论政府负债的借入形式

论政府负债的借入形式

一、中国政府外汇管理的任务1.政府对自己利息的借入、使用和偿还政府债务有几种形式：一是代表政府融资的债务，即政府集体决定、政府首脑签字、政府印章。二是政府批准,授权某一部门代表政府签字并办理有关手续。三是政府没做专项批准,某一部门按照政府的总体思路和政策借入外债。四是政府直属企业或公司借入的外债。这几种形式虽然在程序和手续上不仅相同,本质上却是一回事——即政府都需要承担最终还款责任。这是个最硬的任务,也是最难、最关键的一个环节。既然政府作为最终债务人要履行还贷义务,其也必须对借贷行为负全责,任何企图推卸责任的想法和做法都是不应该的。在中国,由于政府在外债管理上的职责不清,政府领导与政府部门、政府领导人之间、政府与所属企业之间的责任不很明确,以致一些领导在履行偿债义务时心有怨气,不积极,不主动,造成彼此间的推诿和政府行为的扭曲。因此,应当明确:凡是以政府名义借入的债务,必须经政府首脑决定和批准,任何部门、单位都不得以政府名义或以自己名义借入外债而实际上将还债压力加在政府头上。政府只对自身外债的借入、使用和偿还负责。企业债务由企业负责,政府不干预,不兜底。2.完善政府职责的相关规定,强化上下级政府间的执行管理中国政府在行政上分为五级,虽然各级间的财权事权基本明确,但对于改革、开放过程中新出现的“事物”的管理却未必能一下子划分得很科学合理。对于政府外债来说,其最后的决定权及主要的控制权在中央政府,地方政府处于从属和服从的地位,但在借、用、还各具体环节上,地方政府仍有着不小的实际运作权。就目前或近些年的情况来看,尽管上级政府将还贷的责任压给了下级政府,或者说上下级政府间在贷款的借用还上是作为两个独立的经济、法律、行政主体来运作的,但上级政府对下级政府的项目选择、项目执行和管理仍有很多干预,即上级政府对下面上报的项目起着最终决定人的作用。从这一点看,上下级政府间的借贷行为又不完全是以商业信贷原则行事的,而是寓商业规则、行政规则于一体的综合性活动,在对下级政府予以贷款支持时,上级政府会同时扮演决策人、指导者、调控者及开发者的角色。为此,在外债的管理上应当进一步考虑和界定政府之间的职责,使其权利、责任与利益在战略上和具体环节上实现对称统一。尽管实际上外债项目可以分为只有一个直接下属项目单位(债务人)的为“单一型项目”,以及有两个或两个以上直接下属项目单位的“打捆型项目”,且这两类项目在执行管理上有所不同,但其实质内容是一致的——即上下级政府间均是商业上平等的债权债务关系、行政上不平等的领导与被领导关系与财产所有权上的大老板与小老板关系的混合,而且很难说清楚这三种关系谁主谁次及各自作用程度的大小。可以设想:为着工作上有利,在此要极力淡化上下级间行政上的领导与被领导关系以及国有财产的所有权关系,尽可能强化贷款上平等的债权债务关系;上级政府作为几个债务人的总债权人,要负责项目内容的统一协调和审定,但只能同意或否定下级提出的项目或建议下级考虑某一内容而不能强迫下级上某一项目;起草转贷合同并与下级协商后签署;项目执行中负责统一规划、指挥、调度和监控;统一办理有关采购及报账支付;按照转贷合同规定回收资金。下级政府应在上级政府统一协调、指挥下扎扎实实地做好自己的项目筛选、上报、执行和管理工作,其作为更具体微观的债务人,贷款偿还的责任和压力通常要高于上级政府。3.行业主管部门和各部门对贷款的统一规划政府贷款在政府内部主要涉及四类部门,即计划、财政、窗口部门和行业部门,虽然这几个部门都是政府的内部机构,均在政府统一领导下开展自己的工作,彼此间有一定的功能、目的、利益的联系性、相似性或相同性,但也不能否认、忽略和不了解他们之间的区别和差异性,他们作为具体的部门或微观上的经济实体,既有统一、一致、协调之处,也有各自独立的利益及彼此间的矛盾性。在项目管理中只强调和注重其目的、利益、行为的一致性而忽视和不顾其差异性和矛盾性,是幼稚和不切实的,是于贷款的借用还管理及项目选择、执行、运营不利的。我们必须首先承认经济改革的必然性、职能调整的现实性、各部门利益的相对独立性及彼此间利益的差别性,才能借以构造出“责权利相统一,借用还相呼应”的高效管理体制。初步设想:计划部门:负责整个外债(政府外债和商业性外债)规划的制定,在两种贷款的比重、国外资金来源、国内区域的分布、年度间的分配等方面把好宏观关。