金融法的改进路径

金融法的改进路径回顾金融发展史，可以发现，在金融危机的治乱循环中，决策者一直在金融效率与金融安全之间不断徘徊。这次次贷危机的爆发其实就是没有研究和处理好二者关系的一个表现。为处理好二者关系，需要在金融安全与金融效率的基础上，再加上一个“消费者保护”，形成等边三角形，金融安全、金融效率和消费者保护成为这个等边三角形的三个“足”，这就是“三足定理”。它认为金融安全、金融效率和消费者保护都很重要，金融法的立法，金融监管目标的设定，金融体制改革的指导原则，都应该在这“三足”之间求得平衡，“三足定理”的实现，应该通过程序的保障，通过博弈来实现。一、金融危机的治乱循环(一)金融危机治乱循环的历史回顾金融发展史，我们可以发现，在金融危机的治乱循环中，决策者一直在金融安全[1]与金融效率的抉择中困惑和徘徊：有时强调金融安全，有时强调金融效率，有时又强调金融安全，有时又强调金融效率……金融安全是金融监管制度建立和金融法出台的最初目标。最早可追溯到1720年6月英国颁布旨在防止过度证券投机的《泡沫法》。《泡沫法》标志着世界金融史上政府实施金融监管的正式开始。《泡沫法》的主要目标是维护证券市场的稳定，克服当时的金融危机。中央银行制度的普遍确立被公认为现代金融监管的起点。作为中央银行的范本之一的美国联邦储备委员会的建立就是为了维护金融稳定。在金融法较为集中出台的20世纪30年代，这些金融法出台的目的也是为了走出金融危机，维护金融安全。如《1933年银行法》、《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《1934年国民住房放款法》和《1935年银行法》。这些立法从不同角度改进了金融监管措施，特别通过建立了分业经营制度和存款保险制度，[4]健全了金融监管。此后，从上世纪30年代初到80年代，许多国家纷纷效仿美国，建立起存款保险制度。此后，资本充足率管制、金融机构的预警制度和及时矫正措施等合规性监管和风险性监管措施的创建，都是为了维护金融安全。总之，维护金融业的安全与稳定，即金融安全，是金融监管制度建立、发展和不断创新、加强的初衷。金融监管的加强有一个度的问题，这个度把握不好，出现监管过度，就往往会束缚企业的手脚，不利于金融机构效率的提升。因此，金融危机过后，随着经济的不断恢复，却往往会出现强调金融效率、放松监管(管制)的趋势。20世纪70年代末，过度严格的金融监管造成的金融机构效率下降和发展困难，使金融监管的目标开始重新注重金融效率问题。主张国家加强干预的凯恩斯主义理论逐步让位于主张放松管制的自由主义理论。金融自由化理论应运而生，这种理论又以“金融压抑”和“金融深化”理论为代表，主张放松对金融机构过度严格的管制，特别是解除金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。该理论最为显著的成果之一就是美国于1999年通过了放松银行管制的《金融服务现代化法》，取消了1933年以来分隔银行、保险和投资银行活动的《1933年银行法》。很多人认为，正是《金融服务现代化法》使得贪婪的华尔街金融机构可以肆无忌惮地转嫁风险，躲过监督和问责，最终导致了2007年的次贷危机。2023年以来，面对全球金融危机的冲击，各国又在加强监管，强化金融安全。美国财政部于2023年3月31日公布了《现代化金融监管结构蓝图》的改革计划。2023年6月17日，美国总统奥巴马公布了全面整改金融体系监管机制的计划，这项计划将赋予美联储以监管整个金融体系的新权力，同时还将创立一家新的个人消费者保护机构，即“消费者金融保护局”(ConsumerFinancialProtectionAgency)，为持有金融产品的个人消费者提供保护，该机构将拥有罚款及其他惩罚措施的权力。2023年10月22日，美国众议院金融服务委员会批准了这一计划。欧盟正着手修改其2006年《资本充足指引》，试图对交易账户、跨境机构流动性监测及特殊投资管道等内容加以改进。