市政管理学第4章国外市政体制课件

1、 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材第4章 国外市政体制 重点问题西方国家的城市自治制度西方国家市政体制的类型美国市政体制和市政职能议会经理制的优缺点分析发达国家市政体制的特点大都市地区公共治理变革 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概览4.1.1 国外城市自治制度1、城市政府的治理地位是指城市政府在国内府际关系中所处的行政地位，它反映了城市政府在公共事务治理中的自主性程度。城市政府治理地位受制于国家结构形式。一般而言，国家的结构形式有单一制和联邦制之分。在不同国家结构形式下，城市在国家治理中的地位具有很大差异。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管

2、理系列教材 联邦制国家是由若干政治实体（州、省、共和国）经过联合而形成的主权国家。在联邦制国家，联邦政府与各成员政府实行法定分权，各成员政府具有相对独立的政治地位。由于设市是州政府的专有权力，不同州政府的制度取向不同，因此，联邦制国家的市政体制具有多样性特征。（典型：美国） 单一制国家是由若干行政区域组成的主权国家，全国所有地方政府都必须接受中央政府的统一领导。在单一制下，地方与中央的关系不是法定分权关系，而是命令和服从关系。包括城市政府在内的所有地方政府，都必须执行中央政府政策，接受中央政府的统一领导。（典型：英国、法国） 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概

3、览2、西方国家的城市自治制度城市自治：是指中央（联邦）政府或上级政府依法将城市公共事务的治理权力，交给经城市居民直接选举产生的自治机关，由该自治机关对城市公共事务实行自主管理的城市管理制度。各国城市自治制度的共同特点：（1）依法划定城市自治机关的自治职权。（2）市自治机关由城市居民直接选举产生。（3）市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责。（4）市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预。（5）不同城市在法律关系上处于平等地位。弱市长制的特征（以美国的议会市长制为例）：选民分别选举产生市长和市议会；市议会不但掌握着立法权，而且掌握着行政执行权，可以直接任命一些重要部门的行政首长，并对市长委

4、任的官员拥有批准权；市长的权力受到限制，市长与市议会分享权力；市议会对市政预算拥有基本的控制权，主要通过市议会的预算或财政委员会发挥作用。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材优点：有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。缺点：市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材在弱市长制下，属于市政府工作部门序列的行政机关对市长和市议会双重负责。重要的行政部门负责人由议会直接任免，其他行政部门负责人以及委员会的成员由市长提名，经市议会表决同意

5、后，再由市长任免。行政机关有责任向市议会报告工作。市长议会制的基本特征（以美国强市长制为例）：市长和市议会分别由市民选举产生，市长和市政府工作部门的首长不得兼任市议员；市长是城市的行政首脑，拥有全部行政权威，负责有效执行法律以及规章制度，市长有权独立任免市政府各工作部门的首长，无需议会批准；财政预算权主要掌握在市长手中；市议会有权制定规章制度和当地法律，市长也拥有一定立法权。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材市长议会制的优点是作为城市管理执行系统的市政府，由于有强有力的行政首长的统一指挥，有利于提高行政效率；“首席行政官强市长制”是“强市长制”的健全，对于大城市，既要处理政治关系

6、，又要搞好行政管理，比较适用。它的缺点是由于市长大权在握，市议会的制约较弱，容易引起市长专权；如果市长不尊重市议会，二者容易产生矛盾 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材选民议会（市长由议会推选，礼仪性职权）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划等三、市议会制市议会制（council form）由市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。典型：英国各城市、加拿大大多数城市 市议会制的基本特征（以英国为例）：市议会由选民直接选举产生的市议员组成，市议会行使立法权、议决权、人事任免权、政府预算权、监督行政权等；由议员选举其中一位为市议会议长

7、，即市长。市长只有一些礼仪性职权，没有决策和指挥等行政实权；市议会设立有若干委员会，它们既行使审议议决权，又行使行政决策权；市议会任免若干行政长官，聘任一些行政职员。行政长官及行政职员与议会委员会对口设置，共同行使行政执行权。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材优点：有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾。缺点：市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材四、市委员会制市委员会制(com

8、mission form)类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任命产生。 美国有3的小城市采用这种体制，人口在25万-50万的城市只有3个采用此制。选民委员会（市长主持会议）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划等上层机构市委员会制由少数委员掌握所有的立法和行政权力，委员们集体履行市议会的职责，通过决议、制定法案、征税和拨款。优点：有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一。缺点：缺乏统一指挥，经常出现协调困难。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三

9、版） 21世纪公共管理系列教材五、议会经理制议会经理制（council-manager form）起源于美国弗吉尼亚州的斯汤顿（Staunton）市，1908年该市议会制定一项法案，决定设立“总经理”一职。该制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理。 美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。 城市选民市议会市长警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划等市长是市议会成员/市长主持议会 城市经理任命优点：有利于引入市场竞争机制；有利于实行专业化管理，从而提高了城市管理的效率和效益；有利于把政治矛盾与城市管理相对

10、分开，有利于将政府的“掌舵”职能“划桨”职能分开。缺点： 市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力。选民只能通过间接途径对政策执行施加影响。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要4.2.1 美国的市政体制1、市政体制的类型美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员会制和议会经理制四种类型。其中，实行市长制（包括强市长制和弱市长制）的城市约占43 ，多数城市实行议会经理制。美国大城市普遍采用市长制，市长和市立法机构的议员均为全职并有薪金。强市长制主要见于美国的大城市。弱市长制常见于中小城