在行业部门上报的项目中,筛选和审定一些可以用国外贷款支持者,然后按照其审定的主要内容推荐给窗口部门,由窗口部门与外部债权人接触。即主要是“统一规划,筛选审定,积累项目,积极推荐”。窗口部门:窗口部门在计委推荐的项目库中,可以选择若干个符合国外债权人要求的项目,在征得同级财政部门同意和认定后,可以正式向外提供,并通过准备、谈判将项目内容、规模、进度、管理等最终敲定下来,尔后将结果反馈给计划、财政部门。当然,若在准备中项目内容调整太大,也需及时与计划、财政、行业部门协商。在执行中,窗口部门仍要积极协调内外诸多关系。即主要是“提供项目,与外谈判,签订合同,协助执行”。财政部门:作为政府的资金、财务、债务主管部门,需基于财政收支状况及未来预测,根据整体预算安排及政府资金需求,提出是否借用外债的意见,并对政府外债规模和项目把关。作为几大主要贷款的窗口部门,要同时履行好窗口部门的职责。作为最终的政府外债偿还的主办部门,负责“提供担保,借入外债,监控使用,筹集资金,偿还贷款”。行业主管部门:主要是作为行业管理和债务部门承担两种责任,作为行业主管部门,要选择和设计具体的项目,并报计委审定和筛选,指导项目的执行、技术和管理。作为债务部门,直接负责一些项目的执行和管理,并用事业费和有关专款承担贷款偿还责任。即主要是承担行业管理和债务人两种责任,抓好三个管理,即“构思上报项目,直接借入资金,负责行业指导”。二、政府和公司的外汇管理运行机制1.从所有者角度中国国有企业的所有者代表是政府,所有者的基本目标是使自己的资本最大限度地增殖,基本任务一是注入资本,二是选定经营者。为实现资本增殖,所有者会不断实施新的投资,扩大生产规模。当由于自身资本不足、企业积累不够、规模扩张太大时,借债便成为必然之举。可以说,所有者在此起着决定企业扩大生产规模、进行新的投资及举借外债的作用。这一点,若是一般的正常所有者,虽然也难免有“盲目扩张”或“投资饥渴”发生,难免因目光短浅、决策失误而造成投资无效、负债失当及破产倒闭,但通常会瞻前顾后,左思右想,惟恐将老本赔进去,将多年的辛苦积蓄毁于一旦。中国国有企业的所有者,却不同于通常意义上的所有者,政府这个所有者是严重非人格化的,它上下分五级、内部有几十个部门、政府领导也有多个且还有党委、人大等比政府规格更高的机关,谁具体为国有资产、国有企业负责,因国有企业搞不好、项目上不好而直接受损,尚不得而知。而且,按照目前的通行惯例,企业经营者的选择权一般在党委及其组织部门,重大决策有时需党委、政府联席会决定,若让政府领导一人独担责任也是不客观、不公正、不合理的。还有,政府、政府领导及有关部门与企业间利益的非直接性及自身发展的政绩需要,也使大家倾向于加快投资和加快发展。利益的非直接性、任期的有限性、监督的笼统性及由此带来的“行为短期化”倾向,使得企业上新的项目、借新贷款及举借外债成为顺理成章的好事。因此,从所有者角度出发,应当进一步明确政府及具体部门的职责,明确政府与企业间的关系,不是在部门间将权利分得越散越好,也不是给企业自主权越大越好,它确实有个“度”的问题。可以考虑成立“国有资产管理委员会”(有些省市已开始做),并在财政部门内挂靠一个办公室,以其为主体行使所有者职能,统一决定有关企业的重大事项。在外债管理上,政府第一种职能源于所有者身份,即作为企业的所有者,需首先决定企业是否上新的项目,资金如何筹集,借用多少外债,借用什么外债,有什么条件和要求等。在这里,政府作为企业的所有者,实际上是在决定自己是否借债。政府的第二种职能源于一般经济实体身份,即作为项目单位的债权人或担保人,重点是行使债权人的职责,其主要目标是保证自己债权的实现及贷款的收回,因此,其应当按照通常的贷款规则及债权债务关系准则从事:一是要仔细审查项目本身的效益,以便项目自身的现金流量能在贷款偿还期内自求平衡。二是办理有关财产抵押或质押手续。三是要求开设还贷准备金专户,并会同企业对此户实施严格、科学的管理。这几关把好了,债权人的利益就会有保证。政府在外债项目管理上第三种职能是社会宏观管理职能,诸如根据当地经济发展战略审批项目的可行性、实施有关外汇管制、实施宏观财务监督、干预职工劳保及对企业其他有关的社会性活动进行管制。