地方政府间关系协调的基本思路：调整行政区划

地方政府间关系协调的基本思路：调整行政区划地方政府间关系一、地方政府间关系的发展1、“条条”为主的集中统一管理体制。在传统的高度集中的计划经济体制的作用下,实行以“条条”为主的集中统一管理体制,较少考虑地区优势和地方自主权的发挥,中央政府通过政治集权、行政集权、经济集权和财政集权,地方政府完全从属于中央政府,只不过是高于企事业单位的执行和完成国家计划的单位。2、行政性分权部分地改变了地方政府的地位与利益取向。随着改革开放以后行政性分权的进行,中央政府与地方政府的关系发生了变化,这种分权部分地改变了地方政府的地位与利益取向,由于:第一,决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性,进行不同方式的政策试验;第二,财政分级核算、收入分成,在经济上使得地方政府有了追求经济绩效的动力。这两项变化,为地方政府带来了双重身份:一方面它是中央政府在一个地区的“代理人”,它要服从于中央政府的利益;另一方面,它在一定程度上又是一个地区的“所有者”,通过组织与运用经济资源可以增进自己的利益。3、经济体制与政治体制改革使地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显。经济体制与政治体制改革进程中,地方政府不但获得了经济发展的自主权和主动权,而且由于地方政府官员的政绩日益与地方经济发展直接挂钩,因此地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显,这种利益主体的地位不仅体现在地方政府掌握的权力和承担的责任上,而且可以从实际经济生活中地方政府几乎包罗万象的作用中找到佐证,这样就为地方政府间产生横向联系创造了有利条件。4、政府向企业的“经济性分权“使地方政府间的交流增多。随着行政性分权的展开,政府向企业的“经济性分权”也拉开了帷幕,企业在一定程度上获得了部分市场主体地位,市场经济得到了一定程度的发展,经济发展必然会不断突破既有行政区划的藩篱,因而市场经济的发展也使得地方政府之间的交往与联系日益增多。因此,改革开放以后,随着中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进,地方政府逐渐成为相对独立的利益主体,因而除原有的中央与地方关系问题外,又增加了一种新型的政府间关系,即地方政府间的关系。“如果说纵向的政府间关系主要具有政治与行政意义的话,那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义。”二、地方政府间关系存在的问题在当下中国这种特殊的政府主导型市场经济模式的影响,以及经过近20年中央向地方分权让利的改革,地方政府已经成为相对独立的利益主体,因此地方政府为了追求本地区经济社会发展最大化,在发展横向的政府间关系时,却出现了种种问题:重复建设而导致产业结构趋同。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争,但重复建设的显著特征往往是企业规模小、产业结构趋同、产业层次不高、产业效益低下,也就是经济学意义上的“规模不经济”。而产业结构趋同不仅表现在省与省之间,而且还表现在县与县之间。从各省区编制的“九五”与2010年远景规划来看,基本上都把机械、电子、石油、化工、汽车制造和建筑业作为支柱产业或主导产业,其中有24个省区将电子列为支柱产业、23个省区将汽车列为支柱产业且重点又多在整车上、16个省区将机械化工列为支柱产业、14个省区将冶金列为支柱产业。地区大战与地区封锁。由于重复建设造成生产能力过剩,而要保证各地的加工工业生产能力不闲置,必须具有充足的原材料供应;在原材料供应普遍不足的情况下,生产能力又不能闲置,既成骑虎难下之势,各地区之间便剑拔弓张,地区大战与地区封锁遂一发不可收拾;各地方政府采取设立关卡、限制外地商品进入本地市场和阻止本地商品流出等措施为本地企业提供行政保护,运用经济政策、扩大管理范围、增加审批手续以强令当地企业经营、收购或推销本地产品,运用财政、税收、金融、价格等经济杠杆迫使或诱使当地企业实施封锁市场政策等,从而激化了地区间保护与反保护的矛盾与冲突。