北京师范大学政府管理学院《728公共管理学》历年考研真题及详解

目录

2016年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题（回忆版）

2015年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2013年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2013年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题及详解

2012年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2012年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题及详解

2011年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2011年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题及详解

2010年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2010年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题及详解

2009年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2008年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2008年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题及详解

2007年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题

2007年北京师范大学政府管理学院728公共管理学考研真题及详解

2006年北京师范大学政府管理学院487公共管理学考研真题

2006年北京师范大学政府管理学院487公共管理学考研真题及详解

2005年北京师范大学政府管理学院487公共管理学考研真题

2005年北京师范大学政府管理学院487公共管理学考研真题及详解

2004年北京师范大学政府管理学院421行政管理学考研真题

2003年北京师范大学政府管理学院421行政管理学考研真题

2003年北京师范大学政府管理学院421行政管理学考研真题及详解

2002年北京师范大学政府管理学院411行政管理学考研真题

2002年北京师范大学政府管理学院411行政管理学考研真题及详解

2001年北京师范大学政府管理学院411行政管理学考研真题

2001年北京师范大学政府管理学院411行政管理学考研真题及详解

1999年北京师范大学政府管理学院行政管理学考研真题

1999年北京师范大学政府管理学院行政管理学考研真题及详解

1998年北京师范大学政府管理学院行政管理学考研真题

1998年北京师范大学政府管理学院行政管理学考研真题及详解

2016年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题（回忆

版）

一、简答题（每个十分）

1．公共选择理论的理性人假设的基本概念框架。

2．奥斯特罗姆关于官僚制无效率的观点。

3．中性科层组织不可能性定理政府层级优化的含义。

4．制度分析与开发理论的三个层面问题。

5．阿利森一般管理的职能。

6．公共企业的实证性特征。

二、论述题（每个三十分）

1．二十世纪八十年代传统行政原理受到哪些挑战。

2．十八届五中全会提出的五个发展理念及其间的关系。

3．用…的必要种类观点探讨如何提高政府治理体系与能力。

2015年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题

一、简答题（10分每题）

1．公共政策决定的多源流理论框架。

2．制度分析和开发的框架。

3．公共政策研究的四种倾向。

4．囚徒困境和公共地悲剧的结构关系。

5．韦伯科层制组织无效率的根本原因。

