上海自贸区税制创新的几点思考

上海自由贸易区税制创新问题研究贾绍华2014.10.16贾绍华：中央财经大学税收教育研究所所长、教授、研究员，中国

税务学会学术研究委员、中国财税法学研究会副会长，享受国务院特殊津贴专家。讨论以下几个问题：一、“克强经济学”与上海自由贸易试验区1、经济“三驾马车”与克强经济学“三大支柱”2、为什么要做上海自由贸易试验区二、上海自由贸易试验区制度创新与海关、税务制度创新的实践1、一年来制度创新的阶段性成果2、海关实施负面清单管理的实践3、税务管理制度创新初见成效三、机遇与挑战——关于税制创新的几点思考1、以商事制度改革为切入点，充分运用大数据技术，创新税收征管模式；2、以负面清单管理为契机，树立法治税收理念，引入判例制度，探索税收司法独立的可行性；3、积极稳妥地推进金融业“营改增”，在税制创新中进一步完善现行“分税制”财政管理体制；4、引入判例制度，探索税收司法独立的可行性；5、重视税务律师队伍建设，进一步完善现代化和税务律师、税务会计师及其注册税务师等组成的税务中介服务体系。一、克强经济学与上海自由贸易试验区1、经济“三驾马车”与克强经济学“三大支柱经济”

经济“三驾马车”习惯上指促进经济增长的三大要素或动力，即投资、消费和对外贸易。

克强经济学则是外资机构巴克莱资本公司于公元2013年6月底提出的概念，予以指称李克强总理为中国制定的经济增长计划。巴克莱所提的“克强经济学”仅系一个初步的概念，是经济思路和经济政策的取向，并不是一个完整的经济政策体系。“克强经济学”概念核心包括三个主要的构成部分，也被解读为“克强经济学”的三大支柱。其包含三个主要的构成部分，也被解读为“克强经济学”的三大支柱，其核心内容如下：

（1）政府不推出刺激经济的政策，而是通过逐步缩减国家主导的投资行为；

（2）去杠杆化，以大幅削减债务，降低借贷与产出比；

（3）推行结构改革，以短痛换取长期的可持续发展。

客观而论，巴克莱提出的“克强经济学”，初略反映或大致把握了李克强总理上任以来的经济思路和经济政策取向。中国目前潜伏着必须避免、必须化解的风险。这是中国政府必须努力解决的问题。唯有解决这些问题，中国才能真正实现经济结构调整、经济发展方式转型。这是“克强经济学”应有的核心思想、战略思路、实践方向。如果要对“克强经济学”的精髓和宗旨归结为一句话的话，那就是李克强总理多次强调的经典之言：“打造中国经济的升级版”。2、为什么要做上海自由贸易试验区

为什么要做上海自贸区？我们不得不提到中美正在进行的多边投资贸易协定、美国人在太平洋和大西洋沿岸力推的TPP和TTIP。这三个双边和多边贸易谈判，未来将有可能取代WTO规则，成为世界主流贸易和投资框架。相比WTO，这三个谈判更侧重于投资便利化、外资国民待遇化、降低投资壁垒等。为了应对这几个框架的冲击，中国需要选择一个地方提前试点，上海自贸区于是应运而生。1978年以来的两次象征性的改革措施，上海就占了两个（浦东开发和开放和上海自贸区）。

从这个意义上看，外资企业的获利空间将远大于内资、投资贸易领域可能性远大于金融领域。仔细阅读国务院批复的上海自贸区整体方案，涉及内资的只有少数几条，多数都是指向外资准入、审批环节的放开和改革。涉及金融改革的，并未出现在详细的附录表格中，多数都是原则性表示。由于金融改革的复杂性，上海自贸区的金融创新可能出现小步慢走的状况，整体方案中涉及的利率市场化未必能立即实施，初期可能实现的只有资本项目自由兑换、金融资产资产方市场化定价等。这些改革需要在未来三年中逐步探索、博弈，才有可能推出。

相比来看，投资和贸易的便利化则是更容易操作的。因此上海自贸区设立一年来的工作重点主要是在政府权力收缩、投资领域放宽、贸易便利化。

改革试验田——上海自贸区改革的重点在于：

（1）开发外资更进一步进入服务贸易领域（原来主要是制造贸易）；

（2）减少对外资合同章程审批，改为备案制，为全国推广做准备；

（3）提高通关便利化，缩减区内海关检查；

（4）实行负面清单，减少细化行业管制；

（5）创新航运中心产品，力推上海成为全球航运中心。

这些都指向现有政府审批和监管环节，层层审批、层层监管让企业不堪其扰，开放领域的限制也让很多创新难以实施。只有让政府放权、才可能让内外资企业活力迸发。可以说，上海自贸区是“克强经济学”的试验田。二、上海自贸区制度创新与海关、税务实施负面清单管理的实践

1、一年来制度创新的阶段性成果

关于上海自贸区制度创新，我们在2013年曾就其定位问题与深圳前海、珠海横琴、广州南沙和福建平潭进行了比较研究。总体来看，这五个沿海特区就共性而言，都承担着扩大开放、加强合作、体制创新、引领改革的历史使命，但由于所处的区域环境不同，都有自身发展的内在要求和外部环境。众所周知，深圳前海和珠海横琴主要面对的是香港、澳门地区。而南沙呢，主要是配合前海和横琴，形成珠港澳经济合作区。因为深圳前海和珠海横琴主要还是高端服务业的发展，而高端服务业的发展需要制造业的支撑，南沙正好在珠港澳三角中形成了这样一个重要的支点。福建平潭则着力于进一步促进闽台经济的交流与合作。

上海自贸区主要由外高桥保税区、外高桥保税物流区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区组成。外高桥保税区：全国第一个保税区，于1990年6月经国务院批准设立，规划面积10平方公里。经过20多年的发展，外高桥保税区已成为国内经济规模最大，业务功能最丰富的海关特殊监管区域，也是全国第一个“国家进口贸易促进创新示范区”。外高桥保税区做大做强酒类、钟表、汽车、工程机械、机床、医疗器械、生物医药、健康产品、化妆品、文化产品十大专业贸易平台，其中文化贸易平台被文化部授予全国首个“国家对外文化贸易基地”。外高桥保税物流园区：我国第一个保税物流园区，于2003年12月经国务院批准设立，封关面积1.03平方公里。作为全国首个实施“区港联动”的试点区域，可同时享受保税区、出口加工区相关政策和上海港的港航资源。依托“区区联动”、“进区退税”等政策功能优势，保税物流园区与外高桥保税区相辅相成、联动发展，是现代国际物流发展的重要基地。洋山保税港区是我国第一个保税港区：2005年6月经国务院批准设立，2012年1月批准扩区，规划总面积14.16平方公里，由小洋山港口区域、陆域部分和连接小洋山岛与陆地的东海大桥组成。洋山保税港区实行“区港一体”监管运作，是上海国际航运发展综合试验区的核心载体，集聚了包括通信及电子产品、汽车及零部件、高档食品、品牌服装等的分拨配送中心，基本形成了面向欧美的分拨配送基地、大宗商品产业基地、面向国内的进口贸易基地以及航运龙头企业集聚地。浦东机场综合保税区：2009年7月经国务院批准设立，规划面积3.59平方公里。浦东机场综合保税区实行保税物流区域与机场西货运区一体化运作，具有浦东机场亚太航空复合枢纽港优势，是上海临空服务产业发展的先导区。目前已引进包括电子产品、医疗器械、高档消费品等全球知名跨国公司空运分拨中心以及百多个融资租赁项目，UPS、DHL和FedEx三大全球快件公司均入区发展，一批重点功能性项目已启动运作，机场综保区已逐步形成空运亚太分拨中心、融资租赁、快件转运中心、高端消费品保税展销等临空功能服务产业链。