(案例：20世纪80年代中后期,羊毛大战、生猪大战、板栗大战、中药材大战、丝绸大战等100多种地区大战在中华大地上此起彼伏,演出了个千万人荡气回肠、大喜大悲的闹剧。而在利益的驱动下,很多地方政府登上“市场大战”的前台,或以会议形式、或以行业内部规定、或以文件形式等,指示性或暗示性地要求本地单位和个人买本地货、购地方物。如苏北地区埠宁、宿迁等县市在啤酒滞销问题突出后,成立了专门机构“酒类市场管理办公室”,专门设立关卡,采用种种不正当手段阻挠外地啤酒进入本地市场。无独有偶,2000年,黑龙江省龙江县政府以整顿啤酒市场秩序为由,依据齐齐哈尔市人大颁布的(酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府办公厅签发的《关于整顿酒类市场的通知》,成立了由酒类专卖局牵头的龙江县啤酒市场稽查队,多次封锁、扣押、没收外地啤酒,给业主和生产厂家造成严重的经济损失。此外,湖南祁东阻截外地化肥事件、吉林四平派吉烟事件、湖北和上海各自以“土政策保护本地汽车的”汽车壁垒事件,也都成为热门话题。)跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵。由于各个地方政府追求自身利益最大化,进行地区大战和地区封锁,进而损害了地方政府之间应有的合作关系,从而出现“公用地的灾难”而导致一些跨地区性公共物品的供给失灵。（案例：例如处于河流上游的地区发布禁令,不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放,并投资购买污水净化设备,以保护河流不受污染;但它无法阻止下游地区成为该项行动的受益者,因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下无偿享受清洁河流所带来的利益;在此情形下,上游地区对治理河流污染必然不会充分投入;同时,还容易产生地区间的矛盾与冲突。在湖北黄梅小池镇与江西九江城区之间为方便长江两岸民众交往,经过从1991～2000年长达10年努力建立的跨省公交线路,却因为其牵扯的利益纠纷而胎死腹中。而2002年7月初,淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪,囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河,下泻洪泽湖,洪水所过之处,鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡,昔日清澈的湖水变成了黑褐色;不到一个月,洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元,不少养殖户已倾家荡产。）三、地方政府间横向关系恶化:造成的危害及其产生的原因地方政府间横向关系的恶性发展,产生了一系列严重的政治、经济和社会问题。1、地区间重复建设而导致产业结构趋同所带来的所谓市场繁荣、高速增长只能是暂时的、虚假的,而留下的危害却是长期的、严重的:(1)使得专业化分工协作水平低下,丧失了区域分工利益,造成全社会整体经济效益下降;(2)重复建设造成资源和生产能力的浪费闲置。据统计20世纪80年代末90年代初,全国重复建设的加工工业行业达38个,出现了棉纺织生产能力放空率为25%、彩电生产能力闲置50%、家用电冰箱生产能力放空率为70%左右、自行车生产能力放空40%。(3)造成地区结构冲突激化,各地区围绕资源与市场的矛盾与冲突日益激化,波及全国的资源大战此起彼伏。2、地区大战与地区封锁造成的危害也是相当严重的:(1)在经济政治上,加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府的离心倾向,成为危及整个社会稳定与协调发展的潜在因素。(2)片面追求地方利益,影响了市场在全国资源配置中的基础性作用的发挥,阻碍了全国统一的大市场的形成。(3)严重阻碍了国有企业经营机制的转换与地方政府职能的转变。