公共危机管理全面概述

1、当前文档修改密码：8362839公共危机机管理“安而不不忘危，存而不不忘亡，治而不不忘乱”“祸兮福福之所倚倚，福兮兮祸之所所伏”“生于忧忧患而死死于安乐乐”“志士不不忘在沟沟壑”【课程目目的】通过培培训，使使政府各各级管理理人员树树立正确确的现代代危机观观念，提提高公务务员群体体的危机机管理能能力，推推动危机机管理的的相关原原则与技技巧灵活活运用于于工作岗岗位之中中,促进政政府危机机管理的的科学化化与高效效化，完完善系统统化、规规范化、制度化化、科学学化的公公共管理理，确保保社会的的长治久久安。【培训方方法】理论讲讲授、案案例分析析第一讲 直面面危机 一、灾难难重重、危机四四伏危机机事件的的出

2、现是是政府必必须面对对的“灾难”。在德国奔奔驰公司司董事长长埃沙德德路透的办办公室里里挂着一一幅巨大大的恐龙龙照片，照片下下面写着着这样一一句警语语：“在地球球上消失失了的，不会适适应变化化的庞然然大物比比比皆是是。” 英特尔公公司原总总裁兼首首席执行行官安德德鲁葛洛夫夫有句名名言叫“惧者生生存”。这位位世界信信息产业业巨子将将其在位位时取得得的辉煌煌业绩归归结于“惧者生生存”四个字字。 通用电气气公司前前任董事事长兼首首席执行行官韦尔尔奇说：“我们的的公司是是个了不不起的组组织，但但是如果果在未来来不能适适应时代代的变化化就将走走向死亡亡。如果果你想知知道什么么时候达达到最佳佳模式，回答是是

3、永远不不会。”微软公司司原总裁裁比尔盖茨的一一句名言言是“微软离离破产永永远只有有18个月月。” 海尔公司司总裁张张瑞敏在在谈到海海尔的发发展时用用一个字字来概括括他这些些年的感感觉“惧”。他把“惧”诠释为为如临深深渊，如如履薄冰冰，战战战兢兢。他认为为市场竞竞争太残残酷了，只有居居安思危危的人才才能在竞竞争中获获胜。 “最好的的时候，也就是是最危险险的时候候。”“不要忘忘记，我我们是私私营企业业，私营营企业是是多么脆脆弱啊！”“我想把把三株的的体会、经验和和教训告告诉大家家，希望望引起大大家对危危机管理理的重视视。”这是三株株总裁吴吴炳新经经历了三三株生死死劫难后后最想说说的3句话。 天津大

4、海海食品有有限公司司19997年开开业庆典典时挂了了一条横横幅，上上书“今日开开业，何何时倒闭闭？开业业大愁”的警语语。企业业的危机机管理大大见成效效。在开开业以后后的三年年中，公公司以其其高质量量的产品品和完善善的售后后服务不不断扩大大自己的的顾客群群，名声声大振，生意兴兴隆。“我们今今年可能能活不成成了。”这是华华为集团团的老总总任正非非在企业业蒸蒸日日上时告告诫员工工的话。 20044年4月22日，华为公公司承建建文莱NNGN网网络的一一个研讨讨会在文文莱最豪豪华的酒酒店举行行。文莱莱商用网网络，是是目前全全球最大大的NGGN网络络之一，此次研研讨会也也是华为为承建的的文莱NNGN下下一

5、代网网络的开开通仪式式，举杯杯庆祝时时，华为为总裁任任正非说说：“我们今今年可能能活不成成了”。 此时华为为总裁任任正非所所掌管的的华为公公司在国国际上的的业务份份额是：NGNN市场份份额133%，为为全球第第二；AADSLL市场份份额322.9%，全球球第一；20001年20003年的的全球交交换机新新增市场场份额332%，全球第第一。但在在这时候候，他却却说出了了这么一一句话。 难道是任任正非说说错了吗吗？这些令人人触目惊惊心的名名言，是是想告诉诉人们一一个严峻峻的事实实：今天天这个风风云变化化的时代代，危机机无处不不在。政府和企企业在运运行中就就像人一一样，是是有机的的生命体体，有思思维

6、，有有行动，有它的的优势所所在，也也有其薄薄弱环节节。任何何政府都都不可避避免地会会遭受各各种各样样的灾难难，从而而产生政政府危机机。“9111”世贸大大楼上空空的滚滚滚浓烟遮遮蔽了纽纽约市的的大半个个天空，也给人人民心灵灵上抹上上了一层层恐怖主主义阴影影；“非典”肆虐，一个113亿人人口的大大国被国国际社会会“隔离”，全国国全民动动员抗击击“非典”，造成成巨大经经济损失失，也带带来长久久深远的的影响； “苏丹丹红”事件在在全中国国引起一一片喊打打声，肯肯德基、麦当劳劳等跨国国公司也也未能幸幸免，凸凸显政府府食品安安全监管管问题；一场大雨雨使北京京四环以以内交通通大面积积瘫痪。一次又一一次的公

7、公共危机机不断地地向人类类提出挑挑战。危危机不仅仅造成人人民生命命、财产产的巨大大损失，对经济济和社会会造成巨巨大破坏坏，也会会引起环环境恶化化，阻碍碍社会的的可持续续发展，甚至可可能导致致社会和和政治的的不稳定定。虽然事件件的性质质、起因因、影响响、后果果不同，但他们们都有一一个共同同之处，爆发了了突发事事件，管管理者面面临同一一场景：社会或或组织赖赖以维系系的重要要价值受受到威胁胁，事态态发展和和环境变变化具有有高度不不确定性性，可以以采取处处理行动动的时间间十分有有限。不管我们们是否愿愿意，在在我国改改革开放放快速发发展和社社会转型型的大背背景下，突发事事件处理理已成为为我们这这个时代代

