农村养老保险制度存在的问题及对策研究

农村养老保险制度存在的问题及对策研究

新中国成立以来，由于经济水平较低，农村人口占有量很大，因此农村老年人的问题没有受到国家的充分重视。比如城市老年人，没有必要像城市老年人那样受到国家的重视。但随着改革开放以来,我国经济的持续快速发展以及农村人口所占比重的不断下降,农村社会养老问题逐渐进入学者们的视野。迄今为止,经济学界对农村养老问题进行了持续系统的研究,取得了不少成果。大体来看关于农村养老问题的文献主要关注的焦点有:第一,当前农村养老保险制度存在的问题及对策;第二,农村养老模式及方式的选择;第三,不同养老制度异地接续问题。1新农保制度的现状在农村建立养老保险制度,实现农民养老由家庭走向社会,是农业社会走向工业社会的内在要求。因而,随着我国工业化进程的不断加快,在农村建立养老保险制度逐渐成为社会共识。1992年民政部颁布实施了“以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策支持”的农村养老保险制度。作为新中国第一个农村养老保险制度,该文件在具体实施过程中暴露出了不少问题,在10余年的时间里收效甚微。在总结经验的基础上,国务院办公厅于2009年9月发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发32号)。“新农保”一定程度上弥补了“旧农保”的不足,明确了个人、集体、政府各自的责任,实现了权利与义务的相适应。虽然进步明显,但同时不少学者亦指出“新农保”在解决农村养老方面仍然面临着不少问题。1.1对农民缴费行为的影响资金保障有力,农村养老工作才能顺利推进,因此只有多渠道筹措到足够的资金,才能把政策落到实处。个人缴费方面,虽然“新农保”个人年缴费的起点只有100元,但西部农村居民由于收入水平低,每年所获的收入只能用于解决基本的生活保障,对于养老保险这种不可预期的“风险性投资”,绝大多数农民并不具备这种能力。因此,有学者建议把个人的最低年缴费标准与当地农村居民人均纯收入挂钩(焦克源等,2010)。政府应对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励,以调动农民参保的积极性,增加个人账户积累(沈小红,2010)。针对农民收入不稳定的特点,缴费方式应实行灵活的动态缴费,如月缴、季缴等,并允许补缴(曾卫民,2008)。政府补贴方面,由于我国现行财税体制下,大部分财权在中央,因此,中央政府的补贴一般不成问题,但具体到地方政府就不一定能把补贴落到实处了。有学者指出,我国不少地区,政府可支配财力少,基层财政资金紧张,但同时需要承担多项社会保障资金的投入,地方政府补贴在制度试行和推广中不能得到很好的保证,尤其是后续的长期保障。因此,应以立法的方式确保资金来源,明确政府的主体责任,保证财政转移支付制度的落实和完善,发挥非政府组织在资金筹集中的作用(罗淼等,2010)。同时,建立公共财政对“新农保”制度的长期支持机制,对一些较为贫困的地区,中央政府每年要确定一定比例的资金以充实农村社会养老保障基金,对于没有缴费承受能力的农民应当采取国家和集体补贴的方式帮助其参保(邵红岭等,2011)。1.2创新养老基金运营管理模式通货膨胀是现代经济的一个常态现象,为防止参保农民个人账户因通货膨胀而受到侵害就应不断创新养老基金的投资方式,改变过去投资渠道单一,运行效率低下的状况。为此,应尽快出台养老基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道,比如,中央政府可以发行农村养老保险基金专项优惠债券;为农村养老保险基金提供优惠的储蓄利率;在保证资金安全的前提下,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资等(欢佩君,2008)。有效监管才能保证资金安全,针对过去基金管理方面因监管不力而出现挪用资金等问题,可以通过建立全国统一的基金管理机构,做到国家统一收缴,统一管理,根据支付条件,统一支付。在基金的监督上,建立多层次的监督机制,这一机制应包括政府监督、保监会监督和社会监督(张惠彦等,2010)。2发挥好社区养老作用,丰富农村养老生活以资源尤其是经济资源主要由哪个主体来承担为依据,现存的养老模式大体分为四种:家庭养老、土地养老、集体养老和社会养老(毕红静等,2010)。由于目前我国农村集体经济大多较为脆弱,社区养老只能在少数富裕地区实践;随着我国人均耕作面积的减少,土地养老变得越来越不切实际。社会养老则因“新农保”保障能力较弱亦难以独立支撑起农村养老的重任。所以有学者提出,在家庭养老、土地养老受到严峻挑战,而社会养老保险又难以在短时间内拓宽保障范围与提高保障水平的情况下,家庭和土地养老、社会养老以及补充养老保险相结合的三位一体的综合养老模式是我国农村目前养老较为现实的选择(赵云,2009)。当然,如果农村社会保障能力能够不断提高,则家庭在农村养老中的负担就会逐渐减轻。虽然在养老模式上农村仍然以家庭养老为主,但在具体养老方式上则可以多样化。除了传统居家养老方式之外,针对“四二一”家庭养老的实际困难,有学者提出,国家应不断完善社区养老配套服务,鼓励发展社区养老事业,在让老年人们继续住在家里得到家人照顾的同时,可以考虑由社区来承担部分养老工作或养老服务(李宁,2008)。对于农村“空穴”家庭的养老,可以通过建立养老院进行集体服务,在具体管理上则可以不断创新,例如,将“机构养老”与“居家养老”结合起来,既能提供机构养老的全面的专业化的照料服务,也能实现“居家养老”的舒适、便利与温情,使居家养老、机构养老与社区养老融为一体(高存,2010)。3养老保险关系转移时的完善建议由于我国目前的社会养老保险制度呈现出“碎片化”特征,因此,不同制度间如何顺利实现异地接续及转换受到了学界的不少关注。虽然国家于2009年发布了《人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,类似农民工这样流动就业的群体在工作地点改变时,社保关系的异地接续有了明确规定,但具体实施中仍有不少待完善的地方。有些地方企业为农民工缴纳的养老金不足工资总额的12%,因此在实施该政策时,这一资金缺口就要由当地财政部门来补足,这必然造成短期财政压力。而且,各地养老保险缴费规定不同必然带来养老保障的不同,因此在不同地区转移养老保险关系时必然面临相互折算的问题。诸如此类的问题,如果不能有相关的配套措施及具体实施办法予以支持,那么所谓的养老保险转移接续新政策就可能变成一个空想(唐晨辰,2009)。于是有学者提出,应该统一完善基本养老保险制度,设立基本养老全国调剂基金,建立全国统一的社会保险信息平台(肖红梅,2010)。又有学者提出了如下完善建议:统筹基金在养老关系转移时应全部转移;当参保人待遇领取地与日常居住地不一致时,可通过委托代理机制实现便民和监管双重目的;应通过制度设计实现参保人个人账户余额的保值增值;应努力构建全社会统一的养老保险制度(赵现军,2010)。对于构建统一养老保险制度的时间问题,有学者通过研究认为,依据调整后的养老保险支付水平,2019年是实施城乡统一的基本养老保险的成熟时间