对义务教育的公平性的质疑及启示

对义务教育的公平性的质疑及启示

G40A1001－8263(2012)03－0124－06很多人往往想当然地认为义务教育是最公平的教育，殊不知无论从内涵分析还是从制度设计分析，义务教育都不一定会必然地促进教育公平。世界上任何一个国家都会面临义务教育实施难的问题，这些问题十之八九与教育公平有关。正确理解教育公平的内涵，分析西方教育发达国家灵活多样的实施义务教育的方法与举措，可以使我们更全面地认识义务教育，促进我国义务教育朝更加健康的方向发展！一、义务教育的本质特征：强制性中外教育辞书对义务教育的解释，其实存在差异。英国学者德里克·郎特里在《英汉双解教育词典》中，如此界定义务教育：“根据国家的法律规定对儿童强行的教育要求。要求学生在一定年龄内上够一定年数的学，并达到一定的标准。”①顾明远教授主编的《教育大辞典》，对义务教育的界定是：“根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的普及的、强迫的、免费的学校教育。”(2)西方国家突出它的强制性，而中国则强调它的普及性。一般而言，义务教育有三种特征：(1)强制性。强制性与教育对象有关，法律规定所有的适龄儿童，都要接受这种教育，政府和家长都有这方面的义务。(2)免费性。免费性即政府买单义务教育，学龄儿童无偿接受义务教育。免费乃是为了让家长更好地体现这方面的责任和义务，是为了促进强制性制度的实行。毕竟，政府如果不能解决一部分人，尤其是弱势群体由于经济原因而不能上学的问题，那么强制性的要求极有可能是一句空话。(3)普及性。普及性与教育内容有关，义务教育是强国固本的事业，它旨在培养未来社会的合格公民，在教育内容上主要强调读、写、算等方面的基本要求，以及对未来公民的基本道德和政治意识形态方面的要求。义务教育的英文为"CompulsoryEducation"，译为中文就是“强制教育”。义务教育最本质的特征就是强制性。所谓义务教育的强制性，就是指义务教育是依照法律的规定，由国家强制力保证其施行的教育法律制度，任何违反《义务教育法》，阻碍或破坏义务教育实施的违法行为，都应当依法承担法律责任，受到法律制裁。义务教育的免费性和普及性都是由于强制性而附带产生的，把免费性和普及性当作义务教育的本质特性，其实是一种误解，与其说免费性和普及性都是义务教育的特性，倒不如说它们是义务教育的执行原则。强制性既是义务教育的本质特征，也是义务教育制度设计的重要原则。一方面，从保障教育基本人权的角度看，强制性促进了教育公平的进程。另一方面，义务教育的强制性，往往会忽视儿童在其他方面的教育权利，也导致办学体制的一元化和教育内容的强制灌输，而它们恰恰与教育公平产生了冲突。二、义务教育的公平性：一个在西方国家饱受质疑的观点现代社会中任何一个国家，为了保障国民的教育权利，提高国民的基本素质，强化国民对本国政治文化的认同，都会实施义务教育。实施义务教育的一个重要出发点，是保障国民的教育基本权利，实现教育公平。客观地讲，义务教育的实施，尤其是其对“人人都有受教育的权利”(《世界人权宣言》)的承诺与保障，为世界范围内教育公平的推进做出了极大的贡献。但是，由于在实施过程中忽视了儿童在其他方面的教育权利，忽视了家长的教育选择权，往往会导致另一种意义上的教育不公平。这与教育资源配置不平衡、不同教育主体追求自身权益等均有关系。关于公平问题，亚里士多德在《尼各马科伦理学》中有相当精辟的分析。他说：“平等有两种：数目上的平等与以价值或才能而定的平等。我所说的数目上的平等是指在数量和大小方面与人相同或相等；依据价值或才德的平等则指在比例上的平等……既应该在某些方面实行数目上的平等，又应该在另一些方面实行依据价值和才德的平等”。③亚氏的分析告诉我们，公平问题可以转化为权利问题，公平即人类拥有基本权利的绝对平等与非基本权利的比例平等。很多人认为，公平意味着数量上的绝对平等，其实这仅仅是针对人应当享有的基本权利的一个特例，即在基本权利问题上，对所有人都应当一视同仁，政府资源和社会资源应当实现数量上平等均衡的配置。但是在更多时候，公平意味着数量上的比例平等，这与人的才能禀赋差异以及后天的社会分工不同有关，针对这种情况，“一刀切”和“平均主义”等措施，其实都是不公平的表现。在西方发达国家，自从义务教育产生以来，它的公平性一直遭受质疑。有一些大思想家一直坚持批判这种教育制度，约翰·密尔、弥尔顿·弗里德曼和弗里德利希·哈耶克就是其中的代表人物。