8、生活的的一部分分。一方方面，我我国正经经历着“经济转转轨，社社会转型型”的关键键时期。根据世世界发展展进程的的规律在在社会发发展序列列谱上我我国当前前恰好对对应着“非稳定定状态”的频发发阶段，往往对对应着人人口、资资源、环环境、效效率、公公平等社社会矛盾盾的瓶颈颈约束最最严重的的时期，也往往往是“经济容容易失调调、社会会容易失失序、心心理容易易失衡、社会伦伦理需要要调整重重建”的关键键时期。另一一方面，改革进进入社会会结构的的全面分分化时期期，利益益和权力力将在不不同的主主体之间间进行重重新分配配、转移移，从而而形成诸诸多不稳稳定因素素，存在在形成不不同公共共危机的的可能。特别别是，进入200

9、世纪900年代以以来，中中国不仅仅接连发发生重大大的自然然灾害，而且随随着社会会转型，几乎在在各个领领域都发发生了不不同程度度的危机机事件。并且具有有涉及范范围广、高频次次、大规规模、起起因复杂杂、连带带性强、难以判判断，突突然爆发发、迅速速蔓延、危害严严重、影影响广泛泛的特点点。例如，220011年宜宾宾南门大大桥垮塌塌事件、20002年天天津“爱滋病病患者”扎针事事件等。据资料统统计：近110年来来，平均均每年因因自然灾灾害、事事故灾难难、公共共卫生和和社会安安全事件件造成的的非正常常死亡超超过200万人，伤残超超过2000万人人。仅以以各类生生产事故故、灾害害为例，20002年1-110

10、月，全国共共发生各各类事故故8万85881起，死亡111万20336人，平均每每天发生生灾害或或事故229533起，死死亡3777人。20003年年，我国国因生产产事故损损失25500亿亿、各种种自然灾灾害损失失15000亿元元、交通通事故损损失20000亿亿元、卫卫生和传传染病突突发事件件的损失失5000亿元，以上共共计达665000亿元人人民币，相当于于损失我我国GDDP的6。20004年年，全国国发生各各类突发发事件5561万万起，造造成211万人死死亡、1175万万人受伤伤。全年年自然灾灾害、事事故灾难难和社会会安全事事件造成成的直接接经济损损失超过过45550亿元元。中国国公安部部估

11、计，20004年发发生了77万4千起民民众暴力力冲突事事件，参参与的人人数多达3770多万万。一般来说说，突发发公共危危机事件件具有突突发性、破坏性性、无序序性和不不确定性性等特点点，它是是各种不不利情况况、严重重威胁、不确定定性的高高度积聚聚，会导导致社会会偏离正正常的发发展轨道道，进入入一种非非均衡状状态，从从而对社社会公共共安全和和稳定造造成重大大威胁。但是，应应该说，突发公公共危机机虽然是是突发的的，但是是也是有有规律可可寻的，我们就就是要从从这个层层次上来来认识这这个问题题，提高高识别灾灾害的能能力，减减少甚至至避免损损失，这这是我们们探讨公公共危机机管理，完善危危机管理理机制的的目

12、的所所在。正是基于于这样的的现实和和认识，我国政政府自220033年非典典危机之之后，开开始意识识到危机机管理的的紧迫性性。国家家人事部部于20003年年11月将将突发事事件的应应对能力力作为公公务员必必须掌握握的九大大核心能能力之一一。全国国各地在在加强应应急预案案修订的的同时，也在加加强危机机管理的的宣传培培训工作作。本课程正正是基于于这样一一种背景景下进行行的。二、直面面危机、重视管管理（一）公公共危机机的内涵涵界定危机，原原本来自自医学用用语，指指人濒临临死亡、生死难难料的状状态，有有生存的的可能，又有死死亡的威威胁。后来，这这个词的的含义不不断扩展展，它的的适用对对象也不不断扩大大。

13、从学学术研究究的角度度来看，学者们们对危机机的定义义已经达达到1000多种种。关于于危机的的各种解解释和定定义，从从不同侧侧面揭示示危机的的特点。如果用一一句话概概括，危危机，就就是导致致社会偏偏离正常常轨道的的非均衡衡状态。即描述为一一种人们们不可预预期、难难以控制制、不愿愿面对的的局面。按危机影影响范围围、层面面、程度度的大小小以及对对整体社社会价值值观的威威胁程度度，可以以将危机机分为公公共危机机和一般般危机。一般危机机，主要是是指企业业（私人人部门）层面上上的危机机。这种危危机影响响一般只只局限于于该组织织内部，对外界界的影响响以及对对整体社社会价值值观的威威胁都不不大，而而且通常常情

14、况下下依据该该组织就就可以处处理一般般危机，无须政政府部门门的干预预以及全全社会的的参与。如，安然然事件，强生公公司泰诺诺药片中中毒事件件，比利利时和法法国可口口可乐中中毒事件件等。案例一：雀巢奶奶粉事件件20世纪纪70年代代初，雀雀巢公司司将其生生产的婴婴儿奶粉粉在人口口众多的的发展中中国家销销售，由由此获得得了较高高的利润润。但是是，正当当雀巢奶奶粉销售售旺季，出现了了一个意意想不到到的情况况：在发发展中国国家由于于使用了了该奶粉粉导致婴婴儿大批批死亡。这就是是举世瞩瞩目的“雀巢风风波”。究其原因因，一方方面是由由于使用用奶粉不不当造成成奶粉被被污染；另一方方面，雀雀巢公司司在奶粉粉生产过

15、过程中也也存在着着一些严严重的质质量问题题。事件发生生后，公公司未能能采取及及时有效效的措施施来维护护企业形形象，而而是听之之任之，我行我我素。直直到19977年年全球范范围内开开展了对对雀巢奶奶粉的抵抵制活动动时，公公司才开开始采取取措施，进行补补救。但但是，此此时的补补救已为为时晚矣矣。在经经过了长长达100年之久久的抗议议和7年的抵抵制活动动之后，19884年，这场风风波才告告结束。为此，雀巢公公司损失失近40000万万美元。公共危机机，影响响范围广广大，或或者对一一个社会会系统的的基本价价值观和和行为准准则架构构产生严严重威胁胁，需要要以政府府部门为为主体的的公共部部门在时时间压力力和