6．中性科层制不可能定理对政府层级建设的启示。

二、论述题（30分每题）

1．说明“概念公用，概念化过程私有”，并举例说明。

2．说明什么是结构方程模型，其变量类型有哪些，画出SEM路径

图并解释之。

3．结合实例，解释说明什么是实证研究和理论研究。

2013年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题

北京师范大学

2013年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目代码：728

科目名称：公共管理学

一、简答题

1．公共性的价值。

2．政府失灵的原因。

3．政治控制的方式。

4．公共伦理的结构和功能。

5．罗森布鲁姆的传统公共管理途径、新公共管理途径、政治途径

和法律途径的价值内容。

6．罗德森的公共政策网络分类标准？

7．公共制度选择理论的内容。

二、论述题

8．结合分工，分析科层制低效率的原因。

9．结合我国实践，分析公共管理在我国应用的适应性，特殊性。

10．如何从人口红利走向制度红利。

2013年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题及详解

北京师范大学

2013年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目代码：728

科目名称：公共管理学

一、简答题

1．公共性的价值。

答：（1）公共性

公共性是指公共部门为彰显公益，实践公共目的，并积极负责的一

种特性；这项特性不仅使行政的学科、专业与实务具备了“正当性”，更

成为评判公共部门是否具有效能的唯一标准。公共性的实质含义应

是“公共利益”，公共部门的所作所为就是将公共意志与公共价值作为行

为基础，为公共利益服务。当代公共行政的价值强调“公共性”，以改善

人类社会生活条件为目标，因此公共行政学术的研究，不要仅满足于理

论的发展，还必须提出实务上可操作性的指导原则。

（2）公共性的价值

公共性是公共管理的最终价值观，公共管理公共性的价值表现为以

下几个方面：

①公共管理价值观、主体、手段和目标都具有公共性意义和内涵；

②主张政府以及其他公共部门恪守公共精神，遵守职业道德，保障

公共利益的完整性和公共管理的高效率；

③秉持民主政治理念，强调公众参与、社会公平以及为民造福；

④注重社会公正、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体

系；

⑤推崇公共讨论和公共对话，形成公共利益共识，确保公共领域的

建构及民主价值的实现；

⑥期许有序和谐的管理过程，并被视为实现公共利益和私人利益均

衡的一种手段。

总之，强调公共管理公共性的价值，有助于防止因过多关注公共管

理的管理性，强调工具取向与技术理性，而导致的官僚制异化、政府失

灵、权力寻租等现象，进而引发公共部门的合法性危机。

2．政府失灵的原因。

答：“政府失灵”是指政府的政策干预措施不能现预期的调节市场的

作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果，是由于政府机

制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。政府

失灵也称为非市场缺陷，它是主张实行更为彻底的市场经济的基本根

据。公共选择理论认为，政府失灵的主要原因包括政府决策的无效率、

政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。

（1）政府决策的无效率。公共选择理论在用经济模型分析政治决策

时指出，民主程序不一定能产生最优的政府效率。

①政治市场上行为主体动机导致政府决策无效率。公共选择理论认

为，政府只是一个抽象的概念，在现实中，政府是由政治家和官员组成

的，政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。因此，政治家追

求其个人目标时，未必符合公共利益或社会目标，而使广大选民的利益

受损。

②利益集团的存在导致政府决策无效率。在许多情况下，政府政策

就是在许多强大的利益集团的相互作用下做出的。而这些利益集团，特

