中国混合遗产的管理机制研究

中国混合遗产的管理机制研究

世界遗产是指具有突出价值的文化与自然遗产，是大自然和人类留下的最珍贵的遗产，是人类历史、文化与文明的象征，是人类共同的宝贵财富[1]。世界遗产分为文化遗产、自然遗产、混合遗产(文化遗产与自然遗产的双重遗产)和文化景观遗产。文化遗产主要包括具有突出价值的文物、建筑物、遗址等；自然遗产主要包括具有科学、保护或美学价值的地质、物质、生物结构、濒危动植物栖息地和自然资源保护区等。截止2010年8月世界遗产共有911项，其中文化遗产704项，自然遗产180项，混合遗产27项，分布在151个缔约国。泰山自然文化遗产符合世界遗产的(Ⅰ)、(Ⅱ)、(Ⅲ)、(Ⅳ)、(Ⅴ)、(Ⅵ)、(Ⅶ)遴选标准，于1987年被联合国教科文组织世界遗产委员会列入《世界遗产名录》。1地域概况泰山古称岱山，又名岱宗，春秋时改称泰山，它位于山东省中部，主峰玉皇顶在泰安市北，海拔1532.7m。泰山风景名胜区以泰山主峰为中心，呈放射状分布，由自然景观与人文景观融合而成，核心区面积25000。泰山山体高大，形象雄伟，与中国其他四座名山——北岳恒山、西岳华山、中岳嵩山、南岳衡山合称“五岳”，泰山有“五岳之首”、“天下第一山”之誉。2遗产特征泰山的海拔高度由山脚的150m到最高峰的1532.7m，相对高差大，气候垂直变化明显，随着山地高度的变化，分布着从暖温带经温带过渡到寒温带气候的各种植被。由山下的落叶阔叶林经落叶阔叶和针叶混交林带，至山腰上部的针叶群落过渡到山顶部的灌木和草原带[2]。全山的森林覆盖率达80％，种子植物有989种，其中木本植物433种、草本植物556种，泰山药用植物有462种，因此植物资源非常丰富。泰山的动物资源也相当可观，有动物200种、鸟类122种。泰山的形成历经了自太古代至新生代各个地质时代的演变过程。泰山杂岩有20亿年的历史属太古界地层，由燕山运动奠定基础，它是世界最古老的岩石之一，对研究中国东部太古代地层的划分，对比以及太古代历史的恢复均具重要意义。泰山南面的三大地质断裂，是泰山主体形象的基调，断面形成的三大台地，分别是岱麓、中天门地区和岱顶[3]。泰山历经各种地质作用形成了奇峰怪石、悬崖陡壁等壮美的地貌景观。泰山凝聚了中华民族古老的文化和劳动人民的智慧，为旅游者提供了博大浩瀚的人文景观。泰山地区是中国古代文化的发祥地之一，其南麓的大汶口文化遗址、北麓的龙山文化遗址是我国较早的文化遗址，为研究中国古代文化的起源与发展提供了重要依据，也是泰山重要的人文景观[4]。3与国内外混合遗产管理模式比较截止到2010年8月，全球被联合国教科文组织世界遗产委员会批准的世界混合遗产共有27项，其中中国的有4项，国外的有23项，它们分别是中国的泰山(TaishanMount)、黄山(HuangshanMount)、武夷山(WuyiMount)、峨眉山—乐山大佛(EmeiMountScenicArea，includingLeshanGiantBuddhaScenicArea)，阿尔及利亚的阿杰尔的塔西利(Tassilin’Ajjer)，澳大利亚的卡卡杜国家公园(KakaduNationalPark)、威兰德拉湖区(WillandraLakesRegion)、塔斯马尼亚荒原(TasmanianWilderness)、乌卢鲁—卡塔曲塔国家公园(Uluru-KataTjutaNationalPark)，法国和西班牙共有的比利牛斯—珀杜山(Pyrénées-MontPerdu)，西班牙的伊维萨岛的生物多样性和特有文化(Ibiza，BiodiversityandCulture)，加蓬的洛佩—奥坎德生态系统与文化遗迹景观(EcosystemandRelictCulturalLandscapeofLopé-Okanda)，希腊的曼代奥拉(Meteora)、阿索斯山(MountAthos)，危地马拉的蒂卡尔国家公园(TikalNationalPark)，马里的邦贾加拉悬崖(多贡斯土地)(CliffofBandiagara(LandoftheDogons)，新西兰的汤加里罗国家公园(TongariroNationalPark)，秘鲁的马丘比丘古神庙(HistoricSanctuaryofMachuPicchu)、里奥阿比塞奥国家公园(RíoAbiseoNationalPark)，南非的夸特兰巴山脉/德拉肯斯堡山公