社会抚养费征收的法律思考

目录

15048

前言 1

24198

1、理论意义: 1

11388

2实践意义: 1

10935

第1章社会抚养费征收的概况 2

31906

1.1社会抚养费征收的法律性质 2

21056

1.1.1社会抚养费的定义 2

7092

1.1.2社会抚养费法律性的学说争议 3

6941

1.2社会抚养费征收的历史背景 4

6535

1.3社会抚养费征收的现行规定 5

14471

第2章社会抚养费征收存在的问题及原因分析 5

7232

2.1社会抚养费征收存在的问题 5

16537

2.1.1征收标准不统一 6

28653

2.1.2征收对象不明确 7

11270

2.1.3征收程序不规范 8

31723

2.1.4征收主体问题 9

6241

2.1.5资金的监管力度弱 9

5249

2.2社会抚养费征收所存问题的原因 10

2508

2.2.1社会抚养费在征收方面存在的的原因 11

4699

2.2.2社会抚养费在征使用与管理方面存在的的原因 11

3854

第3章对解决社会抚养费征收存在问题的思考 12

9925

3.1.加强征收标准的统一性. 12

858

3.2加强征收对象的公平性 13

23258

3.3确定征收主体的唯一性 13

17231

3.4规范征收监督程序 14

22782

结语 15

5882

致谢 15

前言

（一）问题的提出：由社会抚养费征收过程存在的征收对象不明确、标准不统一、程序不规范、主体问题、资金监管不力等问题，透析社会抚养费征收存在的乱象提出一些看法。

（二）研究的现实意义

1、理论意义:

（1）考察社会抚养费名称的变化的历程，可以洞察其背后隐含的立法者对其实质认识和自身观念的变化，有利于准确解读我国现行相关法律法规的规定。

（2）可以消除国外一些学者对我国征收社会抚养费的误解，并进一步理顺我国社会抚养费征收相关法律法规与国际法之间的关系。

2实践意义:

（1）依据法治精神定位社会抚养费的法律性质，从而有利于转变政府职能，打造服务型政府，为限定社会抚养费的征收范围、方式、及其用途提供理论依据。

（2）考察社会抚养费征收的效果，对于反思我国计划生育法律法规的执行行为亦有意义。

（三）研究方法

(1)历史研究法。本文力图全面收集各种可靠文献资料，弄清社会抚养费产生的背景和发展阶段，并根据这种发展考察社会抚养费征收的现状，从而整体上把握社会抚养费的历史脉络，深化对其本质的认识。

(2)价值分析法。本文要从人权保护和科学发展的原则出发，权衡征收社会抚养费所带来的利弊得失，为完善相关法律制度提供现实依据。

（四）研究框架

首先要弄清我国法律对社会抚养费的规定的历史演变，探明立法者的本意及其发展变化然后调查实践中社会抚养费的征收，使用及其效果。其次再从社会抚养费征收过程中存在的问题进行分析。再次，根据提出的问题进行思考，提出一些建议。

第1章社会抚养费征收的概况

1.1社会抚养费征收的法律性质

1.1.1社会抚养费的定义

社会抚养费其实并没有明确的定义，通过对法条的解读，可以理解为其是为

自然资源

的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费属于行政补偿性收费，它具有补偿性和强制性的特点。社会抚养费作为一项具有法定性和强制性的人口管理制度，其经过了不断的演变和发展，在各个历史时期都有自己的定义和特色。分析其历史变迁、现行制度及实施以来的积极效果，有助于进一步理解和分析，由于法律法规规定的模糊性，让行政征收过程出现了不少难题，正确理解出社会抚养费的法律性质，是正确将行为这一项政策得以贯彻落实的基础，从而为实施寻求一种合理的解决渠道。

1.1.2社会抚养费法律性的学说争议

社会抚养费的最初名称是超生罚款，后来变成了计划外生育，最后才被称之为社会抚养费。它的名称经过不断变化其实反应出对于社会抚养费的法律性质进行的不同认定。对于社会抚养费的法律性质，学界存在一些争议，笔者主要阐述两种主要的学说。