(4)阻碍了地方产业结构转换,影响到当地企业面向市场的竞争力,损害了地方的长远利益。3、地区间公共物品的供给不足与公共事物的治理失灵(1)使得一些跨地区的公共资源面临“公用地的灾难”(2)削弱了地区间的联系与交往。地区间矛盾与冲突问题产生的原因市场化改革所带来的中央与地方关系的深刻变化这一基本的体制改革背景,使得地方政府在传统体制下被压抑的利益主体意识逐渐觉醒;由于市场机制发育不成熟,在赶超型发展战略中不得不实行政府主导型市场经济模式,而由于行政改革的滞后性使得政府的干预很不规范,加之现行政绩考核制度中过分追求量化指标,更加剧了地方政府的不规范干预;由于各地区之间经济发展不平衡,使各地方政府在经济体制转轨中,越来越重视与其他地区经济发展的利益关系,并开始了地方政府之间在保护市场、争夺资源以及在资金、人才等方面的激烈竞争。总之,由于地方政府已经发展成为相对独立的利益主体,而利益主体对于自身利益最大化的关注以及“经济人”的有限理性,即使存在互利合作而实现各自利益最大化的可能,单纯由于市场机制的作用,利益主体之间由于信息不对称等因素的影响,再加上地区利益获得机制与规则的不完善,极有可能出现个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败。四、协调地方政府间横向关系的基本思路之一——调整行政区划㈠、行政区划概念行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。㈡、行政区划调整概念行政区划调整是指行政区划基本要素的变更。依法进行的行政区划调整，规范的是单个或多个行政主体的行政行为。从法理上理解，行政区划调整属于抽象行政行为。㈢、行政区划分类1、全面实现地方国家机构能顺利实现各种职能而建立的不同级别政权机构2、国家在一级政权内部，为了实现某一单项职能的管理而划分的区域，也作为一种行政区划，如美国行政区域的数目很多，其中大部分是单职能的，包括学区、司法区和其他各种专区如消防区、水土保护区、住宅区、公路区等。3、按地域划分行政区而不依氏族划分部落，这是国家区别于氏族组织的一个基本特点㈣、行政区划遵循的原则社会主义国家行政区域的划分通常根据以下原则：政治原则。促使国家机关密切联系人民群众，便利人民群众参加国家管理。经济原则。根据不同地区的经济特点进行划分，使之有利于发展社会生产力。民族原则。根据少数民族的居住状况和其他特点进行划分，使之有利于各民族的发展，巩固各民族的团结。这些原则是相互联系、相互结合的。此外，也顾及历史传统、人口分布、地理条件和国防需要等因素。㈤、我国行政区划历史春秋时期：以县为主，边地设郡。战国时期：边地郡大，逐步在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步置郡统辖，渐渐形成郡统县的两级行政区划。秦：郡县制正式确立。郡相当于现在的省。西汉：郡、国并存，县级行政区划已有县、国、邑、道之别。武帝时，出现了“州”的概念。东汉：郡，国下辖县、邑、道、侯国。州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州开始出现州-郡-县的三级行政区划制度。隋：州领县，两级行政区划制度开始。州、郡两名曾经迭相改用。唐：道-府（州）-县制。后期为道-节度使-府（州）-县制。宋：改道为路，最基本的是路-州-县；州级单位有府、州、军、监。元：行省（省）出现，以行省-路-府或州-县四级区划系统为主。出现与路并列的直隶府、直隶州。是地方行政制度的重大改革,是中国省制的开端。明：省（布政使司）-府-州-县的四级区划系统为主。清：各地不同。概括来说是省-府、直隶州、直隶厅-散厅、散州、县三级区划。各朝各代统治者根据统治需要,无一例外对行政区划作了相应调整,总体看有三个方面的特点:一是我国各朝代行政区划层次不尽相同,总的看以二级制和三级制为主,如秦朝是郡县两级制,唐朝是道州县三级制;二是不同朝代同级行政区的通名不一样,如秦、隋一级行政区为郡,汉为州、唐为道、宋为路、明清为省;三是各朝代行政区划有一个共同的特点,那就是县作为基层政区保持着极高的稳定性,从汉到清,县的平均人口由4万人增加到25万人,但县的数量相差不多,都在1300多个。