别是还可能拥有部政党政治权势的利益集团，通过竞选捐款、院外有

水、直接贿赂等手段，对政治家产生影响，左右政府的议案和选民的投

票行为，从而市政府做出不利于公众的决策。

（2）政府机构运转的无效率。公共选择理论认为，政府机构运转无

效率的原因主要表现在缺乏竞争、缺乏激励两个方面。

①缺乏竞争导致的无效率。首先是政府工作人员之间缺乏竞争，因

为大部分官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的，且“避免错误和失

误”成为政府官员的行为准则，故他们没有竞争的压力，也就不能高效

率的工作。其次是在政府部门之间缺乏竞争，因为政府各部门提供的服

务是特定的，无法直接评估政府各部门内部的行为效率，也不能评价各

部门间的运行效率，更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机

制。

②缺乏降低成本的激励导致的无效率。政府部门的活动大多不计成

本，及时计算成本，也很难做到准确，再加上政府部门具有内在的不断

扩张的冲动，往往出现公共物品的多度提供，造成社会资源的浪费。

（3）政府干预的无效率。为了确保正常而顺畅的社会经济秩序，政

府必须制定和实施一些法律法规。但是，有些政府干预形式，比如政府

办法许可证、配额、执照、授权书、皮纹、特许经营证等，可能同时为

寻租行为创造了条件。因为在这种制度安排下，政府人为地制造出一种

稀缺，这种稀缺就会产生潜在的租金，必然会导致寻租行为。

3．政治控制的方式。

答：为了保证公共管理的公正性、代表性、回应性、责任性与合法

性等宪政价值，避免公共权力的滥用从而侵犯人民主权，必须对公共管

理施与必要的政治控制。这是现代代议制度的基本要求。在当代对公共

管理的政治控制的方式主要有以下几种：

（1）一般立法控制

主要是指立法部门的成员、议员的幕僚人员，以及其他具有立法职

能的机构对公共管理机关及其工作人员的控制。这种控制是提升公共管

理人员回应性与责任性的强力手段。

（2）预算控制

从历史的经验来看，财政约束通常被认为是制衡公共管理机关的一

个重要的工具。

（3）职位轮换

公共管理的政治性非常注重对公共管理人员在机关内部不同岗位之

间，或者在政府内外之间进行轮换的必要性。这是预防公共管理人员在

同一机构或职务中任职过久可能形成的对公共利益的误解。

（4）公民参与

要求公共管理应为公众提供参与公共管理的途径。它认为，公民参

与有助于强化公共管理者理解公民并回应公民需要的能力，公民参与被

视为公民完全融合于公共治理之中的一个途径。

（5）公开化

公共管理人员及时向公众及其代表（如议员）公开政府组织中对公

共利益的违反或对民众行为的误导是适当的和合乎公务伦理的要求的。

公共管理人员被期待用其声音来对抗那些被视为不合法、不道德的行政

事务，基于此，引咎辞职与“检举揭发”行为被视为是合适且具有高度道

德的行为。

（6）阳光措施

即认为促进政府行政公开，让公众获得更多的政府行政资料是确保

行政责任实现与维系行政伦理水平的重要途径。

（7）利益冲突

指对公共管理人员与所任职务间的利益冲突应力求限制与回避；也

认为公私部门间的“旋转门”虽不至于完全封闭，但应仔细把关，因为这

可能会使行政组织对其所面对的经济利益群体更具回应力。之所以对利

益冲突进行严格规范，其用意与其说是减低组织内层级节制的权威，不

如说是借以消除利用职位获取私人利益的诱惑。

4．公共伦理的结构和功能。

答：（1）作为公共伦理构成之一的道德存在是公共管理伦理的制

度性基石

公共管理作为后工业社会中的新型社会治理模式，理所当然地应从

人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。毋宁说，后工业社会的制

度设计和制度安排首先需要在公共管理中实现，需要通过公共管理去完

成那些对后工业社会进行制度安排有着重要价值的主要的和基本的工

作。理解公共管理者的行为、价值观念以及全部公共管理活动赖以开展

的条件和因素，都需要从公共管理者的道德存在出发，公共管理活动如

何为后工业社会作出制度安排，也要看它在何种程度上认识和把握了人

的道德存在。

（2）公共伦理的伦理关系是公共管理伦理的独特内容