上海自贸区与上述四地的发展定位完全不同，国务院将其确定为上海自由贸易区，这个提法本身就有着重要的历史与现实意义。众所周知，上海自20世纪以来，就是中国大陆的国际经济贸易中心，现在又赋予争取实现国际金融中心的历史重任。由于所处的地理位置和人才、管理等特殊的资源优势，上海成为中国最大的对外贸易和合作交流的窗口，很多国际贸易政策和国际金融政策基本上都是从这里开始试点的。上海每天的货物交易量和货币流量都居全国领先地位，可能唯一能和它媲美的就是香港，其他四个特区很难取代上海在中国大陆的位置，就和美国的旧金山无法取代纽约一样。为此，把一些媒体称之为中国大陆启动具有深远意义的二次改革、我们称之为深化改革的重任赋予上海，在上海率先批准设立自贸区而不是全国其他地方。上海自贸区运营一年来，制度创新红利初显，取得五点重要阶段性成果：（1）以负面清单为核心的投资管理制度基本建立。负面清单管理模式，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。与负面清单相对应的是，正面清单（PositiveList），即列明了企业可以做什么领域的投资。负面清单管理模式，在海外早就被广泛应用于各种管理之中。

许多国家的医疗管理政策中都有“负面清单”的条目。德国的处方管理当中就明确规定有些药物属于不能报销的负面清单范围，一旦上了这一清单，在本国各个辖区都严格执行。在加拿大，处方管理当中除了负面清单，还有“有条件清单”，它相对于负面清单要宽泛一点，可以根据特定条件放宽报销范围。

在金融管理方面，像瑞士金融监管部门就在官方网站上设有“负面清单”一项，指的是那些未得到监管部门批准从事一定业务的金融机构的名单。有了这项名单，可以帮助投资者擦亮双眼，在做出投资选择时多一些理性的参考。

我国过去是以审批为主特别是以前置审批为主的政府管理模式，企业预期比较模糊。虽然也提出了政府简政放权，事中事后监管等模式，但一遇到问题，就又会加强管理，放和收、放和管始终在一个平面上循环。自贸试验区的改革探索，以负面清单管理为龙头性、根本性制度，把平面循环变为螺旋式上升。政府简政放权，并不是简单把过去管的给放了，而是对以前置审批为主的管理模式进行颠覆性改革，建立起一整套事中事后监管模式为主导的制度体系，进而搞活企业，放松政府管制。负面清单给予企业更清晰的预期。2014年7月1日，上海市政府公布了中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订）》。新版的负面清单特别管理措施共计139条，比2013版减少了51条。在139条中，限制性措施110条，禁止性措施29条。

（2）以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行；今年以来，海关坚持以企业需求为导向，加快推动企业申报、行政审批、作业流程、货物流转、税收征管、后续监管等环节的一系列便利化，发布了可复制可推广的“集中汇总纳税”、“保税展示交易”、“先入区后报关”等14项制度，近期又出台了5项新的企业管理方面创新制度，形成了“简政集约、通关便利、安全高效”的制度创新经验。截至3月底，区内海关新增注册企业2438家，总数达7392家，呈快速增长、多元发展态势，新设外资企业数量同比增加约10倍，外商投资热情迸发；企业物流成本平均降低10%，通关时间减少3~4天；1-3月试验区进出口值304.1亿美元，同比增长6.5%，海关征税234.6亿元，增长10.5%，贸易规模稳步增长；区域功能不断拓展，推动总部经济、跨境电子商务、全球维修、融资租赁、文化贸易等10个领域约350家企业功能拓展，涉及进出口货值超百亿美元。自贸试验区载货车辆过卡时间从原来人工作业时的6分钟缩短至5秒左右。另一项措施——工单式核销模式则把试点企业2万多个料号归并为200多个项号，实现了电子账册“瘦身”，企业录入和读取的劳动强度极大地“减负”。据悉，浦东机场综保区内波音公司等两家从事检测维修业务的企业都已采用工单式核销模式。

（3）在国家“一行三会”的支持下，自贸试验区的金融改革已出台了51条金融创新举措，紧紧围绕四个方面，包括推进人民币国际化、利率市场化、人民币跨境交易、外汇管理制度创新等。建立了自由贸易账户的管理模式和资本项目分类别、有监管、可兑换的操作模式，以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度有序推进，一线放开和二线严格管理的宏观审慎的金融框架制度和监管模式基本形成。截至7月末，金融机构呈现不断聚集之势，新增持牌类金融机构84家，股权投资企业140家，融资租赁公司274家，金融信息服务267家，投资与资产管理公司2016家，合计2781家，占新设企业总数约四分之一。“自由贸易账户体系建设是上海自贸区金融创新的重点和核心内容，也是整个金融创新的载体和平台。目前，上海本地金融机构均可以通过开设分账核算单元，为区内企业和个人提供服务，除了境内企业和个人，境外企业以及境外在自贸区内企业就业的个人，也可以开设自由贸易账户，享受相关金融服务。”截止到7月末，7家银行通过FTU（同业机构自由贸易账户）审核，共开立1972个FT（自由贸易）账户，已有10家中资银行顺利完成验收。试点下一步将从中资银行扩展到外资银行，从银行业扩展到证券、保险、公募基金、信托等非银行金融机构。

在跨境人民币领域，区内企业已经可以向境外开展人民币借款。自4月此项业务启动以来，每月规模大幅增长。截至7月末，区内完成境外人民币直接借款78笔，累计金额超170亿元；跨境双向人民币资金池试点企业为36家，资金池收支总额232.5亿元；跨境人民币结算额1356.4亿元，同比增长2.5倍。