16、不确确定性极极高的情情况下作作出关键键性决策策。也就是说说，需要要以政府府部门为为主体的的公共部部门动员员全社会会的参与与，整合合全社会会的资源源以积极极应对公公共危机机。公共共性是公公共危机机的首要要特征。例如，119944年美国国洛杉矶矶大地震震，切尔尔诺贝利利核电站站爆炸及及核燃料料泄漏事事件，220022年南京京江宁区区汤山镇镇“914”特大投投毒案、20003年初初韩国大大邱地铁铁纵火案案等。案例二：切尔诺诺贝利核核电站爆爆炸及核核燃料泄泄漏事件件19866年4月26日，位于苏苏联乌克克兰地区区基辅以以北1440公里里的普里里皮亚特特市的切切尔诺贝贝利核电电站4号核反反应堆突突然爆炸

17、炸，发生生了自119455年日本本遭受美美国原子子弹袭击击以来全全世界最最严重的的核灾难难。8吨灼热热的核燃燃料从一一个房间间流到另另一个房房间，吞吞噬了混混凝土建建造的牢牢固的建建筑物，熔化了了用特殊殊钢材做做成的钢钢管。灼热的高高温气流流将反应应堆保护护壳冲破破，把大大量诸如如碘、铯铯等的放放射物质质送入大大气层，周围环环境的放放射剂量量高达允允许指标标的2万倍。17000多吨吨石墨燃燃烧，火火灾现场场温度高高达20000摄摄氏度以以上。爆爆炸致使使2999人受到到大剂量量核物质质辐射，19人死死亡，1179人人送医院院治疗。泄漏的放放射性物物质形成成放射云云，随风风飘散到到世界各各地，遭

18、遭受污染染的包括括乌克兰兰周边220多个个国家及及美国、加拿大大等国。顿时，造成极极大的社社会恐慌慌。直到到今日，该事件件仍然影影响着人人们的生生活，甚甚至是几几代人的的健康。必须指出出，这种种对危机机的类型型划分方方法只是是从相对对意义上上的，一一般危机机与公共共危机的的范围并并不是截截然分开开的，随随着危机机事件的的不断升升级以及及事态影影响的不不断扩大大，一般般危机也也可能会会引发或或最终导导致公共共危机的的产生。即在某种种条件下下，一般般危机可可能会转转化为公公共危机机。其演演化的整整个过程程是一个个连续的的统一体体，存在在着多种种不同的的危机形形态。因此，从从具体的的危机管管理角度度

19、出发，危机是是指因不不可抗力力或突然然袭来的的严重自自然灾害害、公共共卫生事事件、社社会冲突突以及战战争、恐恐怖袭击击或其它它极端行行为引发发的各类类事件，它往往往给社会会正常的的生产、生活秩秩序带来来极大的的威胁。（二）公公共危机机的基本本特征公共危机机事件一一般具有有以下几几个特点点：1、突发发性和紧紧急性一方面，公共危危机往往往是在意意想不到到、没有有准备的的情况下下突然爆爆发的。如，19987年年英国伦伦敦的皇皇家十字字勋章地地铁站的的火灾，从第一一个火苗苗出现到到形成火火灾仅有有10分钟钟时间，但这次次火灾却却造成331人死死亡，220人重重伤。另一方面面，往往往由于危危机来得得突然

20、，又有很很强的冲冲击力和和破坏力力，同时时，又要要求决策策者、管管理者在在有限的的时间里里做出决决策。如如果处理理不当，会给公公共生活活和公共共秩序带带来巨大大的破坏坏。如，19992年年印度发发生印度度教徒与与穆斯林林的宗教教冲突，由于政政府没有有及时处处理，最最终导致致全国性性骚乱爆爆发。案例三：印度神神庙事件件20022年2月27日，一群印印度教徒徒在参加加了北方方邦阿约约提亚举举行的宗宗教活动动之后乘乘火车反反乡。在在古吉拉拉特邦的的戈特拉拉站，由由于世界界印度教教大会成成员对政政府要他他们撤离离阿城的的命令不不满，表表现得特特别喧闹闹，甚至至骚扰穆穆斯林妇妇女。当当火车开开动时，一些

21、穆穆斯林青青年跳上上车去，使火车车紧急停停靠在离离车站5500米米的穆斯斯林聚居居地，220000余名穆穆斯林向向火车投投掷石块块、汽油油罐，并并点燃了了其中的的4节车厢厢。大火火燃烧了了4个多小小时，烧烧死588人，伤伤43人。这一惨案案成为迅迅速蔓延延的古吉吉拉特邦邦教派大大屠杀的的导火索索，引发发了该邦邦全境的的宗教骚骚乱。穆穆斯林成成了报复复对象，被杀被被残，商商店、住住宅、清清真寺被被毁。危危机持续续了4天，在在政府派派遣军队队、实行行严厉措措施的控控制之下下，暴力力才被平平息下去去。此后后，印穆穆冲突断断断续续续，骚乱乱导致9950多多人死亡亡，伤者者无数，3.55万名穆穆斯林无无

22、家可归归，财产产损失达达几十亿亿卢比。这次危机机使阿约约提亚问问题再次次成为新新闻焦点点，瓦杰杰帕伊政政府也面面临执政政以来的的最大一一次危机机。2、高度度不确定定性危机并不不是一种种静态的的存在，而是动动态发展展的，其其潜伏、爆发、发展、结束的的规律与与趋势不不易为人人所准确确把握。一方面，事件的的开端无无法用常常规性规规则进行行判断。珍珠港事事件和“911”事件就就是两个个典型。而且，其其后衍生生和可能能涉及的的影响也也没有经经验性知知识可供供指导，一切都都在瞬息息万变，并且极极可能产产生各种种“涟漪效效应”。典型的例例子就是是环境污污染案件件。如，19771年的的意大利利塞文索索发生的的

23、化学危危险品不不慎泄漏漏对周围围的农场场和社区区造成长长期污染染，使该该地区面面临着居居民迁移移和重建建的压力力。19986年年发生的的切尔诺诺贝利核核电站泄泄漏事故故也同样样如此。3、危机机的无序序性主要表现现在两个个方面：一方面，因为从从未发生生过，处处理起来来无章可可循，是是非程序序化决策策问题；另一方面面，随着着环境中中某些因因素的变变化而变变化，无无特定的的发展方方向。4、影响响的社会会性对一个社社会系统统的基本本价值和和行为准准则架构构产生严严重威胁胁，其影影响所涉涉及的主主体具有有社会性性。案例四：天津“爱滋病病扎针事事件”20022年1月，天天津市街街道呈现现出罕见见的冷清清，

