美国《山口议定书》退出全球变化研究政策与研究支持的调整

美国《山口议定书》退出全球变化研究政策与研究支持的调整

1“复归”后的“消灭温室气体排放量”作为一门跨学科的科学和社会科学，全球变化科学对人类的生存和发展具有普遍而积极的意义。在经过20多年的研究后,科学界对全球环境变化这一全球性问题已经有了一个基本的认识,尽管还对其中的某些关键问题缺乏必要的深入了解,但就全球环境变化及其对人类/自然生态系统影响的客观存在,以及人类在近百年来的环境变化中发挥了重要作用等事实已经达成共识。在应对全球变化的挑战中,国际社会为此做出了很多的努力,如《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》、《京都议定书》等为人类改善生存环境,保护自然生态提供了一系列的框架。全球变暖是系列全球变化问题中与经济发展关系最密切,也是变化最明显的一项内容,由于人类自工业革命以来大规模的温室气体排放和开发活动,使大气中的CO2质量分数已由工业革命前(1750年)的(280±10)×10-6增加至当前的367×10-6,这一增长的直接后果是使全球的温度在过去100年中增加了0.6℃(也有土地利用变化的贡献)。鉴于温室气体对全球变暖的贡献,1997年在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第三次缔约国大会上通过了以限制温室气体排放为目的的《京都议定书》。《京都议定书》要求38个工业化国家在2008年至2012年间将温室气体排放量削减5.2%,降低到1990年以下的水平,其中美国需要削减7%的温室气体排放量。然而美国布什政府于2001年3月不顾国际社会的反对与谴责,拒绝批准《京都议定书》,并就此开展了大量的外交活动与政策和科技支持的准备等工作。虽然在2001年7月于波恩召开的《联合国气候变化框架公约(UNFCCC)》第六次缔约国(地区)会议签署了一些妥协性的协议,但布什政府仍然拒绝返回《京都议定书》。尽管美国以及国际上的众多科学家和研究团体都支持温室气体排放与全球气候变化之间存在着必然联系以及温室气体减排对减缓全球变暖具有重要意义,但布什政府在温室气体减排问题上与国际社会仍然越走越远,并在2002年进一步提出了名为《晴朗天空与全球气候变化行动》的《京都议定书》替代方案。实际上,美国自20世纪中期以来就致力于全球气候变化及其驱动因素与缓解措施的研究,投资已经超过200亿美元,为全球变化研究的进展做出了重要的贡献,但缘何在《京都议定书》的签署问题上又与国际社会背道而驰呢?本文力图通过分析美国近年来有关温室气体减排的政策变化,综合各方面数据,对美国执行布什总统的《晴朗天空与全球气候变化行动》的温室气体减排方案的成本进行核算,剖析美国气候政策变化的驱动因素,以求对全球变化领域的“科学政治化”现象有一总体认识。2控制气候变化的能力《京都议定书》是在1997年12月在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第三次缔约国大会上通过的,美国是议定书的缔约国之一。议定书的生效需要有55个以上的国家批准同意执行,而且批准议定书的发达国家CO2排放量要达到全体发达国家(《京都议定书》中的附件Ⅰ国家)CO2排放量(以1990年CO2排放总量为基础)的55%以上。到2003年2月24日为止,批准《京都议定书》的国家已经达到105个,排放份额达到43.9%。但是如果美国不加入实施《京都议定书》国家的行列,对于排放量的限定标准实现难度仍然很大,人类应对气候变化挑战的里程碑——《京都议定书》正面临着死亡的危险,因为美国的CO2排放量占全体发达国家排放总量的33.5%。控制气候变化,关键在于减少温室气体特别是CO2的排放。联合国气候谈判的实质,就是在全球范围内重新分配温室气体容量资源,而这种资源正在日益减少。发达国家几百年来实际上一直在挥霍着大家共有的这种资源(这是先从一些发达国家开始减排CO2的主要原因)。美国温室气体排放量占全球排放总量的24%,人均排放量达20.1吨,是世界平均水平的5.2倍,均居全球之首,无论从应负责任、还是超级大国的能力上讲,美国都应承担更多的温室气体减排义务。3克林顿政府的气候政策自20世纪50年代起美国一直是气候变化科学研究的领导者,并为国际全球变化研究做出了卓越贡献。20世纪80年代以来,在“科学政治化”趋势下,美国政府的气候变化政策开始改变:前布什政府在国际舞台上表现得行动迟缓;克林顿政府所实施的是在国际上积极、国内消极的气候政策;而小布什政府在全球变化问题上表现得更为犹豫,在国内指示有关部门开展有关“全球变化与全球变暖是否真正存在”、“《京都议定书》将大多数国家排除在协议之外不符合美国的利益”、“是否可以有《京都议定书》之外的把‘全世界’纳入减排事务中的温室气体减排方案”,从而构建起有利于美国经济发展的《京都议定书》的替代方案——《晴朗天空与全球气候变化行动》。