需要特别指出的是,从元朝开始省成为我国一级行政区,省制与行政管理体制的有机结合奠定了元后中国统一的基础,一方面,省区设置打破了地理单元的完整性,各省区犬牙交错,难以形成独立的地理空间;另一方面,对省级政权实行三权分立,如明朝在省设布政使司、监察使司和都指挥使司,三司并行,同属中央。这种省区之间的相互牵制与省级政权内的相互牵制有机结合,从根本上避免了诸侯割据,确保了国家的统一。元明清三朝行政区1、元朝“省”是中国现行的中央政府直接统辖的第一级地方行政区划。我国从元朝开始正式在全国范围内实行行省制度。蒙古人入主中原以后，置中书省总理全国政务，称“都省”，因统辖地域辽阔，根据全国地理形势，设立10个行中书省分治。首都所在的腹里地区（今河北、山东、山西及内蒙古部分地区）仍由中书省直辖，吐蕃地区由宣政院管辖。行省掌管所辖省内的钱粮、兵甲、屯种、漕运及其他军政事务，统领路、府、州、县；距省治较远，或少数民族地区，另设宣慰司道，作为行省的派出机构。元代的地方行政制度实行多级制：┌───-府—-州—-县中央─┬─行省─┼─路─-府─-州─-县│└─────--州—-县└--宣政院辖地2、明朝明代地方行政制度的第一级区划是两京十三布政使司（省），合称15省：京师（北直隶）、南京（南直隶）、山东、山西、陕西、河南、四川、江西、湖广（今湖北、湖南）、浙江、福建、广东、广西、贵州、云南。每省机构分置三司：左、右承宣布使司主管一省民政，分领府州县，由中央六部统管[提刑按察使司主一省监察司法刑狱，听命于刑部、督察院都指挥使司主管一省军户卫所，听命于兵部和五军都督府地方行政区划隶属关系为：┌府─┬─属州─县2京13省布政使司——└──——县└直隶州────县都指挥使司——卫——————所都司、卫、所是明代地方军事机构，内地卫所并不占有土地，只是不设府、州、县的边疆地区，由国家拨给土地屯种。每5600人设“卫指挥使司”，1120人设“千户所”，112人设“百户所”。分屯设兵，父子相继，世为军户，控守要害，也兼理地方行政。西南少数民族聚居地设：土司，委以当地部族酋长，世袭，管辖土府、州、县。东北（黑龙江流域奴尔干都司）、西北（哈密七卫）、及青藏地区（乌思藏、朵甘思）设“羁縻都司、卫、所”，由少数民族酋长担任指挥使者，发敕书印信，隶于兵部。西藏地方政教领袖有灌顶国师；赞善、护教、阐化、阐教王封号，受封于明朝皇帝，各有封地，形同地方政权。朝廷为有效地控制土司，一般设“流官”值理。各级土官由朝廷委任，颁给印信，为其统治的凭证，明代土司之间纠纷，往往为争夺印信以取得属民的承认。明代一方面完善土司制度，另一方面又实行“改土归流”政策，革除土官的世袭，代以流官，逐步纳入地方行政系统。3、清朝满清入关，定都北京，废南直隶（南京），清初沿袭明代15省的划分，各省事务以巡抚为主，每省设一总督主军务，这是总督、巡抚成为地方行政官员之始。康熙六年（1667）鉴于原明代南直隶（江南省）、陕西省、湖广省辖域过大，各分为两个省。全国为18个省：直隶、江苏、安徽、山东、山西、陕西、甘肃、河南、四川、江西、湖北、湖南、浙江、福建、广东、广西、贵州、云南。乾隆25年（1760）全国定为8总督，总督为地方最高长官。即：直隶总督两江总督，辖江苏、安徽、江西三省陕甘总督，辖陕西、甘肃二省四川总督闽浙总督，辖福建、浙江二省湖广总督，辖湖北、湖南二省两广总督，辖广东、广西二省云贵总督，辖云南、贵州二省，另有河道总督专责河防事宜，漕运总督专事漕运。雍正年间直隶总督兼巡抚事，乾隆中叶，因军务日重，裁四川、甘肃二巡抚，统由总督兼理。故，全国只有15巡抚。山东、山西、河南三省未设总督辖区，由巡抚兼总督事。光绪10年（1884）新疆建省，置巡抚一人；11年（1885）福建分设台湾省，由福建巡抚改任，移驻台湾（治今台南），1895年中日战争后割让日本；光绪33年（1907）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚和东三省总督，所以，清未共有23省，9总督15巡抚。