行政处罚说

行政处罚说的支持者认为，社会抚养费是行政处罚。理由如下:其一，社会抚养费的征收表明我国在国家和政府层面对公民未按法律法规的规定实施生育行为的是持否定态度的，在行动上对此种行为进行经济性制裁，惩罚性质色彩浓郁。社会抚养费产生于行政相对人违反了所谓的计划生育义务。“根据宪法规定，公民有实行计划生育的义务”;其二，“《社会抚养费征收管理办法》（以下简称《办法》）(2002年)第二条也规定了公民应当履行计划生育的义务，公民享有依法生育的权利，同时应当依法履行计划生育的义务，其生育行为应当符合人口与计划生育法的规定。”因此违反计划生育的义务意味着行政相对人的行为具有违法性，意味着产生处罚的后果，其三，“从《办法》第三条、第四条的规定可以看出，征收社会抚养费是由县级人民政府计划生育行政部门对不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民按规定的标准科负有一定的财产给付义务，它是以公民违反人口与计划生育法的规定生育子女为条件，它以惩戒违反人口与计划生育法的规定生育子女的行为为目的，显然具有制裁性，因此，认为它是一种具有行政处罚性质的具体行政行为。”周忠富.作出征收社会抚养费决定之前应履行告知程序INI.人民法院报，2004-07-31.

经济补偿说

经济补偿说的支持者认为，社会抚养费是行政补偿，行政主体对不符合条件生育的人征收社会抚养费并且采用强制性手段收取社会抚养费的行为的法律性质属于行政征收。理由有三:首先，从征收目的上来看，社会抚养费征收目的是为了协调人口和资源环境的协调发展，平衡各社会群体的利益关系而收取的货币，符合行政补偿的目的。其次，从行政特征来看，征收社会抚养费采用的是强制性手段无偿取得部分公民的财产的行政行为，也符合行政收费强制性、无偿性的行为特征。社会抚养费的征收是由于征收对象实施了不符合法律法规规定条件的生育行为而产生的与行政机关之间的行政征收关系。其次，“从《人口与计划生育法》的立法原则来看，计划生育的实施归根到底是为了让人口的发展与经济、社会、资源、环境之间相互协调，而且社会抚养费制定时的一个最主要支撑理由是超生的孩子占用了社会资源，造成不公平。考虑到不符合法定条件多生孩子，使社会的负担加大，所以应当对社会给予适当补偿。”湛中乐、伏创宇：《社会抚养费法律性质考察——从若干相关行政、司法实践而展开》，载法制与社会发展》2011年第02期。

不符合法定条件生育子女的公民，应当依法缴社会抚养费。因为公共权力和公共资源的运行是全体人民所维持的，公民在公共物品的享有上应该在法律面前是平等的，而如果有人享受了政府额外的服务，或是获取了更多的公共资源，也就需要负担更多的政府为此提供服务以及管理而支出的开支，这样才能体现出公平。思考社会抚养费的法律性质，对社会抚养费的实施起到指引的作用，对避免执行该规定时出现理解偏差起到重要作用。

1.2社会抚养费征收的历史背景

社会抚养费的来源追溯于上个世纪的80年代初期，它最初被称为“超生罚款”;1994年改名叫“计划外生育费”;2000年，中共中央、国务院联合发文统一定名为“社会抚养费”;2002年9月1日《社会抚养费征收管理办法》正式开始实施。”王莹：《社会抚养费的前世今生》[J]载《中国社会报》2014年3月19日第006版。

目前为止，已经运行了近30多年，随着不断社会的发展，出现一些新的状况，因此也不断地对其做出新的调整。“由于我国特殊国情的原因，便将计划生育定为一项基本国策，可是依然存在严重超生的现象。特别是在经济落后的农村地区，显得更为严峻。为了控制人口，保证计划生育的顺利实现，对超生者进行罚款，确实取得一定的成效。1994年以后，政府认识到生育权是公民最基本的权利，而计划生育是倡导性义务而非强制性义务，对超生者不能论行政处罚，开始将罚款改为收费。1996年出台的((行政处罚法》明确规定对超生者不能罚款，改征“计划外生育费”;中国入世前，为了应对国际社会对中国“人权”的质疑,2000年3月，中央8号文件明确规定，对超生者开征社会抚养费，形式表示对公民生育权的尊重。于是社会抚养费正式诞生了。”高广刚：《社会抚养费研究》硕士学位论文,第3~4页