他们认为，义务教育的强制性一方面保障了儿童起始教育机会的平等，另一方面却与儿童的学习权、家长选择子女教育种类的基本权利，以及宗教信仰自由产生了冲突。国家要求公民接受一定程度的教育，这是政府在教育上的底线要求，是一条“自明的公理”。只要达到要求即可。至于家长通过什么方式让儿童符合这种底线要求，则可以自由选择。政府只需要提供义务教育的标准和要求，设置相关的考试制度即可。家长既可以选择免费的公立学校，也可以选择交费的私立学校，甚至于可以选择在家学习，只要子女达到了政府规定的基本标准。普及性强调的就是最低限度的课程标准。公立学校目的在于保证这种最低限度的课程标准，但是如果家长希望接受更高程度的有助于子女个性发展的教育，则可以选择私立学校，法律并没有规定私立教育不属于义务教育的范畴。之所以实行免费的义务教育，是为了更好地保障这种强制性义务教育的实施，但是如果有宗教机构、慈善机构或家长愿意出钱，则也不反对，因为它与政府最低限度的要求并不冲突。还有学者认为，教育的目的在于“充分发展人的个性”(《世界人权宣言》)，促进学生的自我实现，任何的教育措施与教育行为，都应当以达成学生的自我实现为最高指导原则。但是，由于学生是尚未发展成熟的个体，无法自我、自主的做出符合其最佳利益的理性选择，因此必须由家长帮助他们选择接受教育的主要场所，家长的教育选择权对于学生教育基本权利的实现，具有重要的意义，这种权利也应当受到法律的保障。早在1859年，研究自由问题颇负盛名的英国哲学家约翰·密尔就认为，“人们现在把国家应当教些什么、应当怎样进行施教等难题转变为党派论战的主题，徒然把应当使用于实施教育的时间和劳力消耗在关于教育的争吵上面；其实只要承认了强行普遍教育的义务，这些难题就一概可告结束。政府只要决心要求每个儿童都受到良好教育，并不必自己操心去备办这个教育。做父母的欢喜让子女在哪里得到怎样的教育，这可以随他们的便，国家只需帮助家境比较困难的儿童付学费，对完全无人负担的儿童代付全部入学费用，这样就足够了。要知道，由国家强制教育是一回事，由国家亲自指导教育是完全不同的另外一回事；人们所举的反对国家教育的一切理由，对于前者并不适用，对于后者则是适用的。若说把人民的教育全部或大部交在国家手里，我反对绝不后于任何人。”约翰·密尔赞成义务教育制度，认为“国家对于生为公民的每一个人都应当要求并强迫他们受到一定程度的教育”④，这是一条自明的公理，但是他反对由国家设置和控制义务教育，“要由国家主持一种一般的教育，这无非是要用一个模子把人们都铸成一样；而这个模子又必定是政府中有势者——无论是君主、是牧师、是贵族、或者是现代的多数人民——所乐取的一种，于是就不免随其有效和成功的程度而相应地形成对于人身的某种专制”，在他看来，这种由国家设置和控制的教育，如果还有存在之余地，也只应作为多种竞赛性的实验之一而存在，也只应以示范和鼓舞其他教育机关达到某种优良标准为目的来进行。“只有当整个社会状态落后到不能或不想举办任何适当的教育机关而非由政府担负起这项事业不可的时候，在‘两害相权取其轻’的考虑之下，才可以让政府自己主持学习和大学的业务……如果国内不乏有资格能在政府维护之下举办教育事业的人士，只要法律规定实行强迫教育，国家又支付贫寒子弟助学金，以保证办学不致得不到报酬，那么，他们就会能够也会情愿根据自愿原则办出一种同样良好的教育的。”⑤也就是说，约翰·密尔反对由国家统一承办义务教育，他认为这是刻板划一的办学模式，这种办学模式既无助于教育自由，也无助于教育公平。美国著名自由主义经济学家弥尔顿·弗里德曼主张对义务教育进行市场化改革。他主张废除义务教育的立法，这与他对平等或公平有自己独到的理解有关。在他看来，平等有三种：(1)人身平等，类似于人的基本权利的平等，人人在这方面都是平等的，人人有不可让渡的追求自由、幸福的权利；(2)机会均等，即“前程为人开放”，人应该凭能力去追求、实现自己的目标，这一点不受专制统治的制约。(3)结果均等。每个人应该享有同等水平的生活和收入，而且应该结束竞争。他反对结果均等，认为这种做法是对自由和公平的亵渎，“一个社会把平等——即所谓结果均等——放在自由之上，其结果既得不到平等，也得不到自由”。⑥按照弗里德曼的分析，义务教育制度有它的缺憾：“一个致力于使所有孩子掌握共同语言，具有相同的价值观念，享有同等的教育机会的制度”，即义务教育制度，“实际上却在加深社会的分化，而且造成了极不平等的受教育机会”。⑦他主张改变政府直接对公立教育补助的方法，采取另外一种“教育券”的方法：通过向家长提供保证负担每个孩子教育费用的“凭单”，然后由家长将这种“凭单”交给他们为其子女选择的学校，政府采用这种间接方法维护对教育的资助。