24、天津津市民的的眼中增增添了从从来没有有过的警警惕。这这个9000多万万人口的的特大城城市，出出现这种种普遍性性的令人人不安的的气氛，源自于于一个传传闻：据据说一批批河南的的爱滋病病人来天天津，在在商场、超市、路边等等公共场场所，用用装有含含爱滋病病毒血液液的注射射器乱扎扎市民，报复社社会。据说这个个传闻最最早是从从头年的的平安夜夜开始的的，传言言有人那那天在滨滨江道的的商场被被扎。元元旦过后后，“扎针”事件越越传越开开，被扎扎的人也也越传越越多，以以至于造造成了全全城的不不安。在在真假难难辩的传传闻面前前，人们们选择了了“宁可信信其有，不可信信其无”的谨慎慎态度，尽可能能地减少少外出活活动的机

25、机会。记者了解解到多名名市民在在公共场场所被人人用针管管扎确有有其事！在天津津传染病病医院、长征医医院、医医科大学学附属医医院以及及卫生防防病中心心等都有有来检查查的市民民，每天天咨询电电话不断断，有的的医院专专门开设设咨询窗窗口。当当时可认认定的达达10余起起，性质质十分严严重。当月9日日，天津津公安局局将此案案作为220022年第一一号大案案，开展展侦破。不久天天津电视视台播放放了公安安机关抓抓获4名嫌疑疑人的消消息，并并请两位位权威专专家解释释：爱滋滋病病毒毒离开人人体一分分半钟后后因血液液凝固就就会死亡亡，除非非病毒携携带者现现场抽血血后立即即大量注注射给他他人，否否则，用用扎针的的方

26、式很很难传播播爱滋病病病毒。电视台台的播报报公开了了事情的的过程真真相，打打消了市市民的疑疑惑和担担忧，使使城市生生活工作作秩序迅迅速恢复复了正常常。概括而言言，公共共危机事事件具有有突发性性、紧急急性、高高度不确确定性、无序性性、以及及影响的的社会性性等特性性。（三）公公共危机机的类型型不同类型型的危机机事件所所发生的的原因、所产生生的影响响程度和和范围、所导致致社会危危害的严严重程度度都有很很大差异异，政府府应对的的措施和和手段也也有所不不同。也就是说说，国家家公共危危机管理理体系的的设置以以及国家家机关应应急职权权的行使使，首先先必须与与危机事事件的种种类相适适应。分类制度度是国家家危机

27、管管理体系系建设的的首要基基础。从理论上上讲，公公共危机机可以有有不同的的分类方方法。综综合国内内外相关关文献，根据危危机事件件本身特特有的性性质，可可以将其其划分为为自然灾灾害、事事故灾难难、突发发公共卫卫生事件件、突发发社会安安全事件件以及经经济危机机五大类类：1、自然然灾害：主要是是指水旱旱灾害、气象灾灾害、地地质灾害害以及森森林火灾灾和重大大生物灾灾害等。2、事故故灾害：主要是是指重大大交通运运输事故故、各类类重大安安全事故故、造成成重大影影响和损损失的城城市生命命线事故故、核辐辐射事故故、重大大环境污污染和生生态破坏坏事故等等。随着我国国经济快快速发展展，一些些人盲目目追求物物质利益

28、益，或由由于政府府管理监监管不到到位等原原因，安安全生产产事故有有增多现现象。据有关部部门统计计，近几几年，全全国每年年一次死死亡3-9人的的重大事事故，平平均每天天7.22起；一一次死亡亡10人以以上的特特大事故故，平均均每周22.5起起；一次次死亡330人以上上的特别别重大事事故，平平均每天天1.22起。仅20003年一一次死亡亡30人以以上的特特别重大大事故就就发生114起。19999年的的“11.24”特大海海难事故故（死亡亡2822人）、20000年的的洛阳东东都商厦厦“12.25”特大火火灾事故故（死亡亡3099人）、20002年年的“4.115”特大飞飞行事故故（死亡亡1299人

29、）、20003年的的“12.23”重庆开开县特大大井喷事事故（死死亡2443人）等，都都给人民民生命和和国家财财产造成成严重损损失。3、突发发公共卫卫生事件件：主要要是指突突然发生生，造成成或可能能造成社社会公共共健康严严重损害害的重大大传染病病疫情、群体性性不明原原因疾病病、重大大食物和和职业中中毒，重重大动物物疫情以以及其它它严重影影响公众众健康的的事件。4、突发发社会安安全事件件：主要要是指重重大案件件、涉外外危机、恐怖袭袭击事件件以及规规模较大大的群体体性突发发事件。尽管我国国长期政政治稳定定，人民民安居乐乐业，但但影响国国家安全全和社会会稳定的的因素依依然存在在。在一一些地方方，恶性

30、性刑事案案件时有有发生，群死群群伤的爆爆炸、投投毒等案案件，盗盗窃、抢抢夺、抢抢劫等暴暴力犯罪罪不断。如20001年江江西万载载县“3.66”爆炸事事件、河河北石家家庄“3.116”爆炸事事件等都都给人民民生命财财产造成成重大损损失。另一方面面，尤其其是随着着时代发发展，新新的犯罪罪形式和和犯罪手手段不断断出现，违法犯犯罪活动动日趋组组织化、职业化化、智能能化和国国际化，恐怖主主义现实实危害上上升。5、经济济危机：主要是是指资源源、能源源和生活活必需品品严重短短缺，金金融信用用危机和和其它严严重经济济失常、经济动动荡等涉涉及经济济安全的的危机。表1：危危机事件件的类型型划分类型危机事件件例示自

31、然灾害害水旱灾害害、台风风、冰雹雹、雪、高温、沙尘暴暴等气象象灾害，地震、山林崩崩塌、滑滑坡、泥泥石流等等地质灾灾害，森森林火灾灾和重大大生物灾灾害等。事故灾害害民航、铁铁路、公公路、水水运、轨轨道交通通等重大大交通运运输事故故，工矿矿企业、建筑工工程、公公共场所所及机关关、企事事业单位位发生的的各类重重大安全全事故，造成重重大影响响和损失失的供水水、供电电、供油油和供气气等城市市生命线线事故以以及通讯讯、信息息网络、特种设设备等安安全事故故，核辐辐射事故故，重大大环境污污染和生生态破坏坏事故等等。突发公共共卫生事事件突然发生生，造成成或可能能造成社社会公共共健康严严重损害害的重大大传染病病疫