1.3社会抚养费征收的现行规定

通过解读《人口与计划生育法》、《办法》及贵州省等多个省份新出台的生育条例等法律法规及规范性文件，对社会抚养费的征收主体、征收对象、征收程序、征收标准等进行一些分析。一、《办法》将县级计划生育行政管理部门确定为书面征收决定的法定机关，同时又规定该法定机关可委托同级别的乡镇政府或街道办事处作出书面征收决定。但是在2014年4月条例送审稿中，拟撤销乡镇处罚决定权，只能由县级以上作出处罚决定。二、对于征收对象，全国性的法律法规对社会抚养费的征收对象的规定比较简单，确却的说，即是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。在《人口与计划生育法》中对社会抚养费的征收标准没有作统一、具体的规定，而采取了授权国务院制定行政法规进行规定的做法。我国仅在《社会抚养费征收管理办法》中对作出征收决定的主体、方式、征收当事人的救济途径等做了比较粗放性的规定。采取了授予各省、自治区、直辖市根据当地实际情况来进行规定权的做法。三、征收标准上，2014年4月份的调理送审稿，也拟适当调整一下计征的最高数额，规定不得超过对双方当事人征收三倍以上的社会抚养费。四、在社会抚养费的资金监管上，目前现状较为混乱，体现在资金去向不明确，政府对此类信息不封闭化，大众对其产生很多的质疑，社会抚养费的征收一直备受非议。

第2章社会抚养费征收存在的问题及原因分析

2.1社会抚养费征收存在的问题

征收社会抚养费是人口和计划生育行政机关对违法生育的公民征收的一项行政性收费，是根据违法生育的情形，做出的行政处理决定。在行使中，可以在法定权限内，具有自行判断、自行确定、自行决定，属于计划生育部门行政自由裁量权的一种、根据现行人口和计划生育法律、法规的规定，征收社会抚养费作为一种行政自由裁量权，表现形式主要有，对违法生育事实要件认定的自由裁量权、在征收社会抚养费幅度内的自由裁量权、确定征收时限的自由裁量权、自由裁量权的存在一方面使得行政机关能够审视度势、权衡轻重、灵活果断解决问题，提高行政效率，体现了行政高效原则;另一方面从“自由”的属性看，也为有限度的滥用职权提供了条件，造成显失公正、行政不当、行政侵权等问题。随着计划生育工作的不断发展，社会抚养费的征收新增更多的难题。以下从五个方面对社会抚养费征收的自由裁量权存在问题进行阐述。

2.1.1征收标准不统一

解读《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定：社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年

人均可支配收入

和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。

社会抚养费

的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。从法规可以看出，规定过于笼统，在适用征收社会抚养费尺度上，不同的执法机关把握不统一，“弹性”较大。

征收标准的不统一，在征收中也是问题不断。一是存在征收标准混乱，各地征收标准区别很大。经济发达地区高，经济落后地区低;即使同一城市，城乡之间、不同区县之间也不同。具体体现在下面几个问题上

一、征收标准的不平等性。《社会抚养费征收管理办法》第三条规定参考基本标准是当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入，参考的裁量标准是当事人的收入和违法生育情节。不管是参考基本标准还是参考裁量标准，都是随着时间和具体情况改变而变化的，这是社会经济的发展的客观影响，而法规的滞后性会带来不公平。进一步又会加剧征收的难度，其一，少征会降低对公民生育的威慑性及不足补偿超生子女所占社会公共资源。其二，多征会增加贫困超生家庭生活压力，特别是落后的西部地区的地区和家庭，不利于社会的发展与进步。

二、参考基本标准的不平等。由于我国特殊国情，经济社会发展的极不平衡，地区间，城乡间收入差距巨大。直接让征收标准统一产生实质困难。然而，不统一标准会带来很多的不良现象。就如，当事人为规避征收数额，会采取迁移户口等方式来减少被征收的数额。

三、参考裁量标准的不平等。征收的参考裁量标准是指违法生育行为实施当事人的收入和违法生育情节。从各地实践操作来看，一般是当事人收入高于当地居民人均收入的，按以当事人的上一年总收入为征收基数;当事人收入低于当地人均收入或当事人收入无法核实的，以当地人均收入为征收基数。而违法生育情节的具体认定更是给了征收主体极大的裁量空间。不平带来的负面影响较为严重。