上海自贸区管委会初步制定金融功能发展指导意见。计划筹建3至5家大宗商品现货市场。其中上海国际黄金交易中心已正式开展交易，上海国际能源交易中心的首只产品——原油期货将在年内推出。中国外汇交易中心、中国金融期货交易所、上海清算所、上海股权交易中心等都将在区内新设或增设交易场所。上海联合产权交易所已在区内设立交易服务平台，上海国际金融资产交易中心正加紧筹建，上海保险交易所也在积极筹划。（4）建立六项事中事后监管制度框架安全审查制度：已制定形成试验区安全审查办法，下一步重点建立在外资企业准入阶段协助国家有关部门进行安全审查的工作机制。反垄断审查制度：已制定发布自贸试验区三个领域反垄断的工作办法，形成了自贸试验区反垄断审查联席会议制度方案。下一步重点探索经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位等方面参与反垄断审查的制度安排。社会信用体系：4月30日正式开通上海市公共信用信息服务平台。依托这一平台积极推动自贸试验区子平台建设，完善与信用信息、信用产品使用有关的一系列制度。目前，自贸试验区子平台已完成归集查询、异议处理、数据目录管理等功能开发工作，同时探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。8月12日，上海海关为自贸试验区内一家打算上市的中小企业出具《企业信用状况证明》，这是海关7月1日实施自贸试验区企业信用信息公开新规后，受理的首份企业信用状况证明业务。目前，上海海关已受理3家企业提出的出具守法状况证明的申请。企业年度报告公示和经营异常名录制度：年报公示制度已经落地，企业通过信用信息公示系统向工商部门报送年度报告，年检制改为年度报告公示制。1万余户上海自贸区企业的年报全部上网，1467家未按期限年报公示的企业，已被纳入首批经营异常名录，占应报送年报企业总量的12%左右。监管信息共享和综合执法制度：信息共享方面，通过信息共享和服务平台，初步实现各管理部门监管信息的归集应用和共享，促进跨部门联合监管。综合执法方面建立各部门联动执法、协调合作机制，包括相对集中行使执法权、建设网上执法办案系统、建设联勤联动指挥平台。社会力量参与市场监管制度：通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与市场监督，推进政府治理现代化。目前，自贸试验区《促进社会力量参与市场监督的若干意见》正在征求意见。（5）已形成50多项可复制可推广的改革措施，其中21项已在全国或部分地区推广。投资管理方面有6项、贸易监管方面有9项、金融创新方面有6项。30多项具备复制推广的基础，正在加快实践。这些可复制可推广措施，有的分步走。海关总署副署长孙毅彪表示，上海自贸区成立一年来，海关共推出23项监管服务新政。今年8月，这些措施在长江沿线51个海关特殊监管区复制推广；9月上旬，全国海关特殊监管区开始推广上海自贸区经验；9月18日起，全国除海关特殊监管区外，其他有条件的海关口岸也将逐步推广，让企业真正享受改革红利。有的分类型。国家工商总局副局长刘玉亭将上海自贸区的改革创新分为四类：已经推广的，如“先证后照”改“先照后证”、注册资本实缴改认缴；即将推广的，如企业年报信息公示、经营异常名录；预备推广的，如企业注册“一口受理”、外资广告企业审批改备案；应该推广的，如监管信息共享机制、综合执法体系等。有的分层次。央行上海总部副主任张新说，考虑到对风险管理能力的要求比较高，有些金融改革措施不宜过早在全国推广，但上海自贸区金改的很多经验是值得区外参考和借鉴的。比如，上海自贸区始终按照实体经济的合理需求设计金改方案。与实体经济密切相关的一些改革措施，如跨境人民币资金集中运用、个人跨境贸易人民币结算等，已在全国推广实施。而对于和实体经济关联度不大的短期资本流动，在开放时持审慎态度。上海市委书记韩正在总结自贸区这一年来运行经验时认为，“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”，这三句话在自贸试验区得到了充分体现。自贸试验区最大的亮点是负面清单，最大难点是政府的事中事后监管，金融改革是全社会关注的最大看点。自贸试验区一年的探索和实践，以负面清单为核心的投资管理制度基本建立；以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行；以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度有序推进；以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度业已形成。而且基本厘清了上海自贸试验区与国家全面深化改革大局的关系。第一，自贸区是国家的试验田，不是地方的自留地。这一年的探索试验，完全围绕服务于国家战略，和过去我们讲的开发区、保税区、地方优惠政策特殊发展区等完全不同。也就是说，自贸区所有的发展探索和先行先试的内容，都不是为了地方发展，一切服从服务于国家战略。这就是国家的试验田，不能试着就变成自己的自留地了。第二，自贸试验区的关键是成为制度创新的高地，决不能成为优惠政策的洼地。只有成为创新的高地，才符合国家发展战略。总书记、总理反复强调，自贸试验区的核心任务是制度创新，就是要为国家全面深化改革率先探索突破口和新路子。实际上这一年在探索实施负面清单管理模式、外商投资管理体制改革、工商登记制度改革、贸易便利化改革等方面，形成了一批创新型的制度。这些制度的创新，从体制机制和管理制度上切实为营商创造了非常好的环境，特别是提高了效率、激发了市场活力、降低了企业运营成本。第三，改革中的难点，更是今后将继续集中精力推进的重点，就是政府管理创新。过去，我们已经认识到政府管理创新的问题，认识到要进一步发挥市场机制的作用，处理好政府和市场的关系，但我们一直没有很好地走出来。什么叫“走出来”？就是以往改革过程中，我们提出了简政放权，但一遇到问题，就又加强管理了，放和收、放和管，放放收收、收收放放，始终在一个平面上循环。而这次自贸试验区的改革探索，是把平面循环变为螺旋式上升。政府简政放权，并不是简单把过去管的给放了，而是改变过去以审批为主、特别是以前置审批为主的管理模式，建立起一整套我们以前从来不熟悉、也没做过的事中事后监管模式。过去我们也有事中事后监管，但还是以前置审批为主导的，没有建立起一整套科学的制度体系。如今政府面临的难点是：不审批了，怎么管呢？原来审批是前置的，现在不审批了，事中事后怎么监管呢？自贸试验区探索建立起的负面清单制度和事中事后监管制度，很好回答了这个问题。企业怎么干？负面清单是“法无禁止皆可为”，规定什么不可以干，这样企业会有一个很清晰的预期。过去以审批为主特别是以前置审批为主的政府管理模式，企业预期比较模糊，因为任何事都要审批。现在有了负面清单就清楚了。负面清单刚开始是190条，现在是139条，今后还会进一步缩短，负面清单之外的其他内容，企业可根据自身发展需要自主决定。负面清单以外，还要建立权力清单，这也是政府职能转变非常重要的一点。权力清单制度是什么？就是“法无授权不可为”，法无授权，就不能再审批，再审批就违法了；还有一句，“法定职责必须为”。“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”，这三句话在自贸试验区得到了充分体现。负面清单是指企业的行为，权力清单是规范政府权力。这是难点，也是亮点，也是我们觉得一年运行成果好于预期的重要方面。这一点，非常值得复制推广。