这一职能虽然不属于企业内在机制的内容,但必然会对企业行为产生激励、诱导或约束作用。2.企业的“出资人”企业在此仅指以经营者为主体的经营者实体,并不包含所有者的内容或侧重点不在所有者,因此,这里的企业其实也是不完整、不规范、不符合国际惯例的称谓。对中国的国有企业而言,在外债借用还问题上也具有三种身份和职能。一是企业的经营者职能。虽然没人明确说企业的经营者具有所有者职能,但实际上通过国家授权而让很多厂长、经理担当了董事长,副厂长及其他高级管理人员成了董事会成员,他们主要以经营者身份做事但也能利用所有者的缺位而在实际上行使着所有者职权。作为企业的经营者,他们理应在所有者给定资本的情况下开展经营管理,通过实现利润而达到所有者资本最大增殖及经营者效用最大、收入最多的目标。在所有者的决策和授权下,经营者可以积极主动地按此规则行事,发挥自己的企业家才能。在是否上项目以及是否借债问题上,虽然一些经营者挂着“董事长”的头衔,或者说按《公司法》规定董事会可以自主决定投资、负债等重大事项,但聪明的经营者并不会真正将自己当作所有者,而是极其策略地将重大决策权交给政府。从这个意义上讲,经营者名片上印的“董事长”又不是完全真实的。但是,经营者不做“董事长”,谁又是真正的所有者代表呢?二是企业债务人身份。企业借债,自然是以债务人身份出现。企业从国外直接借债或从政府那里转借外债,国外出资者或政府便是债权人。问题在于,企业不应是经营者的而应或必然是所有者的,而国有企业的真正代表是政府,因此便形成一个怪圈:经营者代表所有者从所有者那里借债,所有者将自己的钱借给自己的企业,政府自己既是债权人又是债务人。经营者名义上是债务人代表,实际上又不是在为自己的企业借债,是替别人管理企业和举借外债。因为从政府角度讲,企业是自己的,负债也应是自己的;从贷款关系看,政府在这里又不是作为所有者给企业注资,而是作为债权人借钱给企业。这种矛盾性,虽然有时使经营者为难,但他们并不真正着急和担心,更不会因为还不了政府的贷款而感到丢面子、失信誉。但无论如何,企业在此作为债务人出现却是确定无疑的,它需要在既定的资产、效益框架之内偿还不管来自何处的债务。三是企业的微观经济实体身份。企业作为社会经济体上的一个细胞,需遵守社会的“生物钟”运行,必须与社会机体的其他部件协同作用并发挥效益。政府作为社会宏观管理者,对企业、事业单位、农户和个人都有宏观管理权,企业在借债时也不能因为自己与政府的“天然”血缘关系而例外,其项目性质、投资规模、环保要求、职工就业等也需经过政府审查批准,否则,政府便会以宏观的社会执法人身份惩罚企业。3.建立起真实的债务机制和宏观管理机制一是建立起真正的企业机制。该机制的核心,是理顺和明确所有者与经营者的职责权限,进一步界定内部工作规则及运作程序。主要是,经营者在什么背景和条件下才可以提出上新的项目及有关企业资本结构的安排意见,需要向所有者提供什么情况,所有者可以依据什么决定企业改扩建、注入资本及负债多少,如果新项目效益太差,凭藉已有的所有者权益能否抵偿新的负债。即是说,是否负债,负多少债的问题,由所有者负责。二是建立起真实的债务机制。该机制的核心,是明确债权人与债务人的职责权限,重点是借款、用款和还款机制问题。虽然政府作为债权人,企业是债务人,但应当将债权债务关系与所有权关系分开。政府作为一个经济实力强、有资金来源的“放贷者”,借钱给企业,应当首先保证资金的安全性,再求资金的增值性和流动性。一切活动按商业规则运作,行则放债或担保,不行则不放贷也不担保。三是建立起有效的宏观管理机制。政府作为社会管理者,具有宏观性、战略性和公平、公正执法的责任,在企业申请上新的项目或申请新的负债时,政府一方面要对项目把关,在政治、经济、社会、环保等方面进行审核;另一方面,对于企业的借贷尤其是借用国外贷款的行为要进行控制和把握,主要根据宏观的负债、偿还及外汇情况审定借贷的可行性。在以上三种机制中,政府的不同身份及职能亦可考虑主要由三个部门来具体执行,企业机制中的所有者职能主要由“国有资产管理委员会”及其办公室执行,同时协同经委、行业部门、财政部门等。债务机制中的债权人职能主要由财政部门执行,同时协同行业、经贸委等部门。宏观管理机制中的社会管理者职能主要由计划部门、经贸委执行,同时协同行业部门、财政部门、工商税务部门。