正如前文所陈，社会抚养费的征收标准所参考的三个因素，人均收入标准存在地区之间的不平等和城乡之间的不平等;当事人收入存在着收入高低的不平等和收入具体组成部分不同所带来的不平等;而具体违法生育情节也存在操作认定中的不平等。施了违法生育行为的公民间出现了一种行政上的不平等对待现象。违法生育情节的具体认定更是给了征收主体极大的裁量空间，即同样的违法生育行为，同样的违法生育情节，在行政征收执法上，被区别的对待，被征收金额差距巨大的社会抚养费。而在实践中，有特殊背景或社会活动能力较强的征收对象，可能通过拉拢贿赂政府工作人员等手段，达到少缴社会抚养费的目的。另外，被违法生育出来的公民，经常因自己的父母社会抚养费没有缴纳或者缴纳不足，使得该部分公民在建立户籍档案、享受基本的医疗教育服务等方面遭受行政性歧视。即，某些地方用文件或其他方式规定，完全缴纳社会抚养费成为被违法生育出来的公民上户口，享受拆迁补偿等行政性服务或行政性优惠政策的先决条件。而没有户籍，有使得该部分公民在享受教育、医疗、交通、就业等公共服务方面被拒之门外。这些现象的产生直接源于征收标准不一，被征收对象缴纳能力的不同。

社会抚养费征收所得资金没有专门的审计，而是由地方财政核算，资金透明度低。“审计发现计划生育行政执法中，自由裁量权弹性过大，也就有了操作空间，存在征收标准不一致的现象，同样是计划外生育，社会抚养费有的收、有的不收，有的多收、有的少收，造成计划外生育对象心理不平衡，甚至产生抵触情绪。”常平：《社会抚养费现象的亟待规范》载，《审计与理财》2015.2

2.1.2征收对象不明确

征收社会抚养费的对象。征收对象应当是不符合我国生育政策超计划生育子女的人。根据《

中华人民共和国人口与计划生育法

》第18条的规定，我国的生育政策是国家规定基本原则，具体条件由省、自治区、直辖市规定的，因此，这里的超计划生育子女的人，就是指违反了本省、自治区、直辖市计划生育法规规定条件超生子女的人。结合《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《收养法》的有关规定，以及各地方关于人口与计划生育的法规规定，上述不符合法律、法规规定条件的生育行为包括以下情形:1、初婚超生行为;2、重婚超生行为;3、未婚生育行为;4、未达法定婚龄生育行为;5、未按规定间隔时间生育或程序生育为;6、违法收养行为；7、重婚生育的；8、符合条件但以不正当手段取得生育证。但具体的每个省份的征收对象有所区别，个别省份针对该省的实际情况，增加了一些特殊情形，如:《贵州省社会抚养费征收管理办法》在社会抚养费征收标准中规定，符合法定再生育条件，因实施非医学需要选择性别而人工终止妊娠、或者谎报婴儿死亡、或者遗弃、买卖、残害婴幼儿后违法生育的。“中国经济导报记者了解到，现行的《社会抚养费征收管理办法》中，没有明确的征收程序规定。孩子的生育所在地、经常居住地、户籍所在地的计生部门都有权征收社会抚养费。因此，存在各地重复征收、互不认账的问题。”李博：《社会抚养费:且行且改且透明》载，中国经济导报/2014年/12月/27日/第A03版

由于第十八条并没有明确社会抚养费的具体征管对象，而是授权各省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据当地实际情况规定生育政策。这就导致了目前各省份关于社会抚养费征收对象的规定有所差异。也就是说，具体的征收对象由各个省份的实施条例来详细规定。征收对象的不明确，若出现新的一些情形，其行为是否征收社会扶养费可，法律法规没有特别明确的规定各地操作不统一，将会带来征收的混乱，不利于保障公民的合法权益，也为执法人员的执法带来一些困惑，易滋生腐败。

2.1.3征收程序不规范

我国目前并没有关于社会抚养费征收具体程序的专门立法，《人口和计划生育法》中也没有详细规定，仅在《社会抚养费征收管理办法》中对作出征收决定的主体、方式、征收当事人的救济途径等做了比较粗放性的规定，在第七条中对社会抚养费的具体征收、缴纳方式，则采取了授予各省、自治区、直辖市根据当地实际情况来进行规定权的做法。笔者认为，根据各地的规定来看，社会抚养费的征收程序应包括广义的征收程序和狭义的征收程序。“狭义的社会抚养费征收程序仅包括征收主体内部规定的具体工作流程和步骤，而广义的征收程序还应包括征收对象对征收决定的复议和诉讼程序。狭义的社会抚养费征收程序各地规定不同，但大体都包括了立案、调查取证、作出征收决定、制作征收决定书的并送达相对人、社会抚养费的缴纳与接受以及申请法院强制执行等七个步骤。”郭晓梅：《法律视角下的社会抚养费制度》硕士学位论文第26页