清代省一级长官：总督总理大区域军政事务，职权最重。巡抚掌一省财政、民政、司法，乡试，地位略次于总督，二者常并称“封疆大吏”。清代在边疆地区实行军政合一的制度，由中央委派重臣，授以将军、办事大臣等职来统辖。全国有五个将军辖区：盛京（驻奉天府，今沈阳）、吉林（驻吉林）、黑龙江（驻齐齐哈尔）、乌里雅苏台（驻今蒙古）、伊犁（驻惠远城，今新疆霍城东南）。二个办事大臣：西藏（驻拉萨）、西宁（驻甘肃省西宁府），分管西藏、青海地区。一个由中央理藩院直接管理的内蒙古地区：内六盟、套西二旗与察哈尔。清朝确立省制的过程中，在雍正朝完成改土归流，一个多民族的统一国家最终形成。清代省以下的各级行政区划统隶关系如下：┌——州┌——府————县│└——厅省─┤├——州─———县└——厅㈥.西方国家行政区划改革简化行政区划层次尽管各过政治经济文化地理因素各不相同，但大多数西方国家都形成了二级制或三级制为主导的行政区划体制。二级制：1.主要应用于国土面积小，人口少，或国土面积大人口少的国家。如荷兰，面积41626平方公里，人口1560万人（1997年数据），共有12个省和647个市镇。如芬兰，面积338000平方公里，人口520万人（1999年数据），共12个省和455个市镇。2.主要应用于国土面积大，人口较多，但地方自治完善的国家。20世纪80年代中期加拿大行政区划实行二级制，第一级为10个省和2个地区（育空地区和西北地区），第二级是4300个地方政区单位，目前全国有2149个城市行政区，近2000个乡村政区单位。三级制：大多是中等规模的国家。德国：东西德合并后由16个州组成，州和联邦一样拥有各自的议会、政府和法院。州一下的地方政府分为市县和乡镇两级。法国：二战后由原先的96个一级建制省，用2-8个省合并为一个大区，并有原来的省市两级变为大区，省，市三级。意大利：由省-乡镇两级变为大区-省-市三级。行政区划的经济发展取向经济因素是影响行政区化变革的主要因素：日本：1.经济发展促进市町村合并，市町村合并繁荣日本经济。20世纪五六十年代，日本太平洋沿岸形成了以重化工业为主的工业地带，大批人口涌入，成为稠密地区，与此相对，农村鱼乡成为人口过疏地区，为缩小地区差异，实行“全国综合开发计划”，为适应此变化，日本形成了行政区划改革。到1985年市增加到1920年的8倍，町增加了47%，村减少了94%。2．经济发展催生特区产生，特区增强经济实力。日本特区全称结构改革特别区域，其功能：一.充分突出地方的特性，创造出更多适应该地区特色的新兴产业，扩大消费者利益，促进经济发展。二.通过特区结构改革成功进一步带动全国结构改革风潮，达到盘活全国经济的最终目的。法国：二战后，法国农村人口加速向城市流动，形成非常突出的社会现象。为促进经济发展，法国大规模投资项目呈现地区化趋势，实施一系列促进经济发展财政奖励制度，重点对老工业区、城市区、农业区进行投资。为适应经济发展地区化需要，进行行政区划改革，在省之上设立大区，并在每个大区成立了当地的区域发展机构。行政区划幅度进一步扩大。伴随行政区划层次的减少，其幅度应相应增加。这里所说的行政区划的幅度，除了指上级政区管辖下级政区的数量之外，也指政区所管辖的面积和人口的规模。比利时：大量的市镇合并，从1961年2663个减至80年代的589个。德国：市镇的数量从1959年的24512减至1980年的8500，其中2376是单独的市镇。(七).我国行政区划现状我国行政区划沿革阶段划分中华人民共和国行政区划沿革大致可分三个阶段。一是新中国建立初期。当时各地面临的形势和任务不同,为方便管理,将全国划分为华北、东北、华东、中南、西南和西北六大行政区,这些大行政区既是中央政府的派出机构,又是一级政府。1952年后,随着国家政权的巩固和国民经济的恢复,大区政府失去了存在的必要性,改设为行政委员会,作为中央政府的派出机构存在。1954年,国家撤销了大区,并将长春、武汉、广州等11个直辖市改为省辖市,全国省级政区减少到32个。二是20世纪50年代中后期至80年代初。50年代中后期,为适应农业合作化和集体经济发展的需要,我国农村普遍撤销乡镇设立人民公社,实行政社合一体制,这一体制一直延续到80年代初。