三、外资的主要情况从中国近20年的利用外资情况看,有十大趋势值得人们注意和深思:(1)利用外资的总规模在不断扩大,已从无到有,从少到多,从1980年的几十亿美元到1996年的4000多亿美元。(2)外债规模也不断增大,年借入额从1980年的10.65亿美元发展为1996年的309.5亿美元,外债余额从1980年的几亿美元到1996年的1162.8亿美元。(3)在整个外资中外债所占比重逐渐减少,从1979～1983年的平均81.42%降为1995年的21.46%,而外商直接投资和在国际资本市场直接融资的比重不断上升。(4)引资项目的平均规模不断扩大。1992年,外商直接投资项目的规模平均为28万美元,1995年已达101万美元。(5)劳动密集型项目逐渐减少,资本、技术密集型项目逐渐增多。(6)区域发展不平衡明显,沿海引资快于也多于中西部地区。(7)外资的行业分布以工业为主,但有从工业向农业和商业、金融、服务等第一、第三产业扩展的趋势。1990～1996年,在利用外资协议中,工业占56%。随着中国对外开放领域的扩大,第三产业将有较快发展。(8)引资项目本身的质量和效益有所改进,技术、管理水平不断提高,管理的规范性增强。(9)外资来源上仍以港澳台日为主,但近几年欧美的发展也很快。从时间上看,1993年增幅最大。(10)外商的档次在不断变化或上升,500家大型跨国公司中,大部分开始进军中国市场。1.确定资产组合性融资整个外资的规模大小,表明着一个国家的对外开放程度及经济的外资依存度。若将一个国家作为经济主体看待,利用外资的出发点一般在于:一是弥补国内储蓄与投资缺口,为发展经济而利用外资,可称为“发展性融资”。二是弥补国内生产或产品供给之不足,主要是为了保证或提高消费水平而利用外资,可称为“消费性融资”。三是弥补国内资源结构性不足,着眼点是引进设备、技术、管理、人才等稀缺资源,可称为“结构性融资”。四是在整体上优化资源或资本的配置结构,减少本国经济风险,可称为“资产组合性融资”。五是出于国际政治、经济合作的考虑,可称为“国际合作性融资”。为此,确定一个国家利用外资规模,应以不丧失国家经济主权,不丧失宏观经济的调控权,不致造成国内经济的较大波动,不会大规模“排挤”国内资金为原则,同时兼顾整个外资的结构,诸如来源结构、投向结构、区域结构、行业结构等。从中国的情况看,外资在全社会固定资产总投资中的比重不断上升,外资占GDP的比重不断升高。尽管从总体上看正面作用必然大于负面作用,但也不能忽视负作用的影响。应当考虑:(1)研究和确定整个外资的定量指标,主要有外资占全社会固定资产投资的比例、外资占GDP的比例及外资占国内储蓄的比例。(2)从严控制低效、低层次外资项目,鼓励科技层次高、管理水平好、产品能出口的外资项目。外债作为外资的重要组成部分,其优点自不待言,但其固有的偿还性和风险性,却压垮了不少企业和国家,典型的如20世纪80年代的墨西哥及近期的泰国、韩国等。因为在整个经济体制不合理、约束机制不得力的情况下,外债的运用可能起不到预想的作用,因项目自身的效益较低且未能在产业链条上起到“衔接作用”而使关联企业也难以正常运行和发挥作用,从而在整体上造成效益不佳和还款困难。因此,一个国家的外债规模,必须基于自身的经济、社会事业发展的实际需要、根据外债的偿还能力确定,充分考虑外债的资金来源、成本和风险、偿还高峰、期限和币种,特别注意防范发生债务危机或陷入债务怪圈。外债中的政府外债是指以政府为债务主体或由政府担保借入的国外债务,它实际上是政府实行扩张性财政政策时弥补财政赤字的一种方法。2.政府负债法定式偿还能力分析由于中央政府是从整个国家出发考虑问题的,因此其确定外债指标时应当考虑国家、政府及中央政府的利益和能力,有基于此,中央政府在外债规模的衡量上,可以考虑如下指标:负债率:即当年外债余额占GDP的比重,它反映了国家经济发展的外债依存度,能间接地看出以往几年的外债累积在国家整体经济、生产能力中的比重。通常认为,负债率不应高于20%(IMF,WB)。外债投资率:即当年外债收入占全社会固定资产投资的比重,这一指标,可以结合整个外资在全社会固定资产投资中的比重来判断。偿债率:即当年还本付息占一国当年商品与劳务出口创汇的比重。