11、市。市委员会制将城市分成几个区域每个区域选出一个代表进入市委员会，该委员会集议决权和执行权于一身。在委员会体制下，市长的地位是礼仪性的。市经理制的特点是城市公共事务的管理权集中于市经理，市议会和市长并不履行具体管理职能。该制实际上是把企业管理制度运用于市政管理。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材2、城市议会1分区选举优点：各选区都有代表进入市议会，有利于促使市政府更贴近市民缺点：所有议员都会追求本选区利益，市议会对城市整体发展和总体利益缺少关注2不分区选举优点：有利于超越选区利益关注整个城市的问题，减少政治集团的控制机会问题：有可能多数议员都出自一个选区，从而出现强者独占城市利益

12、3混合选举由于分区选举和不分区选举各有利弊，混合选举就产生了。问题：在全市范围内不分区选举产生的议员，往往认为自己比各分区选举产生的议员更重要，甚至将自己视为与市长相匹敌市议员选举的三种方式 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要3、市政职能治安公共工程公共卫生和环境保护公共教育社会福利公共事业城市规划 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要4.2.2 英国的市政体制英国是议会民主和地方自治制度的发源地。英国城市很早就设置议会，城市议会集立法权和行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行使。英国的城市议

13、会由选民直接选举产生的议员组成。议会领导人为议长，由全体议员和名誉议员选举产生，议长通常就是市长。 英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。城市行政职权由议会授权各委员会行使，委员会根据议会的授权自行处理各自主管的事务。 城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定委员会，二是常设委员会。城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有自主权，城市议会的职权由国家通过立法作出规定。城市政府掌握属于城市自治事务的自由裁量权，也有一些事务由中央政府设立的派出机构直接管理。这就是说，英国城市自治是在法律范围内的有限自治。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材法国城市议会由市民普选产生。市议员职位是

14、无报酬的，也不享有司法豁免权。大城市的议会议员具有一定职务津贴。 市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领导城市的行政管理工作。 法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算并监督执行，决定公共工程及实施方式，领导城市建设规划，审议市长签订的合同等。市议会有权创建和组织公共事业。 法国市长具有双重身份：他既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的代理人。法国市政管理越来越多地实行委托管理和企业化运作。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.2.4 日本的市政体制日本的地方政府均称地方公共团体，均实行地方自治。日本地方自治法规

15、定，地方公共团体是具有法人资格的公法人。现行地方自治体制采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制。 日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政令指定市。一般市和政令指定市的设置标准有所不同。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.3 国外市政体制比较4.3.1 国外市政体制的共性特点1.城市政府为基层行政单位2.城市政府普遍享有自治权力 3.议会在城市管理中扮演重要角色4.实行公共产品的多中心供给体制 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.3 国外市政体制比较4.3.2 国外市政体制的不同特征发达国家的市政体制形式多样，市长和行政机关的职权范围和权力大小具有很大

16、差异。（比较英法美日）西方国家的市政体制之所以呈现出多样化特征，其主要原因在于：（1）各国政治和历史传统不同。 （2）各国国家结构形式不同。 （3）各国普遍实行地方自治。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.4 大都市区市政体制4.4.1 大都市地区的形成与发展 从20世纪50年代开始，发达国家城市的发展模式发生变化。一方面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高度发达，城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展。大城市的周边地区由于交通方便、自然环境优美，成为住宅建设首选地区，许多高收入家庭

17、相继迁往郊区居住。为了减轻城市中心地区的人口、环境和就业压力，一些特大城市也有意识地在郊区规划建设新城。随着郊区住宅区的形成，工业和零售业也出现外迁趋向，造成郊区急剧扩张和市镇化，大城市的边缘地带涌现出许多新城镇。 这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和膨胀，与周围的市镇逐渐连接和融为一体。同时，由于城市外迁人口仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成稳定的社会经济联系。这样，就形成了中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域分工和连带景观的巨型地域综合体，形成了以大城市为核心、包括周围市镇的大都市地区（metropolitan region）。在经济高度发达地区，多个中

18、心市镇的扩张和合作发展，最终在地域上相互交叉连接，进而形成了多中心的大都市地区乃至大都市连绵地带。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.4.2 大都市地区的市政体制西方国家的普通城市一般不下辖区，实行市县分治，市政府与周围的乡镇政府也没有辖属关系。随着城市化的高度发展，大都市地区存在着多个互不归属、相互独立的市镇。由于城市管辖区不大，不同市镇各自独立行使自治权。州政府对城市行使监督权，但却无权干预市镇政府的自治决策。由此，城市管理出现许多新问题：一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖地区提供服务；各市镇也面临一些共同问题，如环境保护、社会治安、公共教育等，需要通过政府间合作进行处理。这些需要跨辖区提供的公共管理和公共服务，与各市镇相互独立的管理体制发生矛盾。地方主义、多中心主义与大都市区范围内横向合作需求的矛盾日益突出，影响了城市管理的效果和质量。 市政管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材4.4.2 大都市地区的市政体制西方国家对大都市地区的地方治理改革：1.市政府下设分区政府2.市政府与市镇缔结联盟3.市政府与市镇分立合作(1)大城市兼并周围的郊区。(2)市县联盟