2023年4月2日，二十国集团伦敦峰会闭幕，会后发表了正式公报，表示将采取行动为未来的金融业建立更加强有力的、更加具有全球一致性的监管框架：创立一家全新的金融稳定委员会(FinancialStabilityBoard)，作为金融稳定论坛(FinancialStabilityForum)的继承性机构，其应与国际货币基金组织进行合作，对宏观经济和金融危机风险发出预警，并采取必要行动解决这些危机;对监管体系进行改造，以便各国政府鉴别和虑及宏观审慎监管的风险;扩大监管措施的适用范围，将所有对整个金融系统来说都十分重要的金融机构、金融工具和金融市场涵盖在内，首次覆盖对冲基金;认可并实施金融稳定委员会有关薪酬的最新强硬原则;一旦确认经济已经复苏，则将采取措施改善银行系统中的资金质量、数量和国际协调性，监管措施必须能阻止过度杠杆，并要求银行在经济良好时期也需储备充足的缓冲资金;呼吁会计准则制定机构尽快与监管机构进行合作，改进资产估值和准备金标准，完成一套高质量的全球会计准则;扩大监管措施的适用范围，将信用评级机构涵盖在内。[5]2023年6月19日，欧盟各国领导人批准了一项计划，其主要内容是，创立四家泛欧监管机构以加强整个欧盟宏观和微观层面的金融监管。[6]总之，面对危机，金融效率目标退居次要位置，金融安全目标又开始居于首要地位。总之，上述金融危机的治乱循环可以总结为：“金融危机——强化金融安全，加强监管——克服危机，经济发展——强化金融效率，放松管制——经济繁荣，盛极而衰——金融危机——新一轮强化金融安全，加强监管——克服危机——新一轮强化金融效率，放松管制……”。[7](二)金融危机治乱循环的原因分析之所以出现上述的治乱循环，是因为每次金融危机都会促使人们更加重视金融安全问题，并深入思考金融运行模式、理念和制度存在的问题或缺陷，并往往能发现金融危机的发生都和金融监管的漏洞有关，于是出台相关法律，加强金融监管。但资本天生具有获利的本性，资本家具有贪婪性，或者说“好了伤疤忘了痛”，他们往往会通过金融创新突破原有的监管框架，或者游说政府通过放松管制的法律，这在短期内固然能获得一时的发展和繁荣，但物极必反，繁荣之后就是又一轮的金融危机，于是又开始强化金融安全……总之，金融法和金融监管一直在金融效率与金融安全之间不断徘徊，立法者和监管者需要不断地在金融效率与金融安全之间“相机抉择”：当金融安全受到威胁时强调干预主义，否认自由主义;当金融效率受到抑制时又强调自由主义，否定干预主义。这极易导致矫枉过正和政策摇摆，强化金融安全时为束缚金融机构的创新活力“埋下祸根”，强化金融效率时为下一次金融危机“埋下祸根”。金融安全和金融效率之间的关系，以及干预主义和自由主义之间的关系到底该怎么处理?如果画一条直线，这一端是金融安全，另一端是金融效率，那么，在金融安全和金融效率这两端，到底该如何“执中”?经济法学界所提出的经济法基本原则“适度干预原则”或“调制适度原则”中的“适度”，到底在哪里?是中间点呢?还是偏左一点，还是偏右一点?抑或是和经济指数挂钩?如果是，如何挂钩呢?是历史上的当经济繁荣时偏左(强化金融效率)，当经济萧条时偏右(强化金融安全)，抑或是其他?如果是前者，岂不是又进入了历史的周期性循环。(如图1)张忠军教授认为，金融安全与金融效率存在冲突是难免的，处理上述目标之间冲突的方法有二：一是侧重于统筹兼顾，力求协调;二是侧重于权衡或选择，视经济环境的需要而突出重点。[8]正如美国通货监理署1981年在确定其自身使命时说：“国家利益要求有一个安全与稳定的金融体系，该体系在竞争的市场上为公众提供尽可能多样化的金融服务。监理署为此利益而努力的手段是使下列关系保持适当的平衡：促进与保证全国银行体系各成员业务的安全与健全，并要求它们高度遵守法律和各种规章制度;促进金融服务市场的竞争、效率、一体化与稳定。”[9]但问题是，美国这次为什么没有处理好金融安全与金融效率的关系?其实，这暴露了现有的理论还没有研究好处理好二者的关系。易言之，这次次贷危机的爆发其实就是没有研究和处理好二者关系的一个表现。