园(uKhahlamba/DrakensbergPark)，瑞典的拉普人区域(LaponianArea)，坦桑尼亚联合共和国的恩戈罗恩戈罗保护区(NgorongoroConservationArea)，前南斯拉夫的马其顿共和国的奥赫里德地区文化历史遗迹及其自然景观(NaturalandCulturalHeritageoftheOhridregion)，土耳其的希拉波利斯和帕姆卡莱(GoremeNationalParkandtheRockSitesofCappadocia)、赫拉波利斯和帕穆克卡莱(Hierapolis-Pamukkale)，英国大不列颠及北爱尔兰的圣基尔达岛(StKilda)，美国的帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋保护区(Papahānaumokuākea)。3.1与国内混合遗产比较我国在管理世界遗产方面没有出台专门的遗产保护的法律。2007年以前，我国世界遗产管理的依据一直是1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，在专家的强烈呼吁下，2006年年底才重新修订出台《风景名胜区条例》，但都不是专门的《世界遗产保护法》[5]。我国的世界遗产往往冠以地质公园、国家重点风景名胜区等头衔，国家风景名胜区由建设部管辖，国家森林公园属林业局管，而国家自然保护区又分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局、水利总局等部门管。在遗产地内，存在由于森林、土地、文物、宗教、旅游等分属不同部门管理而出现政策冲突的情况[6]。因此，出现了多头管理的现象，这在遗产的开发保护决策中容易产生分歧，难以形成统一的管理模式。在1985年以前泰山是由泰安市文物局、泰山风景名胜区管理委员会、泰山森林中心共同管理，1985年这三个部门进行了整合，统归到泰山风景名胜区管理委员会，对泰山进行集中管理。2001年，泰安市政府按照2000年底建设部推介的派出机构型的管理体制，明确泰山管委为市政府具有县级政府主要职能的派出机构，从明确责权、解决事权统一入手，通过泰政发[2001]72号文件，政府在自己的职权范围内尽可能将与景区管理相关的林业、文物、卫生等19项行政管理权赋予泰山管理委员会，使泰山管理机构在对景区的行政管理上实现了质的飞跃。2004年6月泰安市委、市政府成立了泰安市泰山管理行政执法局，与泰山风景名胜区管理委员会合署办公，在泰安市行政区域内的景区规划范围集中行使14大类538项行政处罚权。这次改革有效地解决了国内风景名胜区在执法上普遍存在的管理机构执法主体问题、执法时效问题。表1列出了泰山与我国其他混合遗产的对比情况。3.2与国外混合遗产比较卡卡杜国家公园的管理是在“一局”“一委员会”及“一法案”体制下展开的。澳大利亚国家公园与野生生物管理局根据《国家公园与野生生物保护法》来制定管理计划，并通过管理委员会指导实施。管理委员会决定公园的管理政策与方案，与国家公园与野生生物局一起监督公园的管理[7]。新西兰的世界遗产保护也是以保护原始景观为目的，汤加里罗国家公园内绝不会允许进行嘈杂的商业开发，但是汤加里罗国家公园滑道的历史却追溯到1913年，每季都能招来50万名游客。为此，新西兰环境保护局的工作人员不断探寻折中的公园管理办法，既让滑雪爱好者玩得尽兴，又能保护这片风景瑰丽的土地。表2列出了我国泰山与世界混合遗产在管理方面的对比。4国外混合遗产管理模式对我国的启示4.1转变管理理念卡卡杜国家公园2/3面积由低地平原组成，它使自然和文化景观产生了重大变化[8]。在解决环境、土著文化保护等问题上，卡卡杜公园的规划和管理始终坚持维护原住民利益，保护公园自然与文化遗产，通过可持续旅游实现公园管理目标，向广大旅游者宣传卡卡杜国家公园的遗产价值。管理机构尊重自然，重视保护野生动植物资源及整个公园的生态环境，遵循“尽可能地维持其自然状”[9]。美国则是把世界遗产的保护管理当作是一种公益性的事业来做，所有的管理单位都是非营利机构，以提供公益服务为主要使命，主要靠联邦政府的财政资金维持运行[10]。而我国世界遗产的管理政企分开，这就出现了利益最大化的问题。有些部门把经济利益放在第一位，把吸引越来越多的游客、赢得最大量的门票收入为目的，这样就对世界遗产产生了很大的破坏性。