公共管理伦理关系的生成，有着从服务期望，到公共管理主体道德

自觉，再到伦理关系生成这样一条逻辑通道，而公共管理主体及其这一

主体的群体成员的道德自觉，又是由公共管理体系的整体服务定位所决

定的。因此，在公共管理伦理关系生成的机制中，可以看到公共管理体

系在逻辑上的系统“回路”。

对于社会公共管理组织中的公共管理主体而言，公共管理伦理关系

是一种正在生成的伦理关系，与公共管理这种新型的社会治理模式一

样，它也是人类历史上的一项新生事物。所以，它既不同于社会公众之

间的一般性社会伦理关系，也不同于传统的政府部门中以行政权力为轴

心的职业联系，而是以伦理精神为主导和以权力、法律为支持力量的新

型的伦理关系。对于政府部门中的公共管理主体来说，这种伦理关系基

本上是作为行政伦理关系而存在的，可以在对行政组织的伦理思考中得

到把握。

（3）公共伦理的服务价值是公共管理体系的伦理核心

在公共管理者的行为体系中，服务又是作为原则和基本规范而存在

的；作为公共管理者的行为结果，服务则是一种境界，是公共管理者必

须不懈追求的境界；就公共管理者自觉地追求这种境界而言，其实，又

是公共管理活动的逻辑前提。公共管理者之所以能在公共管理活动中确

立服务的目标和自觉地追求服务的境界，那是由公共管理体系的性质决

定的，是公共管理体系的制度构成为其确立了客观基础。所以，服务首

先是公共管理体系的价值，其次才是公共管理活动中的价值。公共管理

活动中的服务原则是由公共管理体系决定的，但是，只有在公共管理者

的公共管理活动中，服务原则才能落到实处，才是一种现实的价值。

5．罗森布鲁姆的传统公共管理途径、新公共管理途径、政治途径

和法律途径的价值内容。

答：（1）传统公共管理途径的价值内容

罗森布鲁姆认为，传统公共管理途径的思维逻辑主要是建立在政治

——行政二分法基础之上的。公共行政研究的传统管理途径可以追溯到

19世纪美国的文官制度改革者，他们将这种途径作为组织公共服务的方

式。在这些改革者看来，文官制度改革所要求的是“政府事务中具有商

业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作”，为了实现企业化的

经营，政府就得“非政治化”换言之，根据传统管理途径的观点，公共行

政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。

（2）新公共管理途径的价值内容

①在组织结构方面，公共行政研究的新公共管理途径主张组织结构

应当整合组织内部的各项行动，使各分工单位均能够像企业那样服务于

市场中的各类顾客；同时，组织还应该尽量将权力授予各分工单位，使

之成为服务供给中心。

②在对个人的观点方面，公共行政研究的新公共管理途径将个人视

为“顾客”。由顾客需求或者顾客满意驱动的公共政策不同于建立在政治

协议和行政专家基础上的公共政策，由于资源是有限的，根据顾客的偏

好分配资源和基于它们的选举结果分配资源也是不一样的。

③在认知途径方面，新公共管理大量借用了公共政策中的“公共选

择”理论的概念。它倚重经验观察及测量指标去检验理论，至于某些难

以用量化标准评估的公共问题，它也主张通过诸如访谈、调查等各种辅

助方式来了解顾客的满意度，此外，它还主张经由实验方式去验证某一

策略的具体成效。

④在预算方面，集中在公共服务的生产、管制及影响等层面，它不

太关心人员或设备等投入层面的问题。在可行的范围内，它甚至更主张

政府机关应采取“使用者付费”的方式自行创造财源或彼此分享资源。而

且，立法的拨款应该以绩效和顾客、公众乃至全体国民的价值创造为基

础。

⑤在决策方面，新公共管理途径的决策观是建立在回应顾客、建立

绩效指标以及成本效能分析等基础上的。它主张决策应采取分散化的原

则，不过，有关组织使命和采纳企业机制解决问题的决策仍然须由组织

领导者作出，通常也会听取其他层级和普通职员的意见。

⑥在管制行政方面，新公共管理所主张的管制行政的另一个主要特

点是以裁量取代规章，它关注“结果”，因此，在新公共管理途径看来，

服从规章是次要的或者不太重要。

⑦在行政责任与行政伦理方面，新公共管理几乎完全把焦点集中在

绩效与结果上，更强调立法部门对于各级行政部门绩效的外在监督，它

允许组织成员使用组织信用卡去旅行、采买办公室内的必需品，但是却