但各地征收情况不同，上述步骤在有的地方规定中可能没有完全包含在内。以贵州省与广东省为例，在执行决定中，分期缴纳的年限，以及不在期限内缴纳被加征的滞纳金，皆为相同，但在贵州省中，还有一个要求，即在第一年缴纳额不得低于社会抚养费总额的40%，从此中，笔者认为，《社会抚养费征收管理办法》没有明确的征收程序规定，可操作性不强，各地在执行中缺乏统一的程序规范，这带来征收的不平等，当事人在可规避范围内，会选择迁移到一个对自己更为有利的地区，这客观上没有起到调节人口增长的实际意义。

2.1.4征收主体问题

《社会抚养费征收管理办法》将县级计划生育行政管理部门确定为书面征收决定的法定机关，同时又规定该法定机关可委托同级别的乡镇政府或街道办事处作出书面征收决定。由此可知，社会抚养费征收职责的义务机关有两个:县级计划生育行政管理部门、乡镇政府或街道办事处。社会抚养费的征收是一个执法比较困难的行为，“《办法》规定，社会抚养费征收主体为县级人口和计划生育行政部门，这一征收主体可以委托乡镇仄民政府或街道办事处作出征收决定。但陡着政府机构改革和职能转变步伐的加快，作为征收主体的县级人口计生部门其法制机构一般只有1~3人，实践中绝大部分社会抚养费征收都是委杆乡镇街道进行，而乡镇街道针生办基本没有法制机构，具有执法资格的人员少的仅有1人，连征收工作中调查取证必须不少于2人的基本要求都达不到，征收工作面临的困难已越来越大。另外，从《办法》第五条的地域管辖规定可以看出，区户籍所在地和现居住地不一致，违法生育当事人跳现居住地、户籍所在地和行为发现地县级人口计生部门都可能成为征收主体。征收主体的多样性，造成了法规规避现象的发生，且日趋严重。”翁历文、曾武祈：《社会抚养费征收法律规范中的问题与建议》，载《南京人口管理干部学院学报》2008年04期

笔者认为，转授权的行为带来的难题，大部分的乡政府工作人员并不是专门从事计生工作的人员，并不能真正地理解社会抚养费征收的实质性质，在执法过程中容易侵犯公民的合法权益，这些都容易让公民对社会抚养费产生更多的误解，滋生更多的抵触心理，从而加大了执法的难度。

2.1.5资金的监管力度弱

社会抚养费征收运行30多年，一直以来，资金的使用去向不明，首先，在管理方面：一是账目管理混乱，有的有票据，有的没票据;台账数额常常少于实际征收数额，虚开乱报比较普遍。二是资金管理混乱，未严格执行收支两条线规定，一些地方违规返还资金，一些单位擅自截留挪用。在不少地方，社会抚养费与部门利益挂勾，发奖金、发福利乃至发工资，都指着这笔钱。种种乱象表明，不少地方在利益刺激之下，相关部门主要想的是如何收钱，有些人甚至把此当成了“准生费”，客观上形成了罚款经济，实际上已经与政策的初衷背道而驰。尤其不可忽视的是，由于管理混乱，信息封闭，这笔数额不小的资金在暗箱中运行，长期以来因收支明细处于公众监管视野之外，去向不明备受争议。

其次，在使用方面：对于这样一项行政性收费，却没有一个地方说得清楚数额巨大的社会抚养费的具体流向。在公众眼中，社会抚养费就如同黑洞一般，吸金无数，而巨额的抚养费一旦被吸入，就如同装进了黑箱，再也瞧不见半点踪影。“按照规定社会抚养费采用收支两条线管理，但很多地方将超过800/的社会抚养费划归当地计生部门。直接导致很多计生官员对“超生”漠视，对“收费”热衷，这样一块肥肉成为了许多计生官员的敛财工具。对某地审计发现县区计生部门挤占挪用社会抚养费弥补行政经费不足占19.7%,县区及乡镇违规列支横向联系费、学习考察费、目标管理奖、补贴、加班补助、利息、个人工资占15.6%,县区财政截留占4.6%，列支村委会及社区工作经费占2.5%，个别县存在编制虚假会计资料从社会抚养中套取现金33.5万元。真正能用到补偿政府的社会事业公共投入方面是微乎其微。”常平：《社会抚养费现象的亟待规范》载，《审计与理财》2015.2