因为外债要用外汇偿还,实际相当于用外国或债权人愿意消费的本国产品和劳务偿还,当出口创汇不足,贷款的偿还就缺少外汇基础或保证。一般认为,这一指标不应高于20%(IMF,WB)。外汇储备负债比:外汇储备是一个国家以往经常账及资本账平衡后的累积,它表示一国外债偿还的基础和把握性。通常认为外汇储备与外债余额之比应大于50%(IMF)。国际收支状况:借用外债属于资本项目,其偿还不仅与外汇储备水平有关,也与目前的出口创汇、进口用汇有关。当某年的外债偿还伴随着经常账逆差及外汇储备的大量减少时,便需十分小心。政府外债的当年收入占当年财政总收入的水平:虽然政府财政赤字可由内、外两种债务弥补,但外债的刚性及借、用、还的难度均大于内债。当这一比重太高时,就必须坚决地压缩国内支出,增加正常收入,减少政府财政的外债依存度。政府外债当年还本付息占当年财政支出的比重,尤其要注意债务的波动性及还债高峰。政府外债的行业、区域分布要合理,资金真正用到需要的地方,用到与当地经济的长远发展相吻合及国内资金作用不到、解决不好的领域。作为地方政府,其所处的地位、承担的责任、考虑问题的角度自然会有别于中央政府,对国家外债的总体状况、国际收支、外汇储备等属于全局性的问题不必考虑过多,而将重点放在与本身职能、行为、利益关系较密切的问题上。其外债控制指标可以考虑:(1)外债余额占本地GDP的比重。参照全国性指标,通常情况下也不应高于20%。(2)内外债的比例。由于中国主要的商业银行属国家所有,地方企业借款实际上相当于从中央企业借款,是“准外债”,但内债的约束力通常低于外债,因此,应在债务总额适度的情况下,以内债为主,外债辅之。(3)当年财政收入中的外债收入比重。虽然目前政府的外债尚未正式和全部纳入政府财政预算管理,但实际上已成为准财政收支,因此有必要将此指标作为一个衡量负债状况的标准进行计算和参考。(4)财政支出中外债还本付息比重。若该比重太高,或在不同年份间高度不稳定,可能给地方政府的预算执行及事业发展带来极大的冲击。总之,省市县各级政府也应研究和确定自己的外债借用原则、指标界限和决策程序,不能采取来者不拒,多多宜善的态度。3.负债的成本分析基于中国目前的外汇管理体制,企业自身的创汇能力与其外债偿还时的用汇已没有太大关系,其外债借用指标的重点在于:资本结构指标:若企业的总资产负债率高于50%甚至高达60%以上,不仅外债不应借入,内债也需严加控制。因企业负债太多不仅会增加企业的财务费用、生产经营成本及减弱企业产品的价格竞争力,且会增大企业经营风险及财务管理难度。应当掌握,企业的内外债加起来使企业的资产负债率控制在50%左右,外债资产负债率在20%以下。现金流的平衡状况:企业的现金收支在不同年份间不可能完全均衡,年代之间的波动有时会酿成严重的收支缺口,以致无法还债或被迫借旧还新、拆东墙补西墙。因此,在确定负债指标时要实事求是、科学认真地进行多因素分析和预测,求得动态平衡且要留有余地。负债成本率与资本报酬率比较:负债要还本、付息、付费,承担负债风险,因此应当计算负债的综合成本,将其与资本报酬率进行比较,若成本大于报酬则应十分慎重。综合考虑宏观、微观的诸多因素:主要有国家经济的发展趋势、政策变化态势、企业所处行业的发展阶段、外在协作和竞争环境及内部管理水平等,以便分析企业负债的利弊得失。四、政府外汇储备和担保1.再附签或补充“执行协议”为了保证项目的顺利实施及贷款资金的按时偿还,债权人与债务人签订具有法律效力的转贷协议是十分必要的。在转贷主体的构成或签约主体上,以前上下级政府间曾有过不同形式,有时是政府主管领导、计划部门和行业部门联签,有时是行业部门、计划部门和财政部门,有时是窗口部门和计划部门,有时是财政和行业部门。这种签约主体的不规范性带来的问题是:虽然有关部门都牵扯到了,都有一定责任,但很难说那个部门是最终的履约者,很难有一个部门或单位能将政府外债的全面情况说清楚,很难明确一个部门去具体地抓项目执行,出现了一定的推诿和扯皮。这种转贷主体的多元化,正是部门间职责不清,谁都想管事而又不愿承担责任的表现。都想拉个“垫背的”,最后形成了“垫背循环圈”。因此,需要真正明确,“转贷协议”实际上是一个“债权债务”关系协议,它是以贷款的借用还即资金的流动为主线的,是以贷款的偿还为最终落脚点的。