反对由中央预算、采购和人事机构向组织成员施加控制及监督。

（3）政治途径的价值内容

①在组织结构方面，政治途径强调公共行政中的政治多元主义。在

政治力量占据行政组织主导地位的情况下，项目、权威、使命、机关的

多元、重叠本来就是政府运作的常态。由于行政部门成了国家政策制定

的中心，行政组织的机构应该这样建构，即能够使代表社会不同政治、

经济和社会团体利益的代表相互对抗。

②在对个人的观点方面，将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和

政治团体，认为由于每一个人均属于特定的团体，所以个人的问题也就

等同于团体的问题，而团体的利益也就等同于个人的利益。

③在认知途径方面，透过公共行政，服务于公共利益的最佳方式既

不能通过专家或科学的方式解决，也不能由单个顾客的要求来径行决

定，而是应该由大众通过组成团体的方式，以集体力量来表达共同的意

见和利益。

④在预算方面，正式的预算分配计划则更是代表着政治系统对于各

种价值顺序的正式偏好，而不仅仅是出于成本效能分析或顾客满意的考

虑，预算本身是不同团体竞逐公共资金的结果。

⑤在决策方面，在面对一般性的政策目标时，公务员仅能采取有限

的回应对策，而反映在实务上，则是公务员似乎永远在进行一些持续

的、片断的同时也是影响有限的决策。

⑥在管制行政方面，更加关注大部分民众的利益，或者扩大管制行

政的社会代表性；把管制规章和政府行为对政府所要保护的利益所产生

的影响的前瞻性评估放在重要位置。

⑦在行政责任与行政伦理方面，从事道德行为的要求应当发自个体

行政官员的内心，而不是由外部强加给他，最强有力的责任体系应当是

一种自我约束的信仰体系。

（4）法律途径的价值内容

①程序性正当法律程序。它意味着基本的公平性，被视为保护个人

免于遭受政府恶意的、无端的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财

产与自由权利的必要程序。

②个人应享有的实质权利和法律的平等保护权。在政府职能的行使

的确需要限制个人权利时，法院也容忍政府对这些权利的限制，然而，

基本的前提是在此环境中对政府不利，这样，法律便对政府官员剥夺公

民实质性宪法权利的行为施加了很大的限制。

③公平。罗森布鲁姆认为，从公共行政的角度来看，平等现在主要

体现在授权法官对于那些其宪法或者法律的权利遭受行政官员的侵害的

人进行救济。

6．罗德森的公共政策网络分类标准？

答：略。

7．公共制度选择理论的内容。

答：公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的

政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把

政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。它不仅

是当代西方经济学的一个分支，而且也是现代政治学的一个极为重要的

研究领域。

（1）公共选择理论认为，市场经济下私人选择活动中适用的理性原

则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。政府以及政府官员在社会

活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。政府及其公

务人员也具有自身的利益目标，其中不但包括政府本身应当追求的公共

利益，也包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部

门利益为代表的小集团利益等等。

（2）公共选择理论认为，经济学是一门交易科学，经济学研究的特

定主题就是人们在市场关系中的行为。把经济学的这一方法运用于政治

学研究，它所展现的政治是个人、集团之间出于自利动机而进行的一系

列交易过程。

（3）公共选择理论的结论是：政治市场上的基本活动也是交易。熊

彼特认为，“一切行为都是人的行为，当个体成员的行为被排除以后，

就不会有社会团体的存在和现实性”。所以，经济学中的“经济人”理

性、生产者、消费者概念，都是把个人的偏好、个人的目的性作为一切

问题的出发点。