由于社会抚养费在征收过程中，因多重收费标准、巨大的弹性空间、自由裁量权过大，社会抚养费在源头上的混乱，使得它天然就存在着法理困境。加上管理不规范、费用去向不明等原因，社会抚养费仿佛被蒙上了一层神秘的面纱。

2.2社会抚养费征收所存问题的原因

2.2.1社会抚养费在征收方面存在的的原因

综上所述，社会抚养费征收过程中存在标准不统一、对象不明确、主体不明确、程序不规范等的问题，但社会抚养费运行了近30多年，尽管矛盾不断激化，弊端日益严重，但是它依旧作为一项强制性的政策立足于社会当中。究其原因如下：一、由于我国特殊国情，经济社会发展的极不平衡，地区间，城乡间收入差距巨大。因此，很难统一征收的标准。以贵州省和广东省为例，广东省为沿海地区，经济较为发达；而贵州省为西部落后地区，经济欠开发，欠发达，且城镇与农村之间的经济悬殊较大。将两省的征收标准进行比较，如”广东省社会抚养费的征收，城镇居民违法生育一个子女，按当地县(市、区)上年城镇居民人均可支配收入额为基数，一次性征收三倍以上六倍以下的社会抚养费”；贵州省则“按照该县（市、区）上一年城镇居民人均可支配收入的2倍以上3倍以下征收社会抚养费”，农村也是如此，因此，可以看出：广东省的社会抚养费征收标准高于贵州省。可以看出由于受经济发展的影响，在征收的数额上，采取不同标准是具有一定现实意义的，如果依然按照统一的数额征收，在执行层面上也是极为困难的，因为贫困落后的地区，生育观念落后，超生现象较为严重，但如果征收统一标准的数额，贫困家庭根本就负担不起，执行难度太大。二、征收对象不明确最根本的原因还是由于地区之间的经济发展水平不一样，经济发达的沿海地区教育程度远远高于落后的西部地区，无论是社会福利还是思想观念都存在巨大差别，因此也造成了出现的征收情形的不同，客观上为征收对象的不明确性产生了事实上的依据。三、征收主体问题方面，计生人员作为负责专门执行处理决定的人员，但是，由于人数的不足，往往还需要转授权于其他的非计生人员，才能完成如期完成社会抚养费的征收任务。四、程序不规范方面的原因：由于《社会抚养费征收管理办法》没有明确规定征收程序，而是让地方政府自行设立地方性法规来确定，笔者认为，这也是基于地区差距的原因，想因地制宜地灵活执法，削弱法律的刚性，从而保障地方社会抚养费的征收工作的顺利进行。

2.2.2社会抚养费在征使用与管理方面存在的的原因

社会抚养费在征使用与管理方面存在着资金的去向与用途的不明，具体有以下原因：第一、政府信息公开中没有对社会抚养费的征收资金进行公开，大众对此并不知情，易滋生腐败。第二、社会抚养费是地方财政的一笔可观收入。就是“这笔收人归人地方则政在一个经济发达的地方，则政来源允裕，社会抚养费能收上来多少，地方政府当然不会太关心，但在一个经济落后的地方，本来税收就不多，社会抚养费可能就是分税制之下，地方则政比较重要的收人来源。如此一来，取消社会抚养费要动的，可能就是地方一则一政的奶酪了。”陈永杰：《谁的奶酪谁心疼》

第三、使用分散，受审计力量与技术方法的限制，国家对于社会抚养费未组织过全面审计。没有专项的审计，是社会抚养费征收与使用存在不明的重要原因之一。

第3章对解决社会抚养费征收存在问题的思考

社会抚养费征收存在着越来越多的问题，建议将其废除的呼声越来越大。对于社会抚养费一直存在着，收的爽快，用得不明的问题，就如今情况来看，对社会抚养费征收标准是什么、征收主体是谁、征收总额多少、资金的去向哪里，这些钱取之自民，老百姓有权知道它们的动向，这也是依法行政的要求。这些都是值得我们当下思考的问题。依法行政的要求必须坚决遏制征收的乱象：坚持以人为本，真心实意地维护群众合法权益，积极回应社会关注，才能得到群众的理解，让执行社会抚养费征收过程更加顺利。只有在征收、管理与使用上进行调整，其存在众的广泛认才能获得大众的肯定。在2014年11月20日，国务院法制办公室发布《

社会抚养费征收管理条例（送审稿）

》（以下简称《条例》），并公开征求意见。《条例》较2002年施行的《社会抚养费征收管理办法》发生了很多变动，这一改变让我们拭目以待。

3.1.加强征收标准的统一性.