由此可见，自贸区探索的，是对过去政府以审批为主的管理模式的颠覆性创新。由于负面清单的建立，引申出一系列制度创新和制度创新的体系，因而这是龙头性的制度。由于负面清单，把企业搞活了；由于负面清单，政府的管制进一步放松了；由于负面清单，政府审批制度必须进行颠覆性的改革；由于负面清单，必须建立事中事后监管制度。所以，负面清单制度是一条根本性的制度。2、海关实施负面清单管理的实践上海海关坚持以市场和企业需求为导向，积极对标国际通行规则，围绕“简政集约、通关便利、安全高效”的要求，在前期试点基础上，分批推出14项“可复制、可推广”的监管服务制度。2014年5月1日前推广实施7项制度2014年5月1日-2014年6月30日实施7项制度除上述14项制度安排外，下半年，上海海关还将按照“成熟一项、推广一项”的原则，继续推出一些改革创新的制度安排。另外，创建国家跨境贸易电子商务试点工作（以下简称“试点工作”），既是国家发改委联合八部委组织开展的国家电子商务示范城市专项工作，也是中国（上海）自由贸易试验区今年重点建设任务之一。2013年12月28日，自贸试验区跨境电子商务试点平台启动。大力发展新型贸易业态，加快培育跨境电子商务服务功能，试点平台是面向跨境电子商务企业的开放性平台，包含了导购门户网站、报关报检、个人行邮税网上征缴、跨境外汇支付等系统，已经与联想控股、国旅中免集团、中国银联、中国电信号百控股、东方网、森兰外高桥、东方国际、韩国现代百货、天下牧场、现代产业开发公司、亿贝、亚马逊等合作伙伴展开业务合作。针对跨境贸易电子商务发展需求，上海海关依托上海大口岸、大物流、大通关、大市场的优越地利条件，坚持用户导向和市场导向，加大改革创新和开放合作力度，推出了“直购进口”、“网购保税进口”的通关模式，符合条件的企业只要通过上海市的跨境贸易电子商务服务试点平台在海关完成备案工作，都可以开展跨境贸易电子商务的业务。同时，上海海关将严密风险防控，认真履行维护进出境安全的职责，严格依法把关，加强知识产权海关保护，严厉打击走私违法活动，积极营造公平竞争的市场环境和规范透明的法治环境。3、税务管理制度创新初见成效

负面清单管理在税务领域的应用，是十八届三中全会提出的“法治财税”和“财税是国家治理的重要支柱”两个理念的重要体现。采用负面清单管理模式的上海自贸区势必会涌入各种类型的国际、国内企业，而跨境电子商务服务和金融衍生服务的发展必然要超前于税收立法，这就会在一些服务业领域，特别是信息和金融服务领域带来两个问题：一是税务部门为防止税收流失，扩大税收行政的自由裁量权，制定部门规章制度来作为税收法律依据征收税款；二是找不到税收法律依据，又不能及时制定规章制度，从而可能导致税收流失。这两个问题对依法治税提出了严峻挑战。在这一点上，王军局长要求将自贸区总体方案中转变政府职能的要求与王军局长报告中税收现代化工作的要求结合起来，在税收法治工作方面试行税务负面清单制度，将税务行政审批目录、税收执法权力列出清单；将违反税务法规的纳税人列入“黑名单”管理。转变工作职能与作风。2014年1月28日，自由贸易试验区税务分局挂牌成立。从提升审批质效、优化纳税服务两方面着手，分先后推出4项全新举措。（1）2014年4月，在自贸试验区税务分局设立专业审批所和纳税评估所，实行“先批后核、批核分离”的审批制度，完善事中事后监管措施。一方面进行涉税审批流程再造，促使审批标准更加客观，有效减少自由裁量权；一方面加强对“先批后核”事项的动态监控和纳税人“还责”、“还利”情况的跟踪评估，对发现的纳税人异常涉税指标及时预警和处理，并探索自贸区纳税人诚信经营“黑名单”制度。

（2）自贸区试行窗口“一站式”审批。自贸试验区税务分局已推出发票管理、综合申报、异常处理、凭证开具等70余项即办事项，将试行办税服务窗口“一站式”审批，只要纳税人申请属于即办事项，且申请要件符合规定，就可当场办理、当场办结。同时进一步科学下放发票审批权限。根据纳税人经营贸易实际需求，发票初次核定突破以往的较低版本模式，改为由办税服务窗口直接核定十万元或以下版本，对于更高版本的审批也进一步逐步下放至职能部门，大大缩短审批周期。

（3）自贸区取消部分前置核查，推行信用办税。除无实际经营地或实际经营地非本市的纳税人，一般不再进行实地查验，待纳税人发票升版时，根据实际情况另行开展。真正实现“先批后核、核批分离”，充分还责、还利于纳税人。同时对一般纳税人资格认定进行提速。对符合条件的纳税人申请，审批流程由原来的20个工作日，改为由办税服务窗口当场办结，极大地缩短纳税人等候时间。同时率先在自贸区内通过信用信息平台，采集、分析和评价纳税人的信用信息，得出纳税信用评价结果，并将根据评价结果，实施分类服务和管理。对信用好的企业提供“容缺管理”服务，即在办理涉税事项时，这类企业可以在不满足资料要件的情况下先行提交涉税事项申请，进入受理流程，待资料要件补充完整后，完成涉税审批。推行“容缺管理”服务后，大大提高企业办事便利性，加快涉税事项办理速度。（4）2014年6月25日，国家税务总局制定发布的《关于支持中国（上海）自由贸易试验区创新税收服务的通知》，出台“税收一网通办、便捷优质高效”的10项创新措施。

a、网上自动赋码。在全国范围内率先试行税务登记网上自动赋码管理。由原先纳税人发起税务登记申请转变为税务机关根据工商、质监等部门提供的企业信息，由系统自动赋予税务登记号码。建立自贸试验区税务登记查询平台，纳税人可以网上自主查询税务登记信息。7月11日上午，豹鲸（上海）智能科技有限公司代表徐小姐从自贸试验区窗口工作人员手中，接过了尾号为“653”的全国首张“网上自动赋码”税务登记证。据悉，税务信息系统“自动赋码”后，纳税人将即时收到提示提醒短信，便于后续事宜的办理。同时，纳税人也可以登录“上海税务”官方网站“自贸区网上自动赋码查询”专用模块，查询相关信息。上海税务部门介绍，税务登记证相当于企业的“税务身份证”，拥有全国唯一性的身份识别码。不但发票领购、申请减免税与退税、一般纳税人资格认定等涉税事项需要凭“证”办理，也是在金融机构开立基本存款账户等事宜的必须要件之一，对新办企业生产经营具有重大影响。如此重要的“身份证”免审核、自动赋予，不仅是办税实体程序的简化优化，也是税务部门转变职能、倡导诚信的理念变革。