（4）在公共选择理论体系中，所谓的“公益”、“社会正义”等这些难

以界定的概念是不存在的。如同布坎南所说：“人是自利的、效用的最

大化，在市场中如此，在公共领域中也是如此。当个人由市场中的买者

或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时，他们的

品性不会发生变化”。可以说，公共选择把个人的目的性放在首位，用

个人的行为目的来解释政治过程，它展现的是政治过程的个人主义理

论。

二、论述题

8．结合分工，分析科层制低效率的原因。

答：（1）科层制又称理性官僚制或官僚制，是由德国社会学家马

克斯·韦伯提出，最初只是用来指政府官员，后来逐渐泛指一般的大型

社会组织。韦伯认为科层制不是指一种政府类型而是指一种由训练有素

的专业人员依照既定规则持续运作的行政（管理）体制。科层制具有以

下特征：

①内部分工，且每一成员的权力和责任都有明确规定；

②职位分等，下级接受上级指挥；

③组织成员都具备各专业技术资格而被选中；

④管理人员是专职的公职人员，而不是该企业的所有者；

⑤组织内部有严格的规定、纪律、并毫无例外地普遍适用；

⑥组织内部排除私人感情，成员间关系只是工作关系。

（2）分工强化了职位之间的差别，形成了等级森严的层次，科层制

是一个基于权威的纵向控制体系，有着清晰的命令与服从链条，它的极

端体现是军队组织。在这个体系内，人与人之间的关系是依赖性的顺

从，人们不愿意、也不敢“以下犯上”，如果一个组织忽然将组织结构扁

平化，强调横向合作，那么员工在心里上和行为上，都会缺少安全感而

适应不良。所以，要打破科层制，就必须建立起一个平等与民主的文化

氛围。

①在科层制组织中，官员们受到了严格遵守成文的规则和程序的训

练，并养成了机械地照章办事的习惯，科层制不鼓励根据自己的判断进

行决策或寻求创造性解决问题的办法，而要求按照一系列客观标准来处

理问题，这种僵化将导致所谓的“科层制仪式主义”。即可能不顾是否还

有更好的更适合的解决问题的办法，仍然不惜一切代价地固守规则。

②遵守科层制的规则，可能导致程序优先于实现组织目标。过于强

调正确的程序，可能失去解决问题的最佳时机，失去对“大局”的把握。

在这种情况下，可能产生公众与科层制之间的紧张关系。

③科层制组织形式将每一个人从上到下放在不同层级、不同的格子

之中。每个人的工作职责和范围都有明确的限定。这些格子规定了每个

人的权力范围，这就导致在做什么、怎么做等问题上，一些人可以实

施“强权”，而一些人则失去了“主权”。所以，分工在某种程度上不利于

打破这些格子的权力约束，让人流动起来，使得最有价值的人可以流向

最有价值的地方，既实现人与事的最佳匹配，又调动潜藏的创造力。

9．结合我国实践，分析公共管理在我国应用的适应性，特殊性。

答：（1）公共管理在我国应用的适用性

随着全球化趋势造成的竞争压力，以及以信息技术革命为代表的新

经济时代兴起，知识和信息快速传播，社会力量的交流能力不断加强。

全球化时代的科技革命尤其是信息技术革命将全球经济连成一体，在改

变经济增长方式的同时，人类的生活方式以及社会的运行方式也在发生

着变化，企业、第三部门和公民日益要求参与公共事务。为了提高国家

综合竞争力，改善国际国内形象，并在新世纪获得竞争的有利位置，各

国政府开始倾听社会意见，引入市场竞争机制，鼓励社会参与，提高服

务水平和服务质量。在此背景下，我国也应当重视公共管理的作用，用

切入公共管理学，用微观经济学的方法，以政府市场作为基础，从交易

角度定义制度，把制度看作一种资源，用公共管理减少政府干预、鼓励

民间参与治理变革。

（2）公共管理在我国应用的特殊性

随着公共行政学科建设逐步与国际接轨，公共行政与公共管理日益

需要跟进该研究领域的新发展、新趋势及新成果，并注意引进、消化和

吸收这一领域的新理论、新方法和新技术，并为中国公共管理实践服

务。然而，盲目引入公共管理理论或实践必然引起水土不服。公共管理

理论是西方发达国家特定政治、经济、文化条件下的产物，它的存在与

发展是以西方发达国家所提供的前提条件为依托。而这些条件在我国尚

不具备或不完全具备，这就需要我们在引入该理论的同时，应充分考虑

中国的特殊国情。

①公共管理在我国应用的特殊性

a．我国改革开放历程才三十多年，市场经济发展并不完善，市场