这是一种基础教育阶段的“教育市场化”主张，它倡导社会大量设立私立学校，政府通过这种方法让私立学校和公立学校处于同样的竞争位置，以此来激发普通教育的活力，最终达到“优胜劣汰”，提高教育质量的目的。英国政治哲学家弗里德利希·哈耶克发展了弗里德曼的思想。他认为，“将整个教育制度置于国家管理和指导之下，切切实实地隐含着种种危险”。政府管理和指导教育对自由会产生相当大的威胁，人们对教育所能拥有的对人的心智的控制力评价越高，则威胁越大。由此哈耶克主张：“政府不再充当教育的主要管理者和提供者，而应当成为个人的公正保护者以防阻一切滥用此类新近发现的能力的作法”。⑧哈耶克基本上赞成弗里德曼的主张，但对此有了发展。他认为，弗里德曼教授建议的教育券建议，通过向双亲提供保证负担每个孩子教育费用的凭证——他们可以将这种凭证交给他们为孩子所选择的学校——的做法，在无需政府开办学校的状况下，用公共资金来支付普通教育的费用在实践上是可行的。对于绝大多数人而言，完全由私人致力于教育管理，而政府仅提供基本的资助并为所有的学校确立担保费用的最低标准，这完全有可能。这个方案的一个重要价值在于，学生家长没必要再面临非此即彼的选择，即要么接受政府所提供的任何类型的公立教育，要么由自己“择校”，另外交付昂贵的教育费用。采取这一方案可以减少“择校”家长的负担。这个方案的另外一个重要价值——“如果他们(学生家长)选择一所公私共管的特殊学校，那么他们也只需支付基本费用以外的费用便足够了。”⑨显然，在哈耶克看来，由政府动用公共教育基金，推行“教育券”制度，不仅对私立学校可行，对公私合营的学校乃至对公立学校也都可行。哈耶克的主张比起弗里德曼更为激进。他所强调的两大重要价值，前者指向家长的教育选择权，属于家长的基本权利，这一点在1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》第26条第3点中有明确规定：“父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”后者让择校的家长享受了更多的教育经费资源。在义务教育阶段这些都是教育公平的具体表现。在弥尔顿·弗里德曼和弗里德利希·哈耶克等新自由主义代表人物的鼓吹之下，“教育券”制度已经得到越来越多人的认可，由公共教育经费支持，由私人和私人团体经营和管理的特许学校纷纷设立，它丰富了义务教育阶段的多元办学形式，既为私立学校提供了部分的办学经费，又激发了每况愈下的公立学校的竞争意识，促使公立学校想方设法提高教育质量，形成良性竞争的格局，对义务教育质量的总体提升产生了良好的影响。在美国，“教育券”已经写入新修订的《义务教育法》之中，英国、加拿大等国也纷纷效仿。在西方一些国家，HomeSchooling的做法也得到认可，目前已经写入一些国家的《义务教育法》之中。由于公立教育质量受到越来越多人的诟病，许多家长不愿把子女送到公立学校，他们干脆选择在家自己教育孩子。这就是HomeSchooling的由来。HomeSchooling在美国许多州、欧共体大部分国家、澳大利亚、南非以及中国香港等国家和地区都是合法的。各个国家和地区有相应的制度设计。对经过HomeSchooling教育的人而言，需要从一开始就登记在册，中间有相应的考试，通过考试即可以毕业，最后授予证书。大学同样也承认这种证书。人们之所以认可HomeSchooling方式，除了考虑减轻政府负担、促进办学多元化等因素外，更多考虑这种方式体现了儿童个性发展的基本权利和家长选择教育类型的基本权利，实际上它是教育公平理念在义务教育阶段的体现。许多人认为，义务教育的年限越长越好。但也有一些学者认为，年限增加，无非是往两头拉长，这一点就值得商榷。因为，过早入学可能对儿童成长不利，在校时间过长则会影响家庭乃至于社会的劳动力。义务教育年限拉长还是一些政府减轻就业压力的惯用伎俩。一些学者们认为，单纯的无端拉长会导致一些社会不公平。这种分析不无道理。根据美国1993年的教育统计材料，美国各个州的义务教育起始年龄和年限各不相同。其中，5岁入学的有四个州，6岁入学的有十七个州，7岁入学的有二十七个州，8岁入学的有三个州，年限则从9年到13年都有，各州根据情况，确定义务教育的年限，不存在“一刀切”的现象。⑩三、对我国义务教育政策的启示前文分析了义务教育的内涵，梳理了西方学者在义务教育问题上的观点：义务教育既是促进教育公平的重要手段，如果实施不当又会在一定程度上对教育公平产生阻碍作用。上述分析对我国义务教育阶段的教育政策有诸多启示。