b、网上发票应用。在自贸试验区内推广电商企业电子发票应用，将受票方由个人消费者扩大到企业单位。试点以来，已有4家购物网站面向个人消费者开具电子发票。电子发票的使用大大简化了发票的开具、分发、邮寄、存储等环节，同时也维护了消费者的权益，社会反响很好。在此基础上，上海税务将在自贸区内率先实现两项“突破”：一是突破电子发票受票方局限在个人消费者的限制，继续扩大电子发票的应用范围，将电子发票的受票方扩大到企业单位；二是突破电子发票应用的行业限制，在全国范围率先在金融、保险行业推行电子发票，并逐步扩大到自贸区内所有行业。

c、网上区域通办。针对自贸试验区地域宽广、企业往返时间长、办税成本高等现状，在自贸试验区所有办税服务场所，为企业提供税收业务事项的区域通办服务，逐步将通办范围扩大到浦东新区税务局和市税务三分局，为实现全市通办积累经验。d、网上自主办税。在自贸试验区内，通过“网上办税服务厅”率先推行网上发票核定管理、发票领用、普通发票验旧、涉税事项证明开具、红字发票通知单、电子申报撤销等事项的网上办理。e、推行网上办税。以自贸区为试点，着力推进自助型网上办税服务，打造税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护“四位一体”的综合性服务平台。自贸试验区税务分局已推出增值税专用发票已报税证明单开具、红字增值税专用发票通知单开具、发票核定管理、个人所得税完税证明网上预约受理、电子申报撤销等5个网上办税项目，实现了申请提出、材料提交、进度查询、结果通知书打印的全程网上办理。

f、网上审批备案。在自贸试验区内率先试行行政审批清单制度，对清单内常用涉税事项实行网上“先备后核”，纳税人根据现有政策规定向税务机关网上备案（备忘）后先行享受相关政策，税务机关进行事后核实和监管。

g、网上资格认定。对自贸试验区内的新办企业取消辅导期，率先推行网上增值税一般纳税人资格认定。

h、网上非贸管理。根据自贸试验区金融改革进程，以促进投资、贸易便利化为目标，逐步完善非贸服务的相关制度，加强对非居民纳税人的涉税服务。对在银行等托管方设立自由贸易账户开展投资等综合业务的非居民企业，试行托管方提供纳税人基本信息，由托管方主管税务机关集中提供相关网上涉税服务。

i、网上按季申报。享受国内货物运输服务、仓储服务和装卸搬运服务即征即退增值税政策的洋山保税港区纳税人，申报方式可由原来的按月申报转变为按季申报，并在申报后享受退税优惠政策。

j、网上信用评价。在自贸试验区内率先通过信用信息平台，采集、分析和评价纳税人的信用信息，得出纳税信用评价结果；纳税人可通过信用信息平台查询自身的纳税信用级别。税务机关将根据评价结果，实施分类服务和管理。

k、网上服务体验。在自贸试验区内推行网上信息收集，对纳税人需求进行分类采集；推行网上信息推送、根据纳税人需求提供个性化政策推送、风险提示提醒等主动服务；推行网上信息查询，提供网上涉税事项办理进度等查询服务。截至9月23日，在全国首创、上海自贸区试行的税务登记“免审核”赋码系统，已自动根据工商、质监提供的企业信息，赋予1369户纳税人税务登记号码，100%实现了自动赋码，办证时间由以往4天缩短为3天内，其中税务机关办理时间只有半天；一般纳税人资格认定由原来20个工作日缩短到5个工作日内，依托自贸区办税服务厅和4个延伸点，涉税事项网上区域通办率达99.3%，全市2995笔5万美元以下非贸管理事项100%实现了网上合同备案，75户（次）企业享受了网上先备案后核查监管，占同类事项受理量的30.2%。纳税人足不出户即可办理32种涉税事项。专用于中国（上海）自由贸易试验区的网上按季申报，已惠及309户纳税人，占符合政策企业总数的75.4%，每年可增加约9亿元周转资金；税务部门选取了部分电商和物流领域企业，试用网上电子发票，自贸区内红酒市场已完成商务平台搭建并进入测试阶段，“网上发票应用”目标可期；网上纳税信用评价工作流程、管理办法、评定指标等初步框架已经制定。自贸区纳税人越来越欢迎“税收一网通”，已有4528户企业登录网上办税服务厅26800余次，网上自主办税率达到21.2%。应用网上办税服务厅，税务部门推出的“网上服务体验”，已向纳税人推送41批（次）7.3万条个性化政策、风险提示提醒、网上涉税事项办理进度查询等，开展税企互动220户次。

目前，上海税务部门正在按税务总局的总体部署，结合自贸区实际，循序渐进稳扎稳打，不断扩大“网上区域通办”，9月底已基本实现267项涉税服务事项区域通办，11种办税事项陆续纳入“网上备案”，并扩大网上合同备案范围，预计年底网上自主办税事项达到50项，还准备将实体办税服务事项的办理条件、办理时限、办理流程等，参照网上办税同步优化，形成立体化、全通道式便民办税服务网络，实现10项支持自贸区创新税收服务举措的效应最大化。税务总局明确表示，将继续积极支持上海税务部门在自贸区行政审批制度改革、税收治理、扶持新兴业态发展等方面，按照国家战略方针和现行法律法规大胆地试，努力使自贸区税收服务制度与国际通行标准充分接轨，并把可推广、可复制的创新服务经验推广应用到更大范围，切实降低企业纳税成本，促进企业发展壮大，不断提高市场竞争力。三、机遇与挑战——关于税制创新的几点思考1、以商事制度改革为切入点，充分运用大数据技术，创新税收