化程度仍然不足，而地方保护主义盛行、缺乏平等竞争的环境、尚未形

成全国统一的市场等问题仍然存在。

b．我国正处于体制转型时期，。制度建设还有待发展，法治体系

并不健全，尊重法治特别是产权意识还很缺乏。在法律、法规不完善的

情况下，引入公共管理理论容易产生成本高、效率低、质量差，甚至产

生政治上的不稳定。

c．中国的第三部门难以承担公共管理重任。新公共管理模式提倡

把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这需要一批发育成熟、自我

管理和自治能力较强的第三部门。改革开放以来，随着市场经济的发

展，第三部门逐渐兴起，但仍存在发育不良、缺乏独立性、官方色彩浓

厚等问题。那种民间性、非营利性、自治性、志愿性、专业性的第三部

门少之又少，无法成为与政府、企业等量齐观的一个部门。

②我国的公共管理需要处理的问题

a．公共管理的主体问题。政府是公共管理活动的核心主体，但不

是唯一主体。公共管理的主体应该是以政府为核心的多元化、开放式主

体体系，注重发挥第三部门、私营部门和公众的积极作用。政府并非是

管理和配置社会资源的最佳手段，在民众和社会组织能够提供经济的、

有效的、高质量的服务的领域，政府必须退出。

b．行政伦理问题。当前我国正处于转轨时期，市场经济还不成

熟，权力约束机制也很不完善，加之内外环境的影响，在一些政府官员

身上出现了伦理失范现象。加强行政伦理建设，加大反腐倡廉力度，成

为全社会关注的焦点之一。

c．制度建设和创新问题。改革开放以来，我国政府共进行了六次

机构改革，但是陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，这不能不

在制度上引起我们的深思。

d．依法行政问题。我国传统行政管理中重灵活、轻制度，重人

治、轻法治，重义务、轻权利，行政决策缺乏科学机制的约束，行政责

任意识薄弱。转型时期的公共管理如何摆脱人格化管理，是我国依法行

政的重要问题，也是依法治国的关键所在。

10．如何从人口红利走向制度红利。

答：（1）人口红利

人口红利主要指一国人口生育率的迅速下降在造成人口老龄化加速

的同时，少儿抚养比例迅速下降，劳动年龄人口比例上升，在老年人口

比例达到较高水平之前，将形成一个劳动力资源相对丰富、抚养负担

轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”，这一现象为“人口红利”。

（2）制度红利

制度红利是指在经济发展过程中制度的不健全导致由于产权保护和

合约执行两个方面的交易成本在交易成本中占了很大的比重，那么通过

制度变迁能有效减少交易成本从而促进经济发展的情况下，就说存

在“制度红利”。制度红利的本质是政府释放了市场的空间，从而提高了

效率，并增加了剩余，而先入者则可以获取厚利。

（3）从人口红利走向制度红利

从人口红利走向制度红利需要用更好的经济管理制度去弥补人口红

利逐渐下滑的趋势，创新的经济制度可以带来新的经济升温。

①完善社会主义保障制度，建立覆盖全国的社会保障体系，提前做

好应对“人口红利”可能带来的债务。继续积极地推动城市化和小城镇建

设，改进全民社会保障和医疗保险体系，赋予全国居民统一的国民待

遇。

中国庞大的人口基数的形成很重要的一个原因是来源于中国家庭养

儿防老的传统文化理念。城市人口的有效控制很大程度上也是有了系统

的社会保障体系和医疗保险体制度的逐渐完善，解决了大多数家庭的后

顾之忧。而对于广大的农村人口，还不能被纳入这两大保障系统之中。

进城务工人员还不能享受工作所在地的社保，医疗，子女入托和受教育

等福利和权利。这不仅不利于人口的有效流动，还容易滋生城乡人口的

对立矛盾，引发人口流动的负面作用。只有取消这种对城乡居民的差别

待遇，将所有居民，不论城乡，不论本外地，都纳入到社会保障和医疗

保险这两大体系中，才能有效地发挥人口流动的优势，实现全国范围内

的人力资源和劳动力的有效配置，加快形成一体化的经济和城市化和小

城镇的发展进程，促进国家现代化的发展。

②以有效合理的人口转移和流动，促进协调人口结构调整并带动农

村家庭生育观念的更新转变，鼓励走出国门，参与世界经济。促进人口

的流动和转移的另一个层面是要积极推进人口的对外交流，具体方式包