三是改革开放至今。农村联产承包责任制和经济体制改革客观要求政社分开,1983年,在全国范围内普遍撤销公社,恢复乡镇。同时,根据区域经济发展和城市化需要,实行乡改镇、县改市和地改市政策,促进了我国城镇型政区的发展。从省级政区来看,1988年国家设立了海南省,1997年设立重庆直辖市,港澳回归后设立了2个特别行政区。至此,我国形成了省、市(地)、县(市)、乡(镇)四级政区的基本格局,乡(镇)取代县成为基层政区。中国行政区系统的现状特征1.基本上是三级制和四级制的行政区划体系我国建国之后,行政区划经过了多次的改变。建国初期,行政区划体系以四级制为主,即大行政区—省级—县级—乡镇级;1952年至1966年,以三级制为主,即省级—县级—公社级;“文化大革命”中又以四级制为主,即省级—地级—县级—公社级。我国1982年宪法规定,我国的行政区划主要类型是:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。另外,宪法还规定,国家在必要时得设立特别行政区(香港、澳门)，就是我国的特别行政区。2.行政区划体系的层次是虚实结合我国的行政区划层次虚实结合、以实为主,基本框架为四实(省、自治区—地级市、——自治县、——自治州—县、县级市、市辖区——乡、民族乡(镇)和三实一虚(省、自治区—盟——自治县、自治旗——民族乡—地区、—县、旗、—乡、(镇)。层次最多的四实二虚或三实三虚共六个层次,最少的二实一虚或三实共三个层次。具体可以分为以下几种情况:(1)三个层次1)二实一虚。例如,直辖市——市辖区——街道，省、自治区——市——街道，省、自治区——市——街——道。2)三实。例如,直辖市——市辖区、县——乡、镇，省、自治区——自治州、市、县——乡、镇、民族乡。(2)四个层次1)二实二虚。例如,省、自治区——地区、盟——县级市——街道。2)三实一虚。例如,省、自治区——地区、盟——县、自治县、县级市——乡、镇、民族乡,省——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡。3)四实。例如,省、自治区——自治州——县、自治县、县级市——乡、镇、民族乡，省、自治区——地级市——县、自治县、市辖区——乡、镇、民族乡。(3)五个层次1)三实二虚。例如,省、自治区——地区、盟——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡。2)四实一虚。例如,省、自治区——地区、盟——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡，省、自治区——地级市——县、自治县——县辖区——乡、镇、民族乡。(4)六个层次特指新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州,为四实二虚或三实三虚,即自治区——自治州——地区——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡、街道。3.行政区划管理的幅度相对较小我国的行政区划管理幅度相对较小。以2005年年底为例(见表1),全国31个省级行政区(不包括台湾省和香港、澳门2个特别行政区),管辖333个地级行政区。平均每个省级行政区管辖10.7个地级行政区,下辖2862个县级行政区,平均每个地级行政区管辖8.6个县级行政区下辖43255个乡级行政区,平均每个县级行政区管辖15.1个乡级行政区(县辖区只在少数地方保留,未按一个层次计算)。各省区由于辖区人口、辖区面积和管理层次不同,管理幅度差异较大。一般来说,管理层次越少、辖区人口越多、辖区面积越大,则管理幅度越大。——影响管理幅度最大的是管理层次。例如:实施三级制的四个直辖市和海南省,虽然人口特别是面积偏小,但管理幅度明显大于其他省区。——人口多少对于管理幅度的影响又明显大于面积大小。例如:人口在6000万以上的河南、山东、四川、广东、江苏、河北、湖南、安徽、湖北管理幅度比较大;而面积排在前三位的新疆、西藏、内蒙古因人口较少,管理幅度并不大;其他人口偏少的省区(不包括直辖市和海南省)青海、甘肃、吉林管理幅度也偏小。