其一，义务教育其实是一个政治概念与其说义务教育是一个教育概念，倒不如说它更多是一个政治概念。人们之所以会质疑义务教育的公平性，与它是一个政治概念有着很大的关系。义务教育，无论从其产生，还是从其内容、方法和途径看，都是政治和意识形态的产物。义务教育的产生，与宗教领域的“因信称义”有关，与宗教信仰和意识形态分不开。“因信称义”是马丁·路德的神学思想核心。他认为，基督徒之所以是自由的，是因为他们“因信称义”，即通过自己的信仰而与基督上帝建立了新的个人关系。灵魂的得救不是教会的工作，是上帝把恩赐给了他的信仰者。因此，信徒不必依靠教会极其繁琐的宗教礼仪，只凭对上帝的虔诚信仰就可以得到灵魂的拯救。而基督徒信仰上帝要通过阅读《圣经》，这就必须经由学习和教育，所以马丁·路德率先在德国提倡义务教育，开创了西方国家义务教育的先河。后来义务教育纳入国民教育制度的框架，逐渐摆脱教会势力的控制，成为世俗性的公共事业，也与政治和意识形态有关。学校教育既是政治和意识形态的组成部分，又是传播政治和意识形态的重要手段。正因为如此，学校教育要考虑政治和意识形态的需要，培养政府和统治阶级所希望和欲求的未来国民。从政治角度理解义务教育，最核心的问题就是如何教育公民，以及由谁来教育？从这一点看，义务教育具有公共性或国民性，在义务教育的实施过程中，往往由国家代表社会对义务教育的实施进行监督管理，很多国家甚至把由国家举办义务教育上升为教育主权，它们绝不肯让渡或放弃这种教育主权。对作为一个政治概念的义务教育，应当从正面角度去理解。世界上任何一个国家，都会打着保障国家教育主权的旗号，牢牢抓住实施义务教育的权利，希望通过强制性的义务教育，选择符合政治需要的教育内容，灌输主流意识形态，培养国家所需要的人才。民国时期著名教育家舒新城在《收回教育权运动》一书中明确提出：“教育权有广狭二义：广义的教育权，是指人类受教育、施教育的一般权利，凡属人类均享有此种权利，亦可谓之为人权；狭义的教育权则专指国家的施教育权与国民的受教育权，为一国所特有的权利，故亦可谓之为国权。”(11)但是，一个民主国家的教育，除了必须保证公民教育的需求外，还必须考虑父母、专业教育工作者的教育权威。正如艾米·古特曼在《民主教育》中所言：“一个民主国家的教育，必须由父母、公民以及职业教育者共同分享教育权威，即便这种共享无法保证权力与知识的联姻，无法保证父母可以成功地将其成见传递给自己的孩子，无法保证教育在互竞的优良生活的观念之间保持中立。”(12)其二，义务教育阶段的办学机制，可以尝试多元化道路按照艾米·古特曼的观点，在考虑基础教育教育资源分配时，应当秉持不歧视、不限制的原则，在公民、家长和职业教育者三者之间有效地分配教育权威和教育资源，只有这样才能培养儿童的各方面能力，使他们有能力选择今后的优良生活。义务教育的本质特征是它的强制性，但是这种强制性不应该体现在它的办学机制的划一性上，即由政府大包大揽，规定教育年限、教育内容以及接受教育的方式，而应当考虑发挥社会各种力量的办学积极性，尝试多元化的办学机制，充分满足家长的教育选择权利和儿童的个性发展权利。西方教育发达国家在这方面作了许多有益的尝试，除了通过公立教育推进义务教育之外，它们还尝试私立教育、教育券和HomeSchooling的做法，这些方法灵活多样，对于提高所在国家的基础教育质量起到了相当重要的作用。其三，在我国义务教育阶段推进教育公平任重道远义务教育于教育公平而言，其实是一把双刃剑。它确乎是一种强有力的推进教育公平的举措，对于公民基本教育权利能够产生良好的保障作用，但是如果实行“一刀切”做法，却也会对公民的另外一些基本教育权利产生一些冲击。2006年我国新修订的《义务教育法》出台，相比1986年的《义务教育法》，新法在免费性和强制性原则上更为明显，经费保障机制上得到进一步完善，更强调义务教育均衡发展，第一次把素质教育写入法律之中因而对义务教育质量提出了更高要求，这些都是新法的亮点。2010年我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，一个很重要的指导思想是教育公平，认为教育公平是社会公平的重要基础，把促进公平作为国家基本教育政策。《纲要》指出，教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持弱势群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。毫无疑问，目前义务教育阶段的教育改革以追求教育公平为指导思想。但是，由于中国地域广