32、情、群体性性不明原原因疾病病、重大大食物和和职业中中毒，重重大动物物疫情，其它严严重影响响公众健健康的事事件。突发社会会安全事事件重大刑事事案件、涉外危危机、恐恐怖袭击击事件以以及规模模较大的的群体性性突发事事件。经济危机机资源、能能源和生生活必需需品严重重短缺，金融信信用危机机和其它它严重经经济失常常、经济济动荡等等涉及经经济安全全的危机机。以上这种种分类方方法主要要是基于于发生的的诱因进进行分类类的，其其意义在在于：一方面，为预防防危机事事件提供供线索；另一方面面，也为为国家应应急措施施的采取取提供基基本依据据，符合合危机管管理的基基本原则则。案例五：阿根廷廷经济危危机阿根廷是是南美洲洲仅

33、次于于巴西的的第二大大国。国国土面积积2788万平方方公里，人口336000多万。阿根廷廷拥有丰丰富的矿矿产资源源和广袤袤而肥沃沃的土地地以及门门类较齐齐全的工工业基础础，第二二次世界界大战以以后，阿阿根廷的的经济一一直名列列前茅，有南美美的“小康国国家”之称。19998年，阿根廷廷国内生生产总值值33550多亿亿美圆，人均产产值85500美美圆。然而，220011年第四四季度，阿根廷廷发生严严重的经经济危机机，并引引发了巨巨大的社社会动荡荡。主要经济济指数大大幅下跌跌，100月和111月工业业生产指指数同比比下降幅幅度突破破10个百百分点。经济危危机引起起金融市市场恐慌慌，导致致资本大大规模

34、外外逃。220011年11月30日爆爆发剧烈烈的银行行挤兑潮潮，当日日银行存存款流失失13亿美美圆。面对金融融危机，政府被被迫实行行的限制制居民提提款和资资金外流流等金融融管制措措施，加加剧了金金融恐慌慌，引爆爆了蓄势势已久的的社会不不满情绪绪和矛盾盾。122月18日在在全国各各地发生生大规模模的社会会骚乱、游行示示威和一一些流血血事件。在此后的的10多天天内，更更换了33位总统统，激进进党人德德拉鲁阿阿总统和和上台执执政不到到10天的的正义党党人萨阿阿总统先先后被破破辞职。此后，国会推推举的杜杜阿尔德德总统上上台。另外，失失业率急急剧上升升，20002年年7月官方方的统计计为233%以上上。

35、贫困困差距不不断加大大，贫困困问题加加重。据据国家统统计局的的数字，到20002年年7月，全全国有119000万人，即人口口的533%，处处于贫困困线以下下。阿根廷的的经济危危机不仅仅对整个个国家的的经济体体系产生生了深刻刻的影响响，而且且还引起起了社会会和政治治领域的的剧烈动动荡，各各种经济济、社会会、政治治的矛盾盾交织在在一起，相互影影响，显显现出危危机特有有的复杂杂性和破破坏性。（四）公公共危机机的发展展周期危机事件件通常遵遵循一个个特定的的生命周周期。每每一级别别的危机机事件，都有发发生、发发展和减减缓的阶阶段，需需要采取取不同的的应急措措施。根据社会会危害可可能造成成的威胁胁、实际际

36、危害已已经发生生、危害害逐步减减弱和恢恢复三个个阶段，可将危危机事件件总体上上划分为为预警期期、爆发发期、缓缓解期和和善后期期四个阶阶段。表2：危危机分期期管理的的任务与与能力要要求 分期期发生阶段段能力要求求主要任务务预警期事前预警预备备防范事件件的发生生，尽可可能控制制事态发发展爆发期事中快速反应应及时控制制危机事事件并防防止其蔓蔓延缓解期事中恢复重建建保持应急急措施的的有效并并尽快恢恢复正常常秩序善后期事后评估学习习从危机中中学习（1）预预警期：主要是指指危机事事件发生生之初，危机征征兆已经经出现的的时期。此时危机机管理的的任务是是：防范范和阻止止危机事事件的发发生，或或者把危危机事件件

37、控制在在特定类类型以及及特定的的区域内内。其关键在在于：预预警预备备能力。（2）爆爆发期：此时危机机事件进进入紧急急阶段，突发性性事件已已经发生生。危机管理理主要任任务是：及时控控制危机机事件并并防止其其蔓延。其关键在在于快速速反应能能力。（3）缓缓解期：此时危机机事件进进入相持持阶段，仍然有有可能向向坏的方方向发展展。危机管理理的主要要任务是是：保持持应急措措施的有有效性并并尽快恢恢复正常常秩序。（4）善善后期：此时危机机事件得得到有效效解决。危机管理理的主要要任务是是：对整整个事件件处理过过程进行行调查评评估并从从事件中中获益。其关键在在于善后后学习能能力。当然，由由于危机机事件演演变迅速

38、速，各个个阶段之之间的划划分有时时不一定定很容易易确认，而且很很多时候候是不同同的阶段段相互交交织、循循环往复复，从而而形成危危机事件件应急管管理特定定的生命命周期。（五）什什么是公公共危机机管理？没有绝对对糟糕的的危机，只有绝绝对糟糕糕的危机机管理 “危机”是一个个复性词词，它既既有贬义义“危险”的意思思，又有有褒义“机机会”的意思思；既有有破坏性性意义，又有建建设性意意义。启示来自自农夫与与一匹马的故故事。有一天，一个农农夫与他他心爱的的马赶路，马在前面面走，农农夫在后后面跟。突然，马一头栽栽入一口口枯井里里。农夫夫绞尽脑脑汁想办办法要救救出马，但由于于井太深，几个小小时过去去了，马马还在