宁夏人口580万人(仅多于西藏、青海),面积6.6万平方公里(仅大于京、津、沪三个直辖市和海南省),因此管理幅度最小。㈧、我国现行行政区划现状带来的问题行政区划的基本属性是政治性,其次是经济性。行政区划在一定程度上决定着中央与地方关系的基本态势,历史上行政区划改革的基本出发点是政治统治,调整的主要目的是加强中央集权,便于中央管理。但随着社会经济形式的变化,行政区划被赋予了更多的经济内涵,特别是新中国成立以来,行政区划调整的基本动力已经由建国初期的政治性演变为经济性,从而带来了一些问题。1、合法性问题。一是从层级来看,四级管理制。根据宪法,除民族自治地区(设自治州)外,我国行政区划分为省(自治区、直辖市)、县(市)、乡(镇)三级。但现实中除海南省和北京等4个直辖市外,在省(自治区)和县(市)之间普遍增设了地级市这个层级,成为事实上的省(自治区、直辖市)、市、县(市)、乡(镇)四级制,与宪法明显不符。二是从市制看,市管县。我国绝大多数县级市由地级市管辖,但依照宪法,只有省和自治州才可以管市,市是不可以管市的。三是从地区看,地区演变成一级政府缺乏合法性，缺少监督。法律规定地区是省(自治区)政府的派出机构,但现实中地区已经演变为不是一级政府的政府,对下属县(市)具有和地级市、自治州同样的管辖权。由于地区没有设置人大和政协,地区行署领导是由上级任命,而不是通过选举产生,从而带来了两个方面的问题:一是地区作为事实上的一级政府,其存在缺乏合法性;二是地区的政府行为缺少同级人大的监督,民主政治建设先天不足。2、层级过多问题。我国现行地方行政区划层次多达四级,与宪法规定相比增加了地级这个层次,是自秦朝以来行政区划层次最多的时期之一。从管理幅度看,中央政府管辖34个省级政区,省级政区平均管辖10.7个地级政区,地级行政区平均管辖8.6个县级政区,县级政区平均管辖14个乡级政区，地方各级政区平均管理幅度明显小于中央政府。以宁夏回族自治区为例,全区仅有21个县(市、区),却设5个地级市。层次多、管理幅度小带来了许多问题:一是增加了大量机构和编制。按照一个地级政区2100个行政编制计算,我国333个地级政区就达70万人,如果加上党委、人大、政协、司法、参照公务员管理的人民团体以及部分事业单位,一个地级市实际财政供养人口远远超过这个数字。二是增加了财政负担。根据部分地方政府提请人大审议的预决算报告,一个地级市一年的财政支出一般在10亿元以上,沿海发达地区地级市财政支出将近30亿元。按照10亿元计算,全国地级市财政支出每年高达3000多亿元。三是降低了行政管理效率。我国是单一制国家,地方政府有责任按照中央政府政策行事。层次过多,难免影响行政效率,甚至带来政令不畅、信息失真等问题。四是干扰了基层工作。多一个层次,就多一个中间环节,多一套机构和相应的“人马”,这些机构和人既然存在就要有事干,结果是相同的文件层层转发,相同的会议层层召开,增加了管理成本,降低了工作效率,容易产生互相扯皮、互相推诿等官僚主义作风。3、行政区域名称混乱问题。一是同级政区通名不统一,如县级政区通名有县、自治县、旗、自治旗、县级市、市辖区、特区、林区等8种；二是不同等级政区使用同一通名,如“区”有省级的自治区、地级的地区、县级的特区、林区和市辖区,个别地方还有县辖区。“市”有直辖市、地级市、县级市,还有副省级市、副地级市、较大的市等。这些“区”、“市”相互交叉、重叠,难以区分;三是存在宪法规定以外的通名,如盟、旗、自治旗、特区(如万山特区)、林区(如神农架林区)、苏木等;四是一些政区专名不合理,如黄山地区,有地级黄山市、县级黄山区,还有黄山风景区,地级黄山市并不驻在黄山区而在屯溪区,屯溪区距离黄山风景区南大门130里、北大门280里。“三地同名不同地”给游客带来不便,出现“皖南处处皆黄山、到了黄山不见山”的现象。4、同级政区规模问题。以县级政区为例,有的人口超过200万人,有的不足5000人;面积大的超过20万平方公里,小的不足100平方公里。改革开放以来,河北经济发展落后于江苏,这里有多种原因,其中一个是行政区划。