所以首先我们要认清世界遗产的价值，转变世界遗产管理理念，进而把这种理念应用到遗产保护开发中。4.2分类指导，统一管理在与国外混合遗产的对比中，我们可以清楚地发现，国外世界遗产的主管部门是直属国家政府，由国家直属部门派出一支专门的管理队伍，而且实施的是垂直管理策略。而我国世界遗产的主管部门大多是属地的市政府，管理方面也是有建设部、文物部、林业部、环境部等共同管理，往往存在交叉重叠的管理现象。与国外相比，这在管理方面的力度是不够的，而且出现多个部门管理的混乱，难以形成统一的管理模式。在我国自然遗产多头管理体系下，各相关管理部门虽然不断出台各类法规以扩充自身的管理权限，但是对自然遗产的管理水平并未在整体上得到提升[11]。此外，文化遗产和自然遗产是分不开的，泰山的岱庙、碑碣和摩崖刻是文化遗产，而岱庙、摩崖刻在泰山风景名胜区内，风景名胜区的管理工作包括岱庙的管理，所以对混合遗产应该统一管理，按照世界遗产公约和我国的法律、法规、风景名胜区条例等进行管理。因此，世界遗产由中央设立专门的管理部门直接管理是很有必要的。4.3动态管理遗产是动态变化的，比如泰山，它从1987年申遗成功，到现在已经20多年，遗产现状发生了很大的变化。联合国教科文组织每6年就对世界遗产进行一次监测，我们国内也应建立类似的制度。对泰山应该每几年进行一次多学科资源的综合普查和评估，进而对管理现状、管理问题、管理模式进行比较分析。卡卡杜国家公园从1980年代起，每5年国家公园管理委员会与澳大利亚联邦政府联合向有关各界咨询之后，共同颁布一个新的《卡卡杜国家公园管理计划》，然后按照最新的管理计划中的条款和原则对公园进行管理[12]。此外，申报工作和管理工作，两者的差距是很大的，一些地方重申报轻管理，给世界遗产工作造成了很大困难，所以应定期对世界遗产进行考察评估，根据评估的结果，制定相应的保护管理策略。4.4完善法律法规澳大利亚设立了《国家公园与野生生物保护法》来严格地保护和管理世界遗产，美国也有专门的保护世界遗产的法律。而我国一直就是按《风景名胜区暂行管理条例》来保护和管理世界遗产的。为了加强世界遗产的保护，山东省于2000年10月出台了《泰山风景名胜区保护管理条例》，其后又陆续出台了《泰山风景区管理暂行办法》、《泰山风景名胜区文物管理办法》等法规，通过完善法律法规来推动泰山的可持续发展。尽管这在保护方面可以起到一定的积极作用，但是力度和监管机制还是远远不够，所以有必要出台专门的法律来保障世界遗产的保护和管理。可操作性强的规章制度的建立，可保证权责利的基本平衡和有效地缓解矛盾、化解冲突，从而达到合作协调的目的[13]。5遗产的申报战略5.1扩展申遗扩展申遗是指就申遗的项目统一在一个目录下扩展联申。世界遗产委员会强调，支持申遗项目统一在一个目录下，实施系统整体的保护。我国作为扩展项目列入世界遗产的有很多，比如北京和沈阳的明清故宫、拉萨的布达拉宫、苏州的古典园林以及明清皇家陵寝等。扩展项目虽然对于我国的遗产总数来说没有变化，但是它会对遗产地的保护、我国旅游业的发展、遗产属地的经济等带来深远的影响。泰山是我国的世界遗产，它与北岳恒山、西岳华山、中岳嵩山、南岳衡山合称“五岳”且是五岳之首。嵩山已是世界地质公园，有现有成果利用。华山曾与世界自然保护联盟签署了合作协议，已有专题的研究成果。恒山的文物古迹资料较为翔实可靠，亦有国家森林公园科研成果可以利用。南岳衡山地质地貌具备很高的科研价值，文化也具有多样性，如佛道文化、宗教文化、祭祀文化、福寿文化、抗战文化、名人文化等，而生物多样性有望成为南岳衡山申报自然遗产方面的优势。因此，泰山扩展四岳申报世界遗产采取泰山系列扩展联合申报是一种最佳的申遗方式，这样不仅可以更好地保护其他四岳，同时也将带动其余四个省市经济的发展。5.2“捆绑”申遗“捆绑”申遗是指同类性质或某段历史演变的不同历史过程中的遗产“捆绑”在一起联申，也是申遗中较为常见的一种策略。我国的混合遗产峨眉山—乐山大佛就是作为“捆绑式”的遗产共同申遗。去年的“中国丹霞”项目是我国把全面展示丹霞地貌形成演化过程的贵州赤水、福建泰宁、湖南莨山、广东丹霞山、江西龙虎山(包括龟峰)、浙江江郎山等6个丹霞地貌风景区“捆绑”申报自然遗产。“捆绑”申遗可以使我国更多的名胜古迹进入《世界遗产名录》，让更多的人类宝贵财富得到保护，同时也可以拉动当地旅游业和经济发展。6结论世界遗