3.1气候变化与全球气候突变2001年5月11日,美国布什总统委托美国气候变化科学委员会(CommitteeontheScienceofClimateChange)对全球变化问题的确定性以及变化幅度开展研究,以供布什政府以及相关机构决策参考。2001年6月6日,该委员会向白宫提交了一份关于气候变化科学问题的咨询报告,这份报告根据美国的全球变化研究工作对100年以来以全球气候变暖趋势为特征的全球气候变化的认识,对政府间气候变化专门委员会(IPCC)关于气候变暖的研究成果与预测作了剖析。该咨询报告承认在全球变暖问题上仍然存在一些不确定性,如关于自然变化对全球变暖的影响作用有多大等,但总体上支持欧洲国家领导人和环保组织以及IPCC的观点。对于在全球变化认识上的不确定性,气候变化科学委员会认为主要是由于假设的差异、模型的差异以及替代数据的准确性等原因造成的,但即便按照最保守的估计,全球变暖以及海平面的上升都将伴随着整个21世纪。为减少目前全球气候变化模型预测中的不确定性,需要在以下两点的认识与模拟上取得较大进展:①决定大气温室气体与气溶胶浓度的因子;②决定气候系统对温室气体增加的敏感性的反馈机制。对气候监测来说,规划一个全球观测系统是一项紧迫的任务。该报告认为在过去的几十年中所观测到的变化很可能主要是由人类活动引起的,但是不能排除这些变化的一些重要部分也是自然变化的反映。人类活动引起的气候变暖以及与之有关的海平面的上升预计会持续整个21世纪。由计算机模型模拟和基本的理论推算得出的一些相关影响(包括雨量的增加、半干旱地区干旱程度的增加)十分依赖于变暖的程度及其发生的概率。这份报告基本代表了美国学术界的观点,比较客观地分析了国际上(尤其是IPCC)的气候变化的预测,并结合美国国内的研究,认为尽管气候变化预测中存在很大不确定性,但气候变化确实存在,并且正在发展,在这个变化过程中,人类活动,尤其是以CO2为代表的温室气体的排放发挥了重要的推动作用。在这一思想基础上,美国政府随后提出了温室气体减排的新方案。3.2新方案的提出背景美国退出《京都议定书》并不意味着美国完全不理会气候变化的危机。基于“经济发展和环境保护应同步进行”这一认识,美国总统布什于2002年2月14日在马里兰州的国家海洋与大气局(NOAA)宣布了一项新的环境方案——《晴朗天空与全球气候变化行动》,以取代限制世界各国温室排放量的《京都议定书》,并要求美国能源部、商务部、农业部、环保局就此开展相关的研究,在政策与技术措施上提出建议。2002年5月,美国向联合国提交《2002年美国气候行动报告》,报告中对“替代方案”的意义作了深入阐述,认为这一方案为美国解决气候变化问题提供了新的手段,“为发展中国家树立了榜样,也就是在不影响经济发展的情况下,减少温室气体的排放”。在布什的新方案中,提出了污染气体(SO2、NOx和含汞气体等)的减排与治理方案,以清洁空气,改善空气质量;针对温室气体的减排工作,提出了将温室气体减排量与经济增长联系在一起的新方案,并对温室气体排放注册(registration)与可转移信用(transferablecredits)等技术问题作了有关要求。这份新的温室气体减排方案,以温室气体排放强度作为减排的指标,温室气体排放强度是温室气体排放量与经济产量(以国内生产总值计算,GDP)的比值。布什总统的目标是在10年内将温室气体的排放强度降低18%(由2002年的183t/百万美元GDP,降低至2012年的151t/百万美元)。在未来十年,美国将采取各种手段,将温室气体的排放量减少5亿吨——这相当于减少公路上1/3的汽车行使(笔者注:约7000万辆汽车)。布什认为这样可以在保护美国经济的同时也保护全球环境。布什提议让减少释放温室气体的公司享有税收优惠,并且鼓励他们寻找可更新的替代燃料(太阳能、风能和生物能等)、发展科学技术开发与研究,减少污染气体排放。3.3ccsp的研究目标仅仅依靠政策阐述显然不能够真正保护美国社会和经济的可持续发展,美国随后开始在新的政策框架下规划美国新一轮的全球变化研究计划,2002年7月,开始制订《美国气候变化科学计划》(CCSP)的十年规划,2003年7月完成规划文本,美国新的全球变化研究战略规划宣告确立。