39、井井里痛苦苦地哀号号着。农农夫无法法救马出来，但又不不忍马就这样样死掉，于是决定定直接将将其掩埋埋井中。农农夫用铲铲子往井井里扔土土，但是是他每扔扔一下，马就很快抖抖掉身上上的土，再用抖抖掉的土土垫高一一点。如如此反复复，农夫夫逐渐向向井里扔土土，马逐渐垫垫高。结结果是：马踩着垫垫高的土土层走出出了深井井。这不是无无聊的说说笑故事事，它至至少有两两个危机机管理的的启示：其一，并并不是所所有掉进进深坑的的马就一定定死掉（启示：并不是是每一场场危机都都意味着着遭殃）；其二，并并不是往往坑里填填的土，都是一一定用来来掩埋马马之用（启示：并不是是每一场场危机都都只是打打击组织织的经营营）。因此，并并不

40、是每每一场危危机都意意味着“浩劫”。危机永远远与机遇遇并存。好的“危机管管理”，就是是将危机机转化为为机遇的的金钥匙匙。危机管理理，是指指针对可可能发生生的危机机和正在在发生的的危机，进行事事先预测测防范、事后妥妥善处理理的一种种战略手手段。危机管理理的着眼眼点，并不像像人们通通常所理理解的那那样在于于排斥和和消灭危危机而在于于监测危危机和处处置危机机，同时时也包含含着引入入和利用用危机的的意思，以服务务于组织织的生存存和发展展。公共危机机管理，是政府或或其它社社会公共共组织通通过监测测、预警警、预控控、预防防、应急急处理、评估、恢复等等措施，防止可可能发生生的危机机，处理理已经发发生的危危机

41、，以以减少损损失，甚甚至将危危险转化化为机会会，保护护公民的的人身安安全和财财产，维维护社会会和国家家安全。公共危机机管理的的主体是是政府及及其它公公共机构构，与一一般公共共管理主主体是一一致的。公共危危机管理理是公共共管理的的一种特特殊形式式。虽然然公共危危机管理理在管理理实践中中长期存存在，但但是，将将它作为为一门学学科来专专门研究究是近年年的事情情。“相同的的命运，不同的的归宿不同同的危机机处理模模式造成成的不同同结果”案例六：莫斯科科“人质”与韩国国地铁“纵火”20022年10月23日，莫斯科科时间晚晚上9点左右右，位于于莫斯科科东南方方的莫斯斯科轴承承厂文化化宫内近近有千名名观众正正

42、愉快地地欣赏着着文艺节节目。突突然，约约40多名名车臣恐恐怖分子子持枪闯闯入剧院院，他们们身上绑绑满了子子弹和炸炸药。这这些恐怖怖分子命命令观众众不得轻轻举妄动动，并宣宣布他们们已被劫劫持为人人质，人人质中有有不少妇妇女儿童童，还有有近700名外籍籍人士。这一危机机事件立立即震惊惊全世界界，这是是继巴利利岛爆炸炸事件后后，国际际恐怖分分子在220022年进行行的又一一次大规规模恐怖怖活动。普京总总统连夜夜召开安安全部门门紧急会会议，商商讨如何何处理危危机。策划和指指挥这起起恐怖事事件的是是车臣非非法武装装“伊斯兰兰特种战战团”马夫扎扎尔巴拉耶耶夫，他他是已故故车臣著著名匪首首阿尔比比巴拉耶耶夫

43、的侄侄子。阿阿尔比在在20001年夏夏天被俄俄军击毙毙，马夫夫扎尔便便接管叔叔父留下下的事业业，并发发誓要为为其报仇仇，他专专门组织织了一支支由车臣臣匪徒遗遗孀组成成的“寡妇”敢死队队，因为为她们对对俄军有有着刻骨骨之恨，所以，她们在在这次恐恐怖事件件中将生生死置之之度外。这些妇妇女身上上都绑者者炸药，声称要要与人质质同归于于尽。恐恐怖分子子向俄政政府提出出在7天之内内结束车车臣战争争，并使使俄军队队撤出车车臣，否否则将杀杀死全部部人质。20022年10月25日早早上9时，恐恐怖分子子释放了了7名人质质，一名名国际红红十字官官员高举举着白色色标志旗旗，在俄俄特种部部队的掩掩护下进进入文化化宫。

44、中中午，俄俄官方与与恐怖分分子就释释放外籍籍人质的的谈判宣宣告破裂裂。12点左右右，恐怖怖分子又又释放了了8名儿童童，他们们先后在在国际红红十字会会官员的的护送下下走出大大厅。但但整个局局势仍处处于僵持持阶段，恐怖分分子与俄俄官方的的接触没没有任何何实质性性的进展展。与此同时时，普京京总统发发表了措措辞强硬硬的讲话话，他说说，他不不会答应应恐怖分分子停止止战争的的要求，“决不向向挑衅让让步”，他强强调，目目前首要要的任务务是保证证人质的的生命安安全。俄罗斯联联邦安全全局局长长帕特鲁鲁舍夫225日下下午向媒媒体宣布布，如果果恐怖分分子释放放人质，俄当局局将保证证他们的的生命安安全。然然而，恐恐怖

45、分子子则威胁胁说，如如果俄当当局不答答应他们们的条件件，他们们将于226日开开始屠杀杀人质，情况已已到了千千钧一发发的时刻刻。20022年10月26日清清晨，恐恐怖分子子打死了了两名人人质，并并将人质质尸体抬抬出剧院院大门，就在此此时，俄俄特种部部队突然然开始向向大门冲冲击，此此举吸引引了恐怖怖分子的的注意力力，千钧钧一发之之际，早早已分布布在剧院院各个入入口和已已潜伏在在剧院内内的特种种兵如天天兵而降降，闪电电般地出出现在恐恐怖分子子面前，恐怖分分子还未未来得及及引爆绑绑在身上上和分布布在剧院院各处的的炸弹，就已经经被制服服。此次行动动在最少少损失的的前提下下，解救救了大部部分人质质。事后后

