4. 将法人登记与绩效考核有机结合。完善监督管理体系，充分利用绩效考核功能，将登记与考核有机结合、有效连接，发挥监管叠加效应。可将事业单位登记情况列入事业单位绩效考核评分标准， 对应登记未登记的事业单位直接列为较差等次；对未按规定及时进行法人变更登记的事业单位视情况予以扣分；对应注销未注销法人的事业单位，可在机关考核中对其主管部门予以扣分。（三） 完善信息系统管理功能，增设 “法

19、定代表人管理”模块。完善事业单位监督管理信息系统，开发事业单位法定代表人信息管理功能，核对各事业单位法定代表人姓名、身份证号等信息，并限制一人同时申请登记多个事业单位法定代表人的情况，在系统上杜绝违法违规行为，加大对事业单位监督管理力度。同时对未完成注销登记的事业单位，限制了其法定代表人登记为另一事业单位法定代表人的情况，一定程度上促进了法人注销登记的落实。（四）完善事业单位监督管理工作联席会议制度。目前事业单位监督管理工作联系会议制度主要明确了事业单位法人证书使用制度，有效地促进了事业单位进行法人登记。但对事业单位法人注销行为缺少监管。下一步应加强登记管理机关与各个部门的密切配合，共同联合制约拒不注销的行为，加大事业单位违法的成本。明确在完成注销登记前，财政部门不予办理国有资产转移，组织人事部门不予办理法定代表人提拔调动、财务管理人员相关责任人分流手续，劳动保障部门不予办理相关责任人社会保险事宜，人民银行不予办理银行账户年检等，强化协同配合，形成合力，共同做好注销登记的监督管理工作。（五）试行注销分类管理，简化承接式注销的清算程序。在注销登记的实践中，根据机构注销后是否存在其他机构承接其责任和义务，可将注销登记分成两类：一是承接式注销。即因合并、 分立或改变机构性质而注销原事业单位，同时建