河北省人口6800多万,江苏省7500多万,河北省比江苏省人口少700万,但河北省县级政区173个,比江苏省多67个;江苏省的县(县级市)平均人口71.2万人,是河北的2.3倍,河北省不少县二、三十万人,有的不足10万人。假设一个县年财政支出2亿元,河北省一年就要比江苏省多支出130多亿元，长年累计,这个数字是惊人的。一定意义上可以说,政区规模过小、数量过多影响了河北省的发展。5、市管县(市)体制问题。1982年,我国试行了市领导县体制,这一试行就试行了20多年,直至今日仍然在试行。试行的结果是大量的地区改为地级市,截至2008年底,除海南外其他各省(区)都实行了市领导县(市)体制,地级市总数283个,占地级政区(不含自治州)的93.4%,市领导县(市)体制在我国行政区划体制中已经占据了主导地位。市领导县体制初衷是为了发挥中心城市的作用,促进城乡一体化进程,解决城市农副产品和蔬菜供应问题。这一体制是符合当时计划经济实际的,问题在于没有随着国家经济体制改革而改革。从本质上讲,市领导县体制是①用行政手段干预区域经济发展,通过行政捆绑来实现城乡一体化,在区域经济发展的过程中必然受到行政的干预。同时由于地级市对县级市的管辖是一种委托代管的关系,一些地级市担心县级市发展后脱离自己的管辖,或者有意识地②限制县级市发展,减少投入,转嫁负担;或者借口城市发展空间不足,竭力将所辖县(市)改为市辖区,其本质反映的是地级市与下辖县(市)之间的利益冲突。在不少地方,地级市同所领导的县(市)争项目、争资金，运用上下级关系产生的行政管辖权③将不平等竞争强加于所辖县(市),结果不仅没有形成区域经济一体化优势,反而导致区域内生产布局的分散化,带来重复建设、重复布局、生产结构同化等问题,区域协调发展机制难于建立。6、设市模式问题。我国设市主要有两种模式:一是整县改市,二是切块设市。这两种模式各有不足。整县改市就是县改市,按照这一市模式设立的县级市,常常大部分地区仍然是农村,模糊了城乡之间、市县之间的差别,被称为假性城市化,难以真正反映我国城市化状况;切块设市是把一个县(市)的发达部分划出来,单独设立一个县级市,按照这一模式设市,会增加一套县级单位,不符合精简机构的方向,而且容易出现新、老县(市)基础设施重复建设的问题。在这种困局下,我国设市工作已暂停10多年,自1997探索与争鸣2009年第3期总第285期43年以来,除新疆设置了3个县级市外,其他省区均已停止。（九）、我国行政区划调整走向行政区划是国家安定的基石,关系国家的统一和稳定,关系国家行政管理和地方经济发展。行政区划调整的目的1、行政区划的改革,首先要确保国家安全,确保中央对地方的有效管理。从国外看,普京担任俄罗斯总统不久即将全国划分为7大联邦区,目的是加强中央政府权力;从历史看,元朝统治者为防止地方割据,打破四川盆地的完整性,把秦岭和汉中盆地划归陕西,目的在于防止诸侯割据。2、其次,要有利于调动地方政府的积极性,有利于理顺各级地方政府之间的关系,为地方经济发展创造良好的环境。（如题）3、要有利于精简机构和人员,节约行政成本,减轻财政负担,提高行政效率。我国行政区划改革的基本方向是:减少层级、并镇扩县、市县分等和适当调整省区。需要特别指出的是,行政区划改革具有系统性,这四个方面构成一个整体,不宜单独实施。一是减少层级，四级制恢复为宪法规定的三级制。即由四级制恢复为宪法规定的三级制,通过合并县(市),实现省直辖县市。层级过多与权力过分集中的管理体制、行政干预过多的管理方法有着深厚渊源。在计划经济体制下,资源配置主要是通过中央计划以行政命令的形式实现的,地方政府缺乏自主权,需要划分多个层级,通过层层控制实现有效管理,因而行政区划层次多。在市场经济条件下,随着政府职能转变,中央与地方政府以及上下级政府之间合理分权,以及交通、通信现代化相对缩小了地区之间的空间距离,扩大省级政府管理幅度具有了现实可能性,这为减少地方行政区划创造了条件。近年来,实行省直管县(市)的呼声高涨,不少人认为地级市已经没有存在的必要。以浙江为例,从财政上看,浙江实行省直管县(市)的财政体制,县级财政直接对省;从人事上看,县(市)党政一把手全部由省委常委会任命;从工作上看,地级市对县(市)经济和社会发展的调控能力很弱,主要