只有政府的债权债务代表(自然人和法人)才有资格签署这一协议,其他部门和个人在外债上的权利及责任应通过其他形式予以明确,而不必都在转贷协议上签章。也就是说,只有政府领导及财政部门才有资格在转贷协议上签字。由此人们可能担心,部门间责权利的不对等会否造成彼此间的心理不平衡并进而影响工作,以及如何较好地界定有关部门的职责。我们认为,应在转贷协议的总框架下,再附签或补充三个协议:一是同级政府内有关部门间关于项目管理的“执行协议”,主要明确行业、窗口、财政、计划四个部门的具体职责。这个协议,可以在政府总的管理规定内,根据项目的具体情况设置有关内容和条款。二是上级窗口部门与下级窗口部门间的“执行协议”,主要基于窗口职能而在上下级间进行划分,诸如报账提款、招标采购等。三是上下级行业部门间的“执行协议”,主要是技术管理、采购分工、业务安排等。如此形成“一转贷三执行”的协议框架,不仅有利于明确各主体的职责,更便于彼此间的协调配合。2.确定合理的贷款市场,保证贷款充足转贷内容是转贷协议的主体和核心。在以往的转贷中,往往是债权人起着决定性作用,债务人基本上没有平等地与债权人进行谈判的权利或机会。而且,一些转贷协议的内容偏于简单,不够严谨细密,科学性及切实性不足。这使得转贷协议失去了应有的约束力和严肃性,实际执行的效果不尽人意。在内容上,总的想法是要“内外有别,脱钩转贷,科学合理,严肃认真”。转贷币种问题。从中国的外债转贷来看,除个别项目外,基本上都是以原币或外币转贷的,由此表明人民币与外币之间的汇率风险统由债务人承担。外币转贷对于项目单位直接进口或直接用外汇支付的活动而言是应该的和符合实际的,但对于国内支付部分就未必那么适宜。在国内支付时,债务人真正需要的是人民币而非外币,支付前需将提回的外币在银行结汇后转成人民币;在偿还贷款时,他还得用人民币去购买外汇,这“一卖一买”无形中加大了债务人的运作成本和风险。可以考虑借鉴印度等国的做法,即中央政府在向下转贷时,将外币与本币脱钩,外汇留在中央政府,按当时汇率折合成人民币后将国内支付部分以人民币转贷。人民币资金来源,可在财政预算中单列或发行国库券筹集。外汇资金可由财政部管理运作,实现保值增值。转贷期限的长短。在中国,利用外债初期一般是按国外债权人的贷款条件原封不动地转贷给项目单位,有的还款期长达50年。这反映了政府对项目的支持及对项目单位的信任,即假定项目单位能运用好项目的回收资金,并通过合理有效的周转取得滚动发展效果。但问题在于,项目单位在第二轮、第三轮投放时的外在约束较少,对项目的考察和审核较松,再加上有关方面的不合理干预及项目单位负责人的运作不当,便极易导致回收资金再投放时的沉淀和呆滞。因此,在转贷期限上应当考虑,一则未必全与原始债权人的贷款期限一致,可以根据项目效益情况及偿还能力,测算出一个“实际回收期”,以此为基点确定转贷期限,在不同级政府间适当分享“剩余周转回收期”。二则对下属单位运用回收资金上项目要有所控制或限制,有制度约束,以防止回收资金投放时的沉淀。利率的高低。一般而言,国外贷款的利率较低,政府通常也将利率的优惠让给项目单位。结果是,虽然利率那么优惠,项目运行的效益并不那么理想。原因是贷款利率较低,借款者有一种“不借吃亏”的感觉,因而追求规模大、投资多、借款多,尽可能将那些可有可无的内容塞进项目中,使项目带有“水分”。这样,低息贷款拿到了,但由于项目的天然缺陷,以致优惠资金也难以弥补项目先天畸形造成的漏洞和损失。鉴此,在转贷时,其利率应当参照国内银行的同行业、同种利率来确定,既要体现优惠性,但也不宜太低。因为接近市场水平的利率,不仅有利于提高项目的“制造质量”,且对于日后的执行、贷款偿还及效益考核也有好处。还贷机制的建立。在一般的转贷协议中,还款责任较为明确,但对于具体的还贷保证机制却很少提及。由于国有企业内在管理机制的不健全性及“赖账经济”现象的普遍存在,使得贷款偿还在实际上未能很好落实或落实的很不好。因此,在签订贷款协议时,不能认为反正贷款偿还的责任已经压给了债务人,债权人从而可高枕无忧,而应当在明确还款责任的同时,将还款的保证措施或保障机制也同时定下来,从根本上解决问题。3.规范财政在融资担保方面的职责虽然债权人与债务人签订了转贷协议,但为保险起见,债权人一般要求债务人再找一个资格更硬、实力更强、信誉更可靠的单位进行担保。