那么，我们能否找到一个更好的模型来处理这个难题呢?笔者提出的解决方案就是“三足定理”。二、“三足定理”的提出所谓“三足定理”，就是在金融安全与金融效率的基础上，再加上一个“消费者保护”，形成等边三角形，金融安全、金融效率和消费者保护成为这个等边三角形的三个“足”(如图2所示)。“三足定理”认为，金融安全、金融效率和消费者保护都很重要，金融法的立法，金融监管目标的设定，金融体制改革的指导原则，都应该在这“三足”之间求得平衡。谈撞其实羡，自张20区世纪草60樱年代歼开始昼，保歼护存察款人秤、中究小投串资者换、投横保人捧等金础融消搞费者处的利致益就诸已经廉开始炎成为携金融胜监管怜的目校标之炸一。某典型奸的表像现就暗是这屠一时托期美井国一肯系列抛以保诞护消诉费者些权利则为主笑旨的蠢金融滴立法损，如甲19溉69彩年《浩诚实间贷款住法》励、1溉97唱4年悲《信懂贷机产会均音等法按》和梁《公陆平贷兔款法行》。励19罪98汗年，版国际叫证监张会组啊织(僵IO鼓SC令O)端通过妖的《柄证券榆监管桃的目的标与影原则华》则微明确愿提出笔证券毒监管提的三予大目过标，麦“保拘护投暴资者闯”目条标排狐在第沃一位查。左[1楚0]阁20横00见年英蠢国《笔金融捐服务满和市盛场法小》第煤一次割在法霸律中灾规定夸四大睁监管停目标邪中也唇有“登消费还者保包护”炕目标达。泻[1兄1]御援20栗世纪研90泛年代迟后半惩期以售来，等对消狭费者脚保护桃问题起进一妻步深纷入到琴体制叛设计浩和改织造之饿中。坝英国忽经济辩学家妹Mi趁ch基ae翁lT术ay治lo系r提弟出了五著名员的“粱双峰之”理稠论(伯Tw狼in贤-p筋ea墓ks忠)，越认为条金融吃监管县存在必两个泳并行挖的目槽标，沉一是偏审慎彼监管盟目标具，旨湾在维浸护金编融机丛构的资稳健台经营理和金叶融体莫系的椒稳定歇，防童止发继生系弹统性隆金融移危机答或金凭融市筐场崩胆溃;赶二是芽保护准消费状者权蒸利的取目标渐，通惧过对秒金融摇机构甘经营滥行为旧的监恶管防煮止和部减少默消费拼者受象到欺颂诈和知其他膊不公翻平待璃遇。孟他进宁而提型出，舌应根收据监括管目吓标的暂不同应设立橡两个精监管钱机构即，分然别作觉为审刮慎监渠管者凶和金勺融消捆费者营权利层的保遮护者矛，行截使专踢业化伏监管靠职能似。他[1柿2]剑这一湿时期旗，许半多国卷家和戚地区钩纷纷遇以消侵费者驾权利维保护妇为导及向进票行金推融监晒管体而制的河重构痰。最您著名装的是春19装97强年澳逆大利食亚设达立专旁门的颤审慎趣监管哲局(院AP虽RA篇)和恋证券快投资满委员稻会(播AS住IC砍)，鄙分别垫负责育维护恼金融痛体系挎的安财全与娇稳定槽以及汉保护派消费悠者利埋益，隶在实毕践中圾演绎渴了的玉“双软峰”稼理论醉。页秃加拿动大1乱99忍9年聪开始至的金绑融体风制改刊革也奥是以污消费购者保铺护为浅指导贯原则骗之一独的。寿20厉01尿年6凳月，绞加拿均大为甩保护萝金融旨消费觉者权拾益，源出台蓝了《有金融症消费凑者管板理局打法》昆(F亏in袍an他ci巨al撇Co役ns为um亿er箱Ag乡en扮cy饺o狱fC绑an晚ad映aA切ct中)，尝成立者了金昨融消私费者餐管理仆局(朵Fi临na现nc母ia童lC吸on肺su无me磁rA撑ge泡nc扮y域of宁Ca林na宝da愁，F梢CA虎C)读专门走负责圈金融聚消费抄者的赞保护稼工作惠。在母FC咐AC鞠成立忌前，泥加拿愁大对搂金融夺消费围者保域护工滴作由晨数个玩机构掏承担织。加芽拿大孤改革搅者认推为，帮“傍现存网的对道金融忍消费董者的祥保护鹊在减答少金劲融机移构与躁消费认者之浊间的研信息术和实药力不团对称使方面闯没有溜有效母发挥蜘作用钟，提足高消论费者哄的地马位将阁促进友竞争马，使脆金融扰部门瓦更好秋地回吵应消宇费者答的需西求。娘”1烈99惠9年腹6月队，加毫拿大鼻政府协发布庄了《茄改革戒加拿歪大金呀融部斗门：霞未来符框架膀》中扒提出事，提粉高消封费者荣地位伶，在阅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