社会抚养费征收标准过于混乱，不便于统一管理。因此，征收统一标准亟需加强。再则《条例（送审稿）》拟统一征收的社会抚养费征收三倍以下的上限，有一个最高上限，利于控制行政主体的自由载量权的同时，也有利于减少居民的负担，维护了社会的和谐。其中首次提出，“对不符合规定生育第二个子女的，按户籍地人年均可支配收入，对双方当事人分别征收计征标准3倍以下的社会抚养费。这意味着此前由各地执行的数倍不等的征罚标准，将统一设上限。”社会抚养费征收标准的最高限度有望统一，这是一种进步。但是否应当深思，这次小修小补能否足以治理当时混乱的局面，需要时间进行检验。

3.2加强征收对象的公平性

一、前文分析过，社会抚养费征收不是一种行政处罚，而是超生子女对多占社会公共资源的一种补偿。既然如此，对未到法定年龄生育行为，但仅生育一胎的情形，是否征收的社会抚养费，值得商榷。因为法规规定是一刀切的，只要年龄未到，就被征收与其他情形相同的社会抚养费，这是较为不公平的。虽然这基于人口政策的考虑，延缓生育年龄，减少同期人口基数有着较为重要的意义，但综合考虑，提前的年数与符合生育的年数之间如果差距较小，却被征收同数额的社会抚养费是否带来不公平，违反了公平对待原则，合法而不合理。因此，应在有一个裁量的幅度，在差距的年限中，按户口地及被征收家庭的经济来合理地征收社会抚养费。

二、

3.3确定征收主体的唯一性

“《条例（送审稿》也还拟撤销乡镇罚权，仅仅县级政府可做处罚。优势：其一、提高行政主体的等级，有利于减少乡镇人员的人情关系，包庇、纵容的不良现象。其二、减少征收主体的范围，有利于公民寻求救济。其三、提高了作出处罚决定的主体资格，征收主体素质对的提高，能更好地依法行政。但是，需要考虑的是，在一些落后的山区，乡镇人员由于工作的经历，比较了解实际的情况，在撤销其处罚权的同时，应当给与其执行权。”孟庆伟：《社会抚养费征收拟设统一上限国家卫计委暂不取消》，载，中国经营报/2014年/12月/8日/第All版

其四，应当加大对计生工作的投资力度，定期对基层计划生育工作人员进行培训，有助于理解上级对社会抚养费征收工作的规定，从而提高执法人员的素质。应当加大投资力度，提高执法人员的素质。“县里经常对执法人员进行集中培训，系统学习有关计划生育的法律法规等，增强执法人员依法执法意识，做到执证上岗、按程序文明执法，既保持了执法工作的严肃性和确保执法效率.又维护了对象的合法权益不受侵害。”黄伟清：《探索社会抚养费征收的法制机制》，载《人口与计划生育》2008年01期

3.4规范征收监督程序

规范征收监督程序就是在资金的动向有一条比较清晰的路径，针对目前资金去向不明的现象，具体体现在：第一，，面对日益受到非议的社会抚养费，政府应当对社费抚养费的征收情况予以公开，坦诚地将其公布于公众的视野之下，社会抚养费来源于民众，民众自然有权利知道这笔钱被有多少，用于何处，相关部门应当回民众的关注，且听取民众的建议。这是体现了公众对行政参与的权利，渠道的疏通和顺畅是减少公众误解和排斥的前提。

第二，要落实好收支两条线，社会抚养费上缴国库后，“作为地方预算收入，统筹安排使用，不褥返还或者变相返还征收机关”。计划生育工作经费由各级人民政府财政予以保障，治理资金的混乱，设立专门的审计机关，将统一纳入地方财政进行核算。这便在监管上产生了很大的难题，社会抚养费征收情况如何有效监管是当今舆论的热点问题。“在今年4月14日，长期关注计生政策的广州平机中心收到上海市审计局的一封信，心中表示：《关于将社会抚养费纳收支入专项审计的建议》来信收悉，我局拟安排对本市社会抚养费征