基于委托代理理论的代理国库业务问题研究

基于委托代理理论的代理国库业务问题研究基于委托代理理论的代理国库业务问题研究基于--委托代理理论的代理国库业务问题研究摘要：商业银行代理国库业务是人民银行经理国库业务的延伸，其在确保国家财政预算计划的顺利执行、宏观财政政策的实施等方面，发挥着极其重要的作用。但随着近年来金融财税体制改革的不断推进,商业银行代理国库业务存在的一些问题，影响着国库资金安全高效运转。本文根据基层国库工作的实际，尝试运用委托代理理论，对商业银行代理国库业务行为存在问题进行分析，并结合地方工作实际，提出相应改进和完善策略。一、委托代理理论概述（一）理论简介。委托代理理论（Principal-agentTheory）是制度经济学中一个重要的理论，其基本内容是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，制定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。从当前国库体制运行情况看，代理国库业务行为一般是指人民银行作为国库的经理部门，根据国库运行的实际需求，将部分国库业务委托给商业银行代为办理，并授予其一定的管理和决策权的；商业银行接受国库委托，利用自身系统和清算渠道等资源，完成国库资金划转和清算的一种委托代理行为。据调查，当前代理国库业务的内容主要包括代理支库、代理乡镇国库业务、代理经收税收收入、代理财政国库集中支付、代理国债发行、代理非税收入收缴等。基于我国当前国库体制和制度，这种代理关系本质上是国库（委托人）与商业银行（代理人）之间以行政约束为纽带的非经济性委托代理关系，形成了在一个国库区域内一个委托人（国库），多个代理人（多家商业银行及其分支机构）代理国库业务格局。（二）国库业务委托代理的目标利益分析。在委托代理关系中，委托人和代理人在交易过程中作为两个独立的行为主体，会在一定的约束条件下各自追求目标利益最大化。在国库业务委托代理过程中，作为委托方的人民银行国库将其部分业务委托给商业银行代理，是希望依托商业银行分支机构分布广、结算渠道畅通快速的优势，实现预算资金的准确、及时运转，不断提高预算资金运行效率，更好地为社会提供服务；而作为业务代理方的商业银行追求的目标利益，则是以代理收益的最大化和代理成本的最小化实现总体利润的最大化。由此可见，委托代理双方目标利益的不一致性，必然会在代理国库业务的运行中引起一定的矛盾与冲突。（三）国库业务委托代理的信息约束分析。信息约束是指在市场经济活动中，每个人对自己从事的专业比别人掌握更多的信息，但对于别的专业知之相对较少。在国库业务委托代理关系中，国库并不完全清楚商业银行是如何努力完成其代理的业务的，只能通过现场检查和非现场监测（如日常税款划缴的及时性、集中支付资金的清算垫付等情况）等手段，获取相应代理信息来评估和判定掌握代理人对代理业务的努力和完成情况，在占有信息方面处于劣势和被动地位；而代理银行作为代理业务的直接办理者，非常清晰代理业务的运转状况、明了自己的业务努力程度，在占有信息方面处于优势和主动地位。因此，委托代理双方在对代理工作完成质量及效果的判定上，难免存在一定的误差。二、代理国库业务存在的问题与缺陷国库和代理银行作为两个独立的行为主体，在委托代理过程中由于目标利益不一致、信息不对称及客观环境的随机性等因素的影响，存在一定的委托代理问题和缺陷，从而影响着国库资金安全高效的运转，甚至带来一定的国库资金风险。（一）代理业务考核激励机制缺失，挫伤代理业务积极性。在委托代理理论中，代理目标确定后，代理业务的完成质量与效果取决于各代理机构的代理努力水平，而代理机构的努力与否又取决于其利益所得是否公正客观地反映其努力水平，即是否建立了科学的绩效评价机制和激励机制。针对国库业务代理情况看，其本质上是国库（委托人）与商业银行（代理人）之间以行政约束为纽带的非经济性委托代理关系，这使得商业银行代理国库业务具有一定的义务性和强制性，加之长期以来委托国库对代理银行的代理业务管理偏重于监督检查和视违规情况予以相应的处罚，如《商业银行信用社代理国库业务管理办法》及相关制度规定，税务或财政部门违规开设过渡户、非法占用或挪用财政资金等，要处于少则几万、多则几十万的处罚，严重者对高管和直接责任人进行记过直至开除处分；而对做的好的地方则未给予适当的奖励和激励，形成代理好坏一个样的局面，考核激励机制的欠缺，一定程度上挫伤了代理银行代理国库业务的积极性。（二）代理业务的准入退出问题，影响代理业务效率。国库业务委托代理关系的行政化，使得国库业务代理缺少灵活的准入和退出机制，如《商业银行信用社代理国库业务管理办法》就规定：经收预算收入的商业银行分支机构和信用社均为国库经收处。使部分不愿代理国库业务的机构，勉强代理；同时国库对代理机构的管理方式也多采用授权式和行政命令式，这使得各代理机构只能按照既定的文件与要求代理国库业务。但现实是部分国库的“命令”有时并没有考虑到代理银行的实际情况，导致需要达到的代理目标很难做到甚至根本做到，从而降低代理效果。（三）代理业务中的利益冲突，导致出现消极代理。