征管模式著名未来学家阿尔文·托夫勒在1980年发表的《第三次浪潮》一书中，预言大数据将成为“第三次浪潮的华彩乐章”。从2009年开始，“大数据”逐渐成为互联网信息技术行业的流行词汇。2013年，大数据走向实践，很多人将2013年称为“大数据元年”。所谓大数据技术，就是指对海量数据进行不同于以往的、全新的、低成本的处理技术。大数据技术在医疗、交通、教育、天气预报等各个方面的应用已经给消费者的日常生活带来巨大的便利。麦肯锡的一份报告显示，大数据的有效应用能使欧洲各国政府每年节省至少1000亿欧元（约1490亿美元）的运作成本。对于税务部门来说，利用大数据技术可以扩大税源信息采集范围，通过信息平台的建设和海量数据的获取、存储和深度挖掘，把各个环节集成起来，共享信息和资源，有效破解征纳关系中信息不对称的问题。同时，利用现代的技术手段改变传统管理模式，实现扁平化、集成化和网络化管理，为纳税人提供个性化的税收服务，从而有效支持商事制度改革，进一步提高纳税服务水平。上海自由贸易实验区在运用大数据技术，进一步创新税收管理模式中制定了具体的信息共享原则，主要包括：上海市政府办公厅印发《上海自贸区监管信息共享管理试行办法》为加快政府职能转变，加强事中事后监管，提高中国（上海）自由贸易试验区公共管理和服务水平，推动自贸试验区监管信息共享平台建设，促进监管信息共享，规范共享行为，提供了执法依据。明确规定各信息共享单位通过共享平台共享信息必须遵循以下原则：  （1）有效归集。各信息提供单位根据与管委会商定的信息提供范围和提供方式，稳定、及时、准确地提供相关信息。 （2）合理使用。各信息使用单位根据自身职能以及与管委会商定的信息使用范围和使用方式，合理使用共享平台的信息。（3）安全保障。各信息共享单位按照商定的责任范围，保障在传输、存储、使用等过程中的信息安全。

在共享信息原则上，按照基础信息、管理信息、运营信息、综合统计信息等进行分类。

a、基础信息，是指各行政机关和具有管理公共事务职能的组织在行使行政许可等具体行政行为过程中产生的涉及法人和自然人主体的登记类、资质类等信息。

b、管理信息，是指各行政机关和具有管理公共事务职能的组织对法人和自然人做出的处罚类、奖励类、评价类、裁判类信息以及分类监管等信息。

c、运营信息，是指各行政机关和具有管理公共事务职能的组织在对法人的日常监管过程中产生或掌握的涉及生产、销售、财务、物流等具体运营行为的动态监管信息。

d、综合统计信息，是指各行政机关和具有管理公共事务职能的组织对自贸试验区一定范围内投资、金融、贸易等经济社会运行情况的统计分析汇总信息。  自贸区管委会统一分类整理已归集的信息项，定期编制和发布《中国（上海）自由贸易试验区监管信息共享目录》（以下简称《信息目录》）。《信息目录》包括信息项的信息名称、信息类别、提供单位、更新频率、共享范围、共享方式等内容。信息项的更新频率、共享范围和共享方式，由管委会会同信息提供单位确定。同时与信息共享单位签订《中国（上海）自由贸易试验区监管信息共享协议》（以下简称《共享协议》）和《共享信息项表》。通过《共享信息项表》，明确具体可共享信息，约定信息共享单位应当提供的信息、可获取的信息以及信息的共享范围、共享方式、更新频率、传输形式等内容。  自贸区通过信息管理制度建设，进一步健全和完善大数据平台，使信息共享成为政府服务社会的重要推手。（1）通过健全和完善大数据平台，进一步加强政府部门之间、税企之间合作，优化纳税服务流程。上海自贸区税务分局目前已基本实现了税务管理的专业化，实行窗口“一站式”审批，取消纳税人资格申请核查等一系列重要举措，大大方便了纳税人办税。但这仅仅是对办税流程的整合，有必要研究税务部门与工商、海关、银行等其它部门的有效合作，基于大数据平台对原有的办事流程而不仅是办税流程进行重新组合。例如，可以考虑将企业生产经营情况规范在一类报表中，纳税人只向工商、税务或者海关等部门按月填报一次报表或报送电子信息。工商、银行、海关等互通共享纳税人生产经营、资金运动信息，逐步实现信息享用集成化、资金货币管控电子化。积极探索营业执照、组织机构代码证、税务登记证(国税、地税)“一表登记、三证合一”的登记制度等等。（2）通过大数据技术，建立电子税务信息共享平台。目前，税务管理在业务数据采集区域范围对内主要是纳税人的税务登记、纳税申报、税款缴纳等方面，对外仅限于工商、技术监督局、海关等方面的部分数据。由于自贸区资本金制度改革后各种类型企业进一步增多，给税收征管带来极大的难度，进一步提高数据集中度并加大与其他相关部门的信息横向共享程度，通过与国土资源部门、环境保护部门、社会保障部门，特别是工商系统、金融系统的联网，来解决数据范围相对狭小的问题势在必行。比如，在金融系统联网方面，由于政府部门规章很多时候存在部门间的利害冲突，税务部门通过银行获取纳税人现金流不仅受技术手段制约，还受法律手段约束。因此，应在自贸区试行《电子支付办法（条例）》和《电子货币办法（条例）》，以地方立法要求银行和第三方支付机构，代扣、代缴电子商务交易的税款，并给予税务机关对税款和支付信息的查验权。（3）创新数据采集手段，简化涉税备案材料，健全税收信用制度在内容形式上采取扫描影印式采集、邮件采集、网络采集、电话式采集、触摸屏式采集、短消息式采集、分级报送报表等方式，通过高端扫描仪将纸质信息转化文本信息或图像信息储存在数据库中，或通过电话语音录入的方式将音频信息保存至数据库中，从而将需要填报的表格材料变为图片，影音，视频等，或通过编制特定软件实现格式自动转化，为取消审批和加强事后监管提供技术支持；同时，税务部门与银行、社保等部门加强合作，建立统一、共享的纳税信用账户，建立一处受罚，一定期限内处处受限的信用制度，增加纳税人寻租的风险和成本等。（4）研制大数据分析模型，在信息共享平台运用中进一步培养专