46、，俄内内务部副副部长公公布消息息说，在在整个解解救过程程中，有有7500名人质质获释，67名人人质死亡亡，366名恐怖怖分子被被击毙，还有少少数恐怖怖分子隐隐藏在人人质中流流窜出去去，俄内内务部已已向全俄俄通缉，并表示示：如果果这些恐恐怖分子子在244小时之之内投降降，将保保证他们们的安全全，否则则将会受受到最严严厉的惩惩罚。最先知道道此消息息的现场场人员无无不为人人质的成成功获救救而欢欣欣鼓舞，他们激激动地将将消息传传向全世世界。事事后，国国际舆论论一致认认为此次次人质解解救行动动成功地地打击了了恐怖分分子的嚣嚣张气焰焰，尽可可能地避避免了人人员的伤伤亡，整整个行动动是“极其出出色的”。在此

47、次人人质危机机的过程程中，俄俄罗斯当当局立场场坚定、布置严严密、果果断出击击，最后后取得人人质解救救的成功功，在当当前恐怖怖主义已已对全人人类的生生命安全全构成威威胁之时时，他们们的政府府危机管管理经验验无疑有有不少值值得国际际社会借借鉴的地地方。首先，俄俄罗斯当当局对恐恐怖分子子态度坚坚决。在恐怖分分子提出出要求之之后，普普京总统统表示：“决不向向挑衅让让步”。最终终，特种种部队经经过周密密的部署署，一举举击溃了了恐怖分分子。试想，如如果普京京当时向向恐怖分分子妥协协，满足足他们的的要求，这不仅仅会加剧剧车臣局局势的混混乱，引引发俄政政局动荡荡，更会会助长全全世界恐恐怖分子子用恐怖怖手段达达

48、到自己己目的的的嚣张气气焰，对对国际反反恐事业业带来严严重的不不良影响响。其次，必必须肯定定的是俄俄罗斯当当局布置置严密、反应迅迅速、行行动果断断。在恐怖事事件发生生的当晚晚，普京京立即与与安全部部门领导导人连夜夜召开紧紧急会议议，讨论论解决之之策，并并取消了了次日与与德国总总理施罗罗德的会会谈，同同时，还还宣布不不参加在在墨西哥哥举行的的亚太经经合组织织首脑会会晤，全全天守在在克里姆姆林宫办办公室，时刻关关注事态态的发展展，并指指导解救救工作的的进行。俄安全部部门则立立即加强强全俄罗罗斯重要要地点、交通设设施的安安全保卫卫工作，防止恐恐怖分子子趁机再再制造事事端。此此次人质质事件涉涉及近千千

49、人的生生命，而而恐怖分分子又提提出几乎乎不可能能答应的的无理要要求，大大多数媒媒体及观观察家对对此事的的解决表表示悲观观，普京京也面临临上任后后最严峻峻的一次次考验。但普京总总统镇定定自若，果断决决策，在在4名人质质遇害之之时，果果断下令令特种部部队出击击，在最最佳时机机击溃恐恐怖分子子，避免免人员的的更大伤伤亡。而而俄罗斯斯特种部部队的解解救行动动，不仅仅赢得了了俄民众众的信赖赖，也得得到了国国际社会会的普遍遍赞扬。读懂了俄俄罗斯成成功解救救人质的的危机管管理案例例后，我我们再来来看一个个在政府府危机管管理失败败的案例例。虽然然两者无无法完全全可比，但是能能够帮助助我们了了解政府府危机管管理

50、中政政府工作作的得与与失，盲盲点和重重点。20033年2月18日上上午9时50分，在韩国国大邱市市的地铁铁一号线线上，110799号列车车正向着着市中心心的中央央路站飞飞驰。车车厢里的的乘客和和往日一一样，有有看报纸纸的，有有闭目养养神的，谁也没没有想到到死神正正在逼近近他们。当地铁列列车徐徐徐开进中中央路站站的时候候，2号车厢厢里有位位身着深深蓝色运运动装的的中年汉汉子突然然从自己己的背包包里拿出出一个象象是牛奶奶罐的东东西，可可是，他他不是在在喝奶，儿时拿拿打火机机在罐口口上点火火。坐在在身边的的朴今泰泰等人认认为他在在玩打火火机，于于是劝他他不要在在车厢内内玩火。可是，玩火者者仍然在在继

51、续。朴今泰泰等人觉觉得这个个人的神神情和动动作有点点不对劲劲，赶紧紧冲上去去和他展展开搏斗斗。在搏搏斗的过过程中，满罐的的汽油洒洒在了这这位“神秘”人身上上和车厢厢座位上上，打火火机点燃燃了汽油油。瞬间间，车厢厢变成了了火的海海洋。随之，地地铁的电电源被自自动切断断，车门门也开不不了，黑黑暗、燃燃烧的火火光、为为生存呼呼唤的惨惨叫声，人们在在绝望中中乱窜。火焰烧烧尽了化化纤椅子子，车厢厢充满了了滚滚毒毒性浓烟烟，而车车门紧锁锁。车车厢变成成了惨绝绝人寰的的人间地地狱。两列地铁铁列车共共挂有112节车车厢。大大火瞬间间把所有有车厢烧烧化。浓浓烟充满满了整个个车站。许多地地下的人人找不到到出口而而

52、窒息。地铁纵火火案发生生后，大大邱市派派出消防防队员330000人和666辆消防防车。由由于地铁铁车站现现场浓烟烟笼罩和和高温，使抢救救工作遇遇到了极极大困难难。经过过6个多小小时的抢抢救，1150多多人送到到各家医医院进行行抢救。根据韩韩国官方方提供的的数字，当时有有1988人死亡亡，1446人受受伤，另另有3118人下下落不明明。惨案发生生后，韩韩国媒体体对在这这次事件件中所暴暴露出的的安全问问题提出出了尖锐锐的批评评。大大韩每日日报在在2月19日一一篇名为为麻痹痹导致惨惨案的的社论中中指出，此次事事故伤亡亡如此惨惨重，与与有关方方面对灾灾难缺乏乏有效的的危机防防范意识识有很大大关系。首先

53、，事事先没有有防范火火灾的措措施。此次被烧烧毁的列列车是119977年生产产的，列列车所用用的个中中材料一一经燃烧烧就会散散发出有有毒气体体。尤其其是车厢厢内部的的地板、顶蓬和和座椅，基本都都是用耐耐燃塑料料制成的的，在高高温下会会释放大大量有毒毒气体。而毒烟烟是是造造成大量量乘客迅迅速死亡亡的主要要原因。有毒气气体还造造成大批批救援人人员无法法及时进进入现场场。其次，地地铁站内内设备不不完备，灭火装装置不够够。其通风设设备被证证明在火火灾中毫毫无作用用，大量量的烟雾雾和有毒毒气体无无法排放放，使得得千余救救援人员员到达现现场后束束手无策策。韩国国地铁兼兼有民用用防空的的作用，一个人人纵火已已