在现代市场经济条件下，代理银行作为自负盈亏的经济实体，其任何业务的开办最终都有要归结到效益收益的实现上。代理银行代理国库业务的收益主要有两个方面：一是显性收益，主要表现为代理国库业务的结算手续费收入，从近年来的实际情况看，政府有关部门在代理业务收费问题上态度一直不明朗，代理手续费基本没有兑现。二是隐性收益，商业银行通过代理国库业务，可以带来大量优质的无贷款户存款，如财政专户存款及其处于拨款下游的预算单位存款等；同时能够密切与财税国库等部门的关系，以利于其业务发展。从调查中了解到，由于代理业务显性收益不高（个别业务甚至出现代理成本与收益倒挂现象），隐性收益实现需要长时的积累与经营，使许多商业银行发展代理国库业务的目的仅只是为了争取财政存款，忽略了代理国库业务的最本质属性，进而出现“代而不理、重设轻管”的消极代理现象。如在调查中就发现，个别商业银行在代理国债发行业务中，在某期国债发行期间恰好适逢其理财产品发行，由于销售理财产品的手续费、收益等要高于代理国债发行，出于逐利本能，商业银行在该期国债发售期间大力推销其理财产品，致使该期国债销售滞缓，影响发行进度。（四）代理业务监管机制不健全，桎梏业务规范开展。从多年来的委托代理监管实践看，国库业务委托代理中监管机制不健全，一直制约着代理业务的规范与发展，主要体现为：一是代理机构多且散，全面监督检查难以实现。在当前国库业务委托代理模式下，在一个国库区域内一个委托人（国库），存在多个代理人（多家商业银行及其分支机构），如驻马店市区办理国库经收业务的网点有32个，代理网点偏多，造成代理国库监控低效和全面监督检查难以实现。二是监管法规不完善，监督执行缺乏刚性。如在代理非税收入收缴监管中发现，部分非税收入管理机构不按照规定时限开具缴款书，形成代理机构非主观故意延压的违规事实，若对代理机构处罚显得于情不合，追究有关部门责任，又囿于缺乏制度依据，无法进行。三是监管手段落后，制约监管效力发挥。目前，国库部门行使对代理银行的监督职责，主要通过日常柜面监督和现场检查，依靠手工翻阅凭证、账表随机获取监管信息，既造成监管滞后，又加大了代理监督执法的人为性和随意性，不仅制约监管效力的发挥，也在一定程度上降低了监管威信。三、完善和改进代理业务的措施与策略在国库业务委托代理中，需要建立有效的考评监督和激励机制，来约束和引导代理银行代理业务行为，不断改进代理业务行为，有效提升代理业务质量和效率。本文根据基层国库工作的实际，提出如下完善和改进策略。（一）构建代理国库业务综合考评体系，实现全方位客观考评管理。在国库业务委托代理中，委托国库构建一套行之有效的代理国库业务综合考评评价体系，是有效提升代理业务质量和效率的重要保障。在构建代理国库业务综合考评体系指标体系时，应遵循以下三个原则：一是业务种类同等重要原则，即均等分配各业务种类在考核评价中的权重；二是指标可操作性原则，即考评体系选取的数据指标，实际可行；三是强化社会监督原则。我们通过对代理国库业务内容进行分析归类，结合地方代理国库业务实际，尝试建立代理国库业务评价体系（如图一）。11本文所尝试建立的代理国库业务综合考核评价体系，是在对驻马店市代理业务调查分析的基础上进行的，由于驻马店辖区代理国库业务不存在代理支库和代理乡镇国库业务、，故尝试建立的代理国库业务综合考核评价体系不涵代理支库、代理乡镇国库业务两项内容。图一代理国库业务综合考核评价体系合理的考评指标系统是对代理国库业务考核的基础，而具体实施与执行才是规范和推动代理国库发展关键。在考评操作时，建议引入360绩效考评方法，由代理银行、委托国库及相关客户o对商业银行代理的国库业务，依据代理国库业务综合考核评价体系，分项监测考评，汇总综合打分；然后根据所分配权重，计算其最终考核评分结果（如图二）。图二代理国库业务综合考核评价主体权重及结果表综合分值=代理银行自身评分X20%+委托国库评分X50%+客户评分X30%在该考评体系中，能够打破代理国库业务考评中国库“一言堂”的主观性和随意性，从多个角度对代理业务情况进行客观、准确地考评。（二）实行市场准入准出机制，择优选定代理银行。委托国库在代理国库业务机构的选择上，应适当减弱行政干预，实行市场准入准出机制与实际工作需求相匹配原则。可由国库向辖区各商业银行公布代理国库业务的条件，再由各商业银行自愿申报，最后由国库与相关部门根据地方代理业务实际需要，选择那些信誉好、抗风险能力强及综合考评得分高的商业银行从事代理国库业务，淘汰一部分质量差、水平低的代理机构，改变“凡是商业银行都能代理国库业务”的做法，以增强代理机构的竞争意识，从而高度重视和不断改进代理工作。（三）建立科学有效的激励机制，推进代理业务高效运行。委托国库及相关部门要尊重代理机构的代理经营原则，加快建立和完善代理国库业务的补偿机制，制定切实可行的代理费用标准和计费依据，提高代理业务的显性收益，让委托国库与代理机构的目标利益靠拢贴近，从而降低代理业务损害机会成本，激励和调动商业银行代理国库业务积极性，推进代理工作有效开展和高效运行。（四）强化代理业务监管，促进代理业务规范安全发展。完善的代理业