新的全球变化研究将综合联邦政府部门、地方机构和企业的力量,通过组织①科学研究:规划、资助、引导有关气候及其相关系统变化的研究(大气组分、气候变率和变化、全球水循环、土地利用和覆盖变化、全球碳循环、生态系统、人类作用与响应等领域);②观测:强观测和数据处理系统,满足与气候相关研究的需要;③决策支持:深化科学认识,支持相关决策;④交流:加强国内外交流,提高公开性和透明度等一系列活动实现CCSP的以下目标:(1)深入认识过去及现在的地球气候和环境(包括它们的自然变率),揭示已观测到的变率和已发生变化的原因;(2)改进对引起地球气候和相关系统发生变化的影响因素的定量化研究;(3)减少研究未来地球气候和相关系统可能发生变化时的不确定性;(4)深入了解不同的自然生态系统、人工生态系统、以及人类社会对气候和相关环境变化的敏感性和适应性;(5)不断探索已获取知识的应用,并识别其中的局限性,以控制与气候变率和变化有关的风险与机会。通过组织这些活动,实现以上目标,美国科学界和政府可以获得更多的认识和信息,以支持政策的讨论和制订。4美国气候政策变化的驱动因素分析4.1新方案:gdp增长+实际排放量美国宣布退出《京都议定书》并提出温室气体减排的新方案,对美国经济发展的考虑应该是首要原因,正如布什所说,执行《京都议定书》将使数百万的美国人失业。美国国内的主流观点认为:气候变化给美国带来的损失尽管可能达到约600~700亿美元,但达到《京都议定书》削减温室气体目标的直接费用可高达380亿美元左右,再考虑到限制温室气体排放带来的其他不利影响和一些不可避免的气候变化的不利影响,所付出的代价有可能等于或高于带来的效益(即可避免的气候变化损失)。因此,从美国的利益出发,美国参与全球气候保护便是一项成本巨大但是收益并不显著的活动。美国在环境与发展的两难选择中,提出了《京都议定书》的替代方案。对美国而言,执行替代方案中的温室气体减排任务要轻松很多。首先,美国温室气体排放自1990年以来已经增加了13%,要在2012年前减少至1990年排放量的93%,难度显然大于新方案中相对于2002年排放量的减少;其次替代方案与GDP直接挂钩,是不妨碍美国经济发展的相对减排(强度减排)方案,其减排力度依赖于其经济状况,而《京都议定书》是一种排放量绝对减少的减排方案。按照这一方案,美国GDP总量越大,其相对减排越多,但是其实际排放量是增长的,减排就成为排放量增加的“减排”。以下按照布什的新方案中所设计的情况计算美国GDP增长与温室气体排放量之间的关系:E1G1×(1-18％)=E2G2=E2G1×(1+n)10(1)E1G1×(1−18％)=E2G2=E2G1×(1+n)10(1)其中,E1为2002年美国温室气体排放量;E2为2012年美国温室气体排放量;G1为2002年美国国内生产总值GDP;G2为2012年美国国内生产总值GDP;n为美国未来10年GDP年均增长率。公式转换可得2012年与2002年排放量之比:E2E1=0.82×(1+n)10(2)E2E1=0.82×(1+n)10(2)根据美国联合经济委员会(JointEconomicCommittee)的数据,计算出1991~2001年美国GDP年均增长3.43%,在本项计算中,预测未来10年美国经济增长发展与过去10年持平,故n取值为0.0343,计算可得:E2E1=0.82×(1+0.0343)10=1.149E2E1=0.82×(1+0.0343)10=1.149即如果2002~2012年美国GDP年均增长率为3.43%的话,其温室气体实际排放量不仅不需降低,而且还可以增加排放14.9%的温室气体。下面计算在GDP增长率为多少时美国才需“绝对减排(温室气体实际排放量绝对减少)”,也即E2<E1时,n为多少。则由(2)式可得:E2E1＜1E2E1＜1,即0.82×(1+n)10<1计算结果为n<0.02,即当美国未来10年内GDP年均增长低于2%的情况下,美国才需“绝对减排”。而实际上,美国在近些年来GDP增长很少低于2%,也就是说,在新方案下,美国基本可以不需要减少温室气体的实际排放量。4.2发展中国家的减排义务对所有负有减排义务的国家而言,执行《京都议定书》都将影响到本国的经济发展,但是很多负有减排义务的国家都批准了这一条约,而美国却一再拖延,并“另辟蹊径”,除了因为美国温室气体排放总量大,对国内经济发展影响大,减排难度要明显大于其他一些发达国家外,非经济因素也在其中发挥着重要作用。首先,布什政府拒绝执行《京都议定书》的另一理由是《议定书》没有规定中国、印度等广大发展中国家的减排义务。而实际情况是,发展中国家在《京都议定书》中是承担责任的,正如欧盟委员会负责环境事务的委员瓦尔斯特伦女士所说,在《京都议定书》中,发展中国家依照“共同但有区别的责任”的原则,也承担了控制气候变化的责任。发达国家以全球20%的人口,排放了66%的CO2,《京都议定书》正是基于公平的原则,首先从限制发达国家的温室气体排放量实施全球温室气体减排策略。其次,政治和文化因素在这一事件中也一直发挥着重要作用,这些因素包括:①美国国会和政府分立、两党分野