业化税收经济分析的实战型、技能型人才税收数据分析模型是“大数据”管理平台建设的核心和关键。应建立统一规范、可动态扩展的数据分析工具，制定统一的税制描述方法和税收经济分析模型描述语言，开展税收数据分析模型簇的研制，优先重点研制税收宏观经济计量模型、税收可计算一般均衡模型、税收微观模型，将模型组件化、构件化、服务化，封装于一体化的税收分析平台中。同时，加强具备“大数据”思维，能够有效组织、领导“大数据”建设的电子税务信息化管理人才；具备丰富数学、统计学、经济学特别是税收经济等知识，能够熟练运用多维分析、相关分析、实时分析等方法编制运算法则和建立数据模型来开展分析与预测的业务专家以及精通“大数据”文件存储、数据管理、数据挖掘、数据可视化等技术骨干三类人才的培养。3、积极稳妥的推进金融业“营改增”，在税制创新中进一步完善“分税制”李克强总理在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的报告《关于深化经济体制改革的若干问题》中特别强调要继续推进财税体制改革，具体3点内容：（1）推进预算公开一是扩大预算公开范围。各级政府预算和决算都要向社会公开，所有财政拨款的“三公”经费更要公开。除公共预算外，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要进一步向社会公开。各级财政转移支付项目也要逐步公开透明。二要细化公开内容。部门预算基本支出和项目支出要尽快公开。完善政府收支预算科目体系，明确公开项目，做到科目粗细有度、表述清晰明了，让老百姓能看懂、社会能监督。三要强化预算公开工作的监督检查，建立预算公开问责机制。通过提高透明度强化监督和约束，使预算编制和执行更加阳光，使财政资金使用更有绩效，减少寻租腐败的机会。二是推进税制改革。当前的重点是扩大营改增。这项改革不只是简单的税制转换，更重要的是有利于消除重复征税，减轻企业负担，促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。系统考虑，营改增还有五步曲。第一步，2014年继续实行营改增扩大范围；第二步，2015年基本实现营改增全覆盖；第三步，进一步完善增值税税制；第四步，完善增值税中央和地方分配体制；第五步，实行增值税立法。今年要走好第一步，除已经确定的铁路运输和邮政业实行营改增外，还要将电信业等纳入进来。同时，要清费立税，推进消费税、资源税改革，加快环境保护税等立法进程，继续降低小微企业税费负担。三是划分事权和支出责任。长期以来，中央与地方之间、地方各级政府之间，事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，总体看，中央政府部门管了不少不该管、管不好的事。去年我们启动了黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革试验，一个重要内容就是将中央政府在“三农”方面的审批权下放，各项涉农资金全部直接下拨到省，由地方统筹使用。这项改革取得经验后，不仅要在全国推广，其他方面也要借鉴其做法，把一些不适合中央部门管理的事权与财权下放。当然，中央该加强的事权和支出责任也要加强。要通过改革，健全事权和支出责任相适应的制度，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，逐步理顺中央与地方收入划分，使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同，促进政府治理整体效能的最大化。（2）推进“营改增”“营改增”五步曲：第一步，2014年继续实行“营改增”改革；第二步，2015年基本实现“营改增”全覆盖；第三步，进一步完善增值税税制；第四步，完善增值税中央与地方分配体制；第五步，实现增值税立法。目前，“营改增”扩围改革目前已进入攻坚阶段，电信业营改增之后，2015年全国完成10个行业的“营改增”，2015年基本实现“营改增”全覆盖，还有四个行业，即金融保险业、房地产业、建筑业、生活服务业，可以说都是“硬骨头”。其中，金融业与房地产业、建筑业、生活服务业关联度也相当高。而金融创新和资本市场开放是上海自贸区设立的历史使命之一，上海又是最早试行“营改增”的地区，金融业“营改增”在上海先试先行势在必行。有关专家认为：“银行、保险公司以及其他提供与金融产品有关的服务的企业，对任何税制都是一种挑战。”由于金融服务具有隐性特征，导致其“营改增”存在着事实上的技术障碍。以贷款业务为例，增值税的计税依据应该是银行创造的增加值，但贷款业务的利息收入中不仅包含了银行获得的增加值，还包括资金成本、对违约风险的补偿和对通货膨胀的补偿等，这就使准确衡量增值税计税依据十分困难。相当多的金融服务通常采用存贷款利差或其他差价的形式间接收取服务费用，很多也有类似的特征，特别是利率市场化改革之后，这种间接性和隐蔽性特征更加突出。同时，日新月异的金融衍生产品创新也会给增值税的征收带来严峻挑战。更何况在“稳定税负”前提下，银行业税收的减少，对财政收入总规模的影响亦须特别关注。一些专家认为，仅就金融业税收特点，可以考虑采用基本免税法、可抵扣进项税额免税法以及零税率法三种征收模式对不同的金融业务分类实施具体方案。（1）对金融业中的金融租赁、信托、理财、债务托收、证券保存、保险等显性收费金融服务按照标准税率课征增值税。首先列出显性收费金融服务清单，而后确定应税项目，采用固定比例进项税额抵扣法进行抵扣，要对抵扣比例进行科学合理的预测和估算，以最大化地克服重复课税因素的同时，有效降低税务部门的征管成本以及纳税人的遵从成本。（2）对金融业中的存贷款业务、票据类业务、债券投资类业务、同业拆借业务等隐性收费金融服务实行免税政策。由于这些业务一般采用差价收费方式，且金额波动较大，难以计算销项税额和进项税额，故按国际惯例予以免征。适用免税政策的同时，要改革其不允许进项税额抵扣的规定，采用允许抵扣进项税额的变通征税办法，以尽量将金融服务纳入增值税的抵扣链条之中。（3）对金融业中的国际贸易融资业务、国际借贷业务、外汇买卖业务和离岸金融业务等涉及出口的金融服务或与出口商品直接相关的金融服务实行零税率，使我国的金融商品或服务能够以不含税的价格参与国际市场竞争，提高我国银行业的国际竞争力。4、引入判例制度，探索税收司法独立的可行性经中共中央批准，中共中央文献研究室编辑的《十八大以来重要文献选编》上册，已由中央文献出版社出版。其中习近平今年1月7日在中央政法工作会议上的讲话，通过《选编》首次公开。习近平在此次讲话中说：“做到严格执法、公正司法、还要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。这是导致执法不公、司法腐败的一个顽瘴痼疾。”“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的!”对于来自群众反映政法机关执法办案中存在问题的举报，习近平说，党政领导干部可以依法按程序批转，但不得提出倾向性意见，更不能替代政法机关拍板定案。他说，要建立健全违反法定程序干预司法的登记通报制度和责任追究制度，对违反法定程序干预政法机关执法办案的，一律给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，一律依法追究刑事责任。那么，如何做到司法公正呢？