担保的核心内容,是当债务人没有能力偿还贷款时,由担保人代为履行还款责任。这种担保,在以往的双边政府贷款、国际融资租赁等方面较多,担保单位五花八门,担保手续多种多样。结果是,不知是由于项目自身效益欠佳、国家政策变化、市场竞争加剧还是赖账思想作怪,几乎所有项目的还款出现了困难。为此,我们认为,应当在《担保法》之下进一步明确有关外债担保的具体事宜,把担保做实。第一,统一担保单位。在以往的政府外债项目担保中,由于国外及中央政府有关部门要求不一,从而省、市、县各级的担保也花样繁多,包括政府以及计委、经贸委、财政、银行、行业部门、窗口部门、非银行金融机构、企业等,尽管这些单位都有一定实权或实力,在一定程度上掌握着一些基本建设、技术改造、科技开发、行政事业、专项基金的支配权,但实际上不管这个部门主管的是预算内资金还是预算外资金,其均属于政府的财政性资金,其最终的配置权应在政府和人大。因此,这些部门未经政府授权、未经人大批准而擅自对外、对上承诺以某项专款做偿还贷款的保证是不严肃、不正确、不合法的。应进一步明确,在政府外债的担保上,均需政府同意后由财政部门一家对外,因为财政是政府的管家,其担保是以财政资金为基础的,它在出具担保时需对未来的财政收支情况进行综合预测,将担保义务纳入到预算管理之中。第二,规范担保手续。当上级政府的财政部门为下级政府及其所属企业出具贷款担保时,至少应要求下级政府或其债务代表人出具如下文件:(1)担保申请。要写明申请担保项目的规模、总投资、项目内容,贷款来源、数额、期限、利率、币种以及项目单位的综合情况。明确提出请上级政府或部门为什么单位、什么项目、向什么人出具担保。(2)项目可研报告。(3)申请人对项目单位及项目本身的评估报告。对项目单位的评估,要侧重于项目单位目前的经济实力、经济效益、管理水平、发展前景,能够说明项目单位有能力承担这个项目或即使将来这个项目分文无收,项目单位凭藉已有实力也能偿还贷款。对项目本身的评估,要侧重于项目配套资金的落实、市场前景、财务效益、管理机制、工程技术。(4)申请人与项目单位的《管理协议》。协议要明确申请人与项目单位之间在管理上的职责权限,重点是明确项目单位的那些行为必须经申请人批准或知道,诸如项目单位再上新的项目、与其他单位合资合作、领导班子及主要领导的变动、举借新债、利润分配、财务人员更换、重大财务制度的出台等,可以根据不同事项实行审批制、备案制、定期报告制、抽查制。(5)项目单位的财务管理制度及偿债准备金制度。主要是偿债资金的来源、筹集方式、管理方法、偿还途径以及其他有关财务制度。(6)财产抵押或质压手续。即申请人要与项目单位办理经公证部门认定的、合法的财产抵押或质押手续,如土地、厂房、设备、有价证券等。(7)反担保书。即申请人为项目单位出具的反担保书。第三,明确担保程序。这实际上是明确和界定有关方面的职责权限及运作程序,若以出具担保的部门为主体,其基本程序可以考虑:(1)接受申请。当某一单位提出申请时,担保部门应尽快作出是否接受的决定和回应,不要久拖不决,耽误申请人的时间。(2)审查资料。若属担保范围,便需对以上提及的“七类资料”进行审核,看项目单位、项目申请人的状况及工作是否合乎要求,用否再补充资料。(3)报告政府。若担保部门(如财政部门)认为可以出具担保,需报政府审批,报告中要写明担保的缘由、根据、意见等。(4)签署担保协议。担保人与申请人之间要签署协议,明确有关职责权限、监督方式、还款责任、申请人违约时的处罚、调节和仲裁等。(5)出具担保。当政府批准同意后,便可向上级单位或债权人出具担保,同时可将担保书抄送申请人。第四,强化监督及履约。做了担保并不等于万事大吉,还应定期对申请人及项目单位的工作进行检查和督导,看他们是否按原协议及有关规定做了工作,是否需要采取措施纠正偏差和解决问题。当项目单位确实已经认真地做了工作,而由于外部原因使其仍无力偿还贷款,且申请人或担保人也难以代为偿还时,担保单位必须切实地履行代还责任。五、遗产风险管理1.贷款利率市场化人们喜欢利用外债,是因为它与直接投资相比不会失去本国及本企业的经济控制权,较少损伤东道国及企业股东的利益。但事物总是利弊相连的,外债也在取其利的同时产生着“风险之弊”。