54、经造成成如此大大的惨剧剧，若战战时遇到到不测的的话，后后果难以以想象。地铁站内内还缺少少必要的的夜间照照明装置置。在此此次纵火火案中，因为列列车起火火后自动动断电，地铁站站内顿时时一片漆漆黑，很很多慌乱乱的乘客客根本找找不到逃逃生出口口。其实实，从地地铁站内内到地面面出口，步行只只需两分分钟，如如果有指指明出口口方向的的夜光装装置，乘乘客逃离离时将会会更加有有序，得得以逃生生的人数数将会更更多。第三，工工作人员员过于疏疏忽大意意、掉以以轻心也也是导致致伤亡惨惨重的一一个原因因。大邱地铁铁的总控控制室在在9时55分就就接到警警报，但但当时的的值班员员认为这这只是一一起轻微微事故，并指令令另一列列

55、地铁列列车开往往中央站站。第二二辆列车车进站后后无法驶驶离已起起火的站站台，随随即也被被卷入火火海。在在1266名遇难难者中，有700多人就就是第二二辆列车车上的乘乘客。此外，调调度员在在随后组组织援救救工作时时犹豫不不决，浪浪费了一一些时间间。这是是认为的的错误导导致火灾灾事故伤伤亡的加加重。（六）公公共危机机考验政政府危机机管理如何妥善善解决公公共危机机将是政政府面临临的重大大课题。但是，政政府目前前的公共共危机管管理体系系和管理理水平，还没有有能够跟跟进这一一发展趋趋势。以以20003年发发生的“非典”为例，就暴露露出政府府在社会会危机管管理机制制上存在在着许多多缺陷，以及公公众在面面对

56、诸如如传染性性疾病这这种直接接危及生生命安全全的问题题时心理理承受能能力的脆脆弱性。我们之所所以在公公共危机机面前暴暴露出这这么多问问题，主主要是因因为我们们的危机机管理还还没有形形成制度度化和法法治化。政府习习惯于常常态下的的管理，还没有有建立起起一种公公共危机机管理机机制。案例七：纽约“停电”与北京京“暴雨” （1）纽纽约走出出危机 美国东东部时间间20003年8月14日夜夜里，灯灯红酒绿绿的纽约约一片漆漆黑。原原因是这这天下午午4时10分，北美发发生了历历史上最最大规模模的停电电：从美美国的纽纽约、克克利夫兰兰、底特特律，到到加拿大大的多伦伦多、渥渥太华，各大城城市瘫痪痪了近330个小小

57、时，影影响到美美国的纽纽约、密密歇根、俄亥俄俄、宾夕夕法尼亚亚、马萨萨诸塞、新泽西西、佛蒙蒙特7个州和和加拿大大安大略略省。世世界上电电气化程程度最高高地区的的50000万人人，过了了30个小小时没有有电的生生活。 断电时，正是纽纽约市民民下班的的时候。突然，办公室室楼里的的灯熄了了、空调调停了、电梯停停了，街街上的交交通灯灭灭了，正正在运行行的地铁铁列车也也停驶了了。从纽纽约到多多伦多的的12个机机场，没没有一架架飞机起起飞。每每日几十十万名地地铁乘客客，都变变成了难难民。在在很多高高层居民民楼里，因为没没有电使使水泵正正常运转转，所以以很多高高层住户户一整天天都没有有水供应应，他们们被迫用

58、用桶从消消防龙头头中装水水然后走走楼梯把把水运进进家里。由于纽约约市是“9111”事事件重灾灾区，断断电陡然然绷紧了了人们的的神经，数百万万人一齐齐蜂拥到到大街上上。“人人都都跑了出出去，”一位名名叫玛丽丽霍兰的的护士说说，“我突然然就想到到了99111。” 在纽约约市大街街小巷，各种说说法不胫胫而走。危机的的阴云顿顿时笼罩罩整个城城市。纽纽约金融融区不少少人竞相相朝着东东河和布布鲁克林林大桥跑跑去。在在停电后后的短时时间内，纽约市市各摩天天大楼就就人去楼楼空，店店铺纷纷纷关门，连联合合国总部部也不例例外。 在停电电期间，通用汽汽车、克克莱斯勒勒、福特特、本田田等汽车车公司的的35个工工厂停产

59、产；仅115日一一天，美美加两地地的4000个航航班取消消，122个国际际机场部部分或全全部关闭闭；1000个电电厂和225个核核电厂关关闭。 此次断断电使大大约50000万万人受到到影响，这一天天也成为为纽约历历史上最最繁忙的的两天之之一，但但是，美美国政府府在这场场危机面面前显得得沉着和和从容。尤其是是纽约，凭借高高效的应应急系统统和出色色的危机机管理能能力，迅迅速走出出了停电电带来的的恐慌。 （2）北京陷陷入泽国国 20004年7月10日下下午166时北京京经历了了一场突突如其来来的暴雨雨。但北北京政府府的表现现却差强强人意。 “刮风风不行，小雪不不行，下下雨也不不行，北北京，你你实在是

60、是太脆弱弱了。”这是经经历了这这场暴雨雨后，一一位北京京网民的的留言。 从一片片泽国中中艰难逃逃回家的的北京人人，用他他们特有有的幽默默在网上上分享各各自的遭遭遇。有有人说“我当了了回舰长长”，有人人说“我是游游回家的的”，还有有人说“莲花桥桥底下真真的可以以种莲花花了。” 虽然北北京城区区防汛指指挥办、市政公公用、电电力、交交通等部部门参与与防汛的的总人数数达到了了近60000人人，但事事实依然然是：道道路中断断、车辆辆抛锚、地铁进进水、警警方在混混乱中束束手无策策 （3）纽约为为什么能能化险为为夷 美国的的独立专专家、联联邦官员员和停电电地区的的领导人人指出，如果不不是州级级、市级级有关人