作为自贸试验区所属辖区法院，浦东法院紧紧围绕自贸试验区司法需求，探索并实行了司法服务保障自贸试验区建设的多项举措，即加强组织保障，成立了自贸区法庭，在相关业务庭设立专项合议庭、专项执行组，高质高效审理和执行好各类涉自贸试验区案件；完善工作机制，纠纷多元解决机制、司法公开机制不断健全；搭建协作平台，积极为自贸试验区的发展建言献策，助力相关部门加强和完善管理。据统计，2013年10月至2014年8月，浦东法院共受理涉自贸试验区及相关地区民商事、刑事、执行等案件5651件，审（执）结5141件。其中受理涉自贸试验区案件966件，审（执）结723件；自贸区法庭受理案件335件，审结198件。2014年9月28号，浦东法院为全面梳理一年来司法服务保障自贸试验区建设的实践经验，进一步强化符合自贸试验区建设要求的司法理念，进一步创新涉自贸试验区案件审判机制，进一步发挥涉自贸试验区案件审判职能，进一步延伸与自贸试验区建设相关的司法职能，出台了《进一步推进司法服务保障中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（下称《意见》），探索可复制、可推广、可辐射的自贸试验区司法保障模式。《意见》全文共30条，分为4个部分，有四个特点：一是突出涉自贸试验区矛盾纠纷的公正高效化解。始终把妥善处理涉自贸试验区案件、为自贸试验区建设参与主体提供公正高效的诉讼服务作为各项工作的关键。二是针对自贸试验区建设涉及诸多新领域、新模式、新业态的情况，从司法理念、审判机制、案件裁判等多个方面，有效促进自贸试验区跨境投资和贸易规则体系的率先建立，全面体现司法对自贸试验区改革创新的支持作用。三是注重自贸试验区国际化、法治化营商环境的培育。通过精心审理各类涉自贸试验区案件，准确适用法律和相关国际条约、国际惯例，加强司法公开，营造诉前、诉中、诉后全程透明的司法环境，着力发挥司法对投资、贸易等行为的评价、示范和导向作用。四是按照司法改革的总体方向和自贸试验区建设发展的客观需求，积极推进司法改革，健全司法权力运行机制，加强审判组织建设，优化司法职权配置，加强和规范对司法活动的监督，加强人才建设，着力形成合理、高效的自贸区司法保障新模式，最终形成可复制、可推广、可辐射的自贸区司法保障经验。另外，负面清单是指企业的行为，权力清单是规范政府权力，两者共同构成进一步协调市场和政府关系，转变政府职能的制度框架。权力清单制度的内涵一是“法无授权不可为”，“法无禁止皆可为”，“法定职责必须为”，其立法模式相对限制了政府的权力和行为，突出了民权和民本，保护了在法律上处于相对弱势地位的群体。即将召开的十八届四中全会，对于法治中国、法治政府、法治税收的建设，将产生深远的政治影响。（1）引入判例制度，探讨在上海自贸区建立“税务法庭”的必要性与可行性正在进行的征管法修订，在以往几次修法的基础上，进一步增加了诸多保护纳税人权益的内容，不可否认它进一步缩小了征税人和纳税人之间权利、地位的不对等，但还是存在诸多弊端。法学专家们争论的其中一个焦点就在于税法救济程序中的“双重前置问题”。所谓“双重前置”就是指在行政诉讼之前，需进行税务行政复议；在税务行政复议之前，需缴纳税款（提供担保）。前者使当事人不能够如自己所愿地把握行政诉讼的机会，无法与税务机关进行全方位的抗辩，从而剥夺当事人自主地申请救济的权利；后者增加了纳税人的救济成本，使经营不景气的纳税人无力启动救济程序，剥夺了那些无力完税、无力提供担保的纳税人的救济权利。这两者均不符合国家尊重和保护人权的宪法原则，无法真正做到纳税人和征税人地位的对等。我国法院在审理涉税争议案件方面缺少专门的具备税务和法律双重知识背景的法官，往往导致涉税案件得不到及时审理和判决，使纳税人权益得不到及时有效的保护。同时，在案件审理过程中，法官对与税务有关的技术问题常常需要向税务征管机关进行咨询，税务征管部门对有关问题先入为主的解释，也不可避免会影响到案件的公正裁决。正是由于我国税务行政欠缺独立的执法地位，而税务争议解决机制又欠缺中立性和公正性，给税务主管部门留下了宽泛的税收执法弹性，这不仅滋生了税务管理人员的渎职犯罪和腐败行为，还在一定程度上损害了纳税人的合法权益。据国家税务总局公布的数据，1994~2005年，全国纳税人约为1700万，各级税务机关共收到行政复议申请4252件，每年受理税务行政复议案件仅354件；而加拿大每年收到复议申请达50000件，其中复议环节解决的就有85%。随着自贸区建设的深化，通过降低关税和工商税收政策调整，将会逐步形成跨国资本的虹吸效应，与之相应的国际避税活动将呈现更为复杂多样的发展态势，而且存在税收协定滥用、资本弱化、转让定价等方式规避税收的可能，这不仅违背了自贸区建设的初衷，也损害了国家的税收主权利益。由于涉案对象大多为跨国纳税人，税收争端的解决机制与处理方式，不仅涉及企业的自身利益，还关系到国家之间的政策贸易往来。因此，除了进一步完善国际税收协调机制外，更需要专业的税收司法机制来最终裁定贸易中发生的涉税争端。更为重要的，司法组织专门化也是现代国家机构改革的一个重要方面，单独设立“税务法庭”在世界上早有一些成功先例，比如美国、加拿大。世界银行专门成立的税收政策与税务管理课题组针对影响发展中国家税务管理诸多因素提出的诸多建议和对策中，第一条就指出要建立特殊的“税务法庭”，从这里也可以看出，通过建立“税务法庭”来提高税务管理水平，保护纳税人合法权益是一个国际趋势。要解决这个问题，印度的经验值得借鉴。据《印度时报》报道，印度在2012年的国家预算中引入了负面清单管理，把以往被忽略的许多服务业纳入缴税行列，最终使本国过渡到商品-服务税(GST)的新税收体系中。在2013年的预算案中，印度政府又对负面清单管理进行了简化和明确化，使之不断完善。上海自贸区也可以考虑针对各类服务业发展制定一些基于负面清单管理模式的部门规章制度，或者经国务院授权做负面清单模式的税收立法试点。比如，对不能进行核定征收的企业列出资格清单，反之则意味着其它企业都必须进行核定征收，这样就间接地扩大了金融服务和信息服务的税基。同时，为了确保核定征收的公开、公正、透明，可以考虑引入评税和税务审计制度，加强对政府税收行为和纳税人税法遵从度的监督和约束。（2）国际上设立“税务法庭”的经验借鉴建立专业化税务司法机关以处理税务案件在世界范围内可谓国际惯例，而“税务法庭”是其中最为重要的一种形式。美国、加拿大、德国、意大利等代表性国家均设有独立的“税务法庭”。其中，德国的“税务法庭”最为纯粹和完备，包括州的“税务法庭”和作为最高上诉法院的联邦“税务法庭”。所有的上诉案件都要到专门设立的“税务法庭”，法院中的法官都是税法专家。除纳税人可依宪法上诉至宪法法院外，联邦“税务法庭”的判决，原则上不能上诉。与德国体制相似，意大利“税务法庭”同样分为两级，税务机关或纳税人可对一审“税务法庭”的判决向二审“税务法庭”提出上诉。对二审判决，税务机关或纳税人只可以就有关法律解释的问题向最高法院提请上诉。美国的“税务法庭”建立时间较长，有着详尽的约束规则并且良好的运作，在世界范围内影响甚远，因此其制度经验对上海自贸区“税务法庭”的探索具有一定的借鉴意义。美国“税务法庭”（US

TaxCourt）的前身是1924年的税务上诉委员会，1942年改名为美国“税务法庭”，1969年更名美国联邦“税务法庭”，脱离于行政机关。共有法官19名，由总统任命，任期为15年。“税务法庭”法官的专业背景往往横跨法律与税务（会计）两个学科，每个都是