这种风险,压垮了不少企业,也给一些国家造成了沉重的负担及大量的财富损失。从外债风险的产生及构成看,主要是因为未来诸多不可控因素的存在而给债务人带来的不确定性。汇率风险。由于国际间政治、经济格局的相对变化,债权国与债务国的经济实力、国际竞争力也会发生相应变化,当一国经济上升、发展较快、出口较多及国际竞争力增强时,便会因向某国出口增多而在两国间形成“一顺一逆”的状况,强国因得到的外币多而使本币相对升值,弱国因得到的外币少而使本币相对贬值。同时,一国也可能因为财政政策、货币政策、通胀治理、资本市场开放、外汇管制等政策的实施而使本国币值发生升降变化。这样,当债权国货币升值而债务国货币相对贬值时,表明债务国的产品或劳务相对更便宜,其还贷的实际压力会增大。由于需用更多的本国产品才能还清与原来债权国等额的财富,而加重本国的生产和出口的压力。从此来看,贷款期限越长,其中间可能产生的变化越大,风险相应越高。对中国来说,外债来源、币种及签约时间的不同也带来了不同的风险和实际还款压力。比如,中国借用的“日本黑字还流贷款”,当时(1985年)是以日元签约和计值的,但随着日本经济的上升,日元在尔后的几年内大幅度升值。由于人民币的不可兑换及中国出口大都以美元结算,中国的外汇储备也以美元居多,因之企业不得不先用人民币买成美元,再用美元到国际市场上买成日元,然后再归还日本。因人民币兑美元从1985年的2.94到1990年、1994年、1995年的4.78、8.26和8.35,美元兑日元由1984年的238到1990年、1995年的144和94,相应的日元兑人民币也从1981年的100日元兑0.7735人民币到1985年、1995年的1.2475和8.9225,14年的时间增加了10倍多,年均递增16.2%。这表明,不说贷款利息如何,单因汇率变化就使得贷款本金成几倍上升。再如世界银行的软贷款,它采用“特别提款权”计账,当美元与德国马克、英镑、法国法郎及日元间的综合比价变化时,债务国就需先承担一道特别提款权与美元之间的风险。1980年,1特别提款权等于1美元,而1995年变为1特别提款权接近1.5美元,债务净增长50%。另一道风险是美元与人民币之间的汇率风险,美元折人民币从1980年的1.7升为1994年的8.3,上升近4倍。二者综合,1980年借100特别提款权值179元人民币,而1995年需还1245元人民币,是原来的7.32倍。这就不难解释,为什么很多项目还不起贷款,为什么贷款越还越多的现象了。利率风险。若贷款实行浮动利率,则当利率上调时,借款人的利息支出会相应增加。像世界银行的硬贷款,其利率往往随国际资本市场而升降。市场风险。当然,市场风险任何企业都存在,但由于外债的偿还期较长,有的长达50年。而且,有的项目的产品与国际市场相连,与出口竞争有关,因此其市场变数更多,风险相对更大。尤其是,在实行外汇留成制度时,若企业原来寄希望于通过出口来偿还外债,当国际市场突变、出口受阻及自有外汇减少时,便必然影响其生产经营与贷款偿还。国家政策风险。由于我们在开放之初制定了一系列利用外资的优惠政策,诸如税前还贷、出口退税、财政贴息、产品价格保护、提供计划内外汇额度等,但随着改革开放的深化,一些政策业已调整(如税前还贷、一些产品的出口退税),有的自动失效(如价格保护、外汇额度),因此,企业原来预计的效益难以实现,产生了因国家政策变化而形成的经济风险。实践中也可以看到,有些企业之所以不能按时还款,其中一大原因是国家原定政策的变动。双边政府的政治风险。有的项目,本来执行正常,但由于双边政府间的矛盾而可能突然停止供款、终止采购或撤回技术专家等。即使一些声称不受国家间政治关系影响的国际金融机构(如世界银行),有时也或多或少地受国际间政治格局的影响而采取有违其宗旨的举措。这种风险,也会严重影响项目的执行和效益的发挥。国内的政治风险。且不说国内政治动荡、社会混乱等重大事件的发生会对项目带来的风险有多大,单就正常的国内政治运行,也必然对项目产生不同方面的影响。由于政府换届、领导人变更,原来认为正确的决策可能被看成错误和不当,原来大家同心协力做的项目可能一下子成为惟恐避之而不及的“瘟神”。这种情况,不仅对于正在执行的项目关系重大,即使对于已经投产的项目,其影响也往往令人吃惊。企业自身的管理风险。企业只有管理