括：留学深造，外派劳务，人员交流等等。当然这种人口向外流动的方

式在缓解人口数量压力上可能作用甚微，但有利于中国经济日益与全球

经济的合作与交流，参与世界经济的分工与发展。

③完善社会主义市场经济体制，释放市场空间，进一步深化改革，

处理好市场与政府之间的关系。加大教育产业投入力度，普及到高中的

义务教育，实施灵活多样化的成人教育方式，鼓励多种方式形成全民终

生教育，努力提高国民素质。提倡到高中的义务教育并取消各种名目繁

多的学校收费，减轻家庭负担，扩大受教育人口的范围，真正让每个公

民都能享受到公平的受教育权，从而提高全国人口素质。

在成人教育上，一方面应该降低门槛，采取宽进严出的教育原则，

将更多更广泛的人员吸引进入学校，提升他们的理论水平，使他们能在

工作和学习中提高。另一方面应当鼓励包括社区教育，农村教育，老年

教育等多种教育方式并存发展，逐渐形成一种全民终生教育氛围，使国

家的人口素质逐步提升，这才能把中国的人口状况引入到由数量型转变

成为一种质量型的发展轨道，从而更加有力地为经济的发展提供动力。

④并非只有民间资本才能产生制度红利，公有资本也有可能产生制

度红利。地方国企对接央企的过程中，被接纳的地方国企是需要重点关

注的。在地方政治明星争取上位的过程中，适当地出让垄断权是可以获

得稳定的现金流，这是保增长的根本前提。

2012年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题

2012年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题及详解

北京师范大学

2012年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目代码：728

科目名称：公共管理学

一、简答题

1．欧文·休斯认为传统的公共行政模式的主要特征和理论基础来源

是什么？

答：传统的公共行政模式在从前曾是一场重要的改革运动。管理公

共组织的任务不像早期那样由忠于领导者个人的业余人员来执行，它已

变成一种专门职业，这是一种性质截然不同的、以功绩制为基础的公共

服务，可以最有效地执行任务。

（1）传统公共行政模式的主要特征

行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格的等

级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只

受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，

而仅仅是执行被政治官员决定的政策。

（2）传统公共行政模式的理论基础来源

它的理论基础来自于许多国家的学者：美国的伍德罗·威尔逊；英

国的诺思科特一特里维廉报告；与德国的马科斯·韦伯联系在一起的官

僚制模式。

2．简述公共管理领域问题的时空嵌入性。

答：在公共管理领域，那些人们一直未能解决的公共问题，由于提

出的背景、检验准则、知识范式、社会本体论方面特征的主观感知等已

经完全不同，尽管它们可能在语义上相同，本质上已经是完全不同的问

题，因此，公共问题具有时空嵌入的特性。针对这一特性，在解决公共

问题的过程中，必须既体现问题的性质与特征的相对稳定性，又要为性

质与特征的变化留出相应的空间。具体阐述略。

3．简述公共管理的宪政价值。

答：公共管理作为传统公共行政不断发展的结果，它注意到了传统

官僚制行政存在的问题并力图加以改进，它倡导公正性、代表性、回应

性、责任性、合法性等宪政价值，从而构成公共管理的政治价值基础。

（1）公正性

①保持有正当的法律程序，即保护个人免于受到政府恶意的、武断

的、错误的或反复无常的违法剥夺个人本应享有的平等权利和机会的必

要程序。

②对个人应享有的机会的平等保护，即每个人都有平等的生存、获

取、发展的权利与机会，这些权利和机会不因个人的出身、性别、种

族、血缘、财富等的差异向受到损害，不能被特权或权力所剥夺，也不

能拿来与其他人的经济利益交换。机会均等有内在的要求，即要求政府

在公共管理的过程中平等地、公正地对待当事人，抑强扶弱，尽量减少

或排除可能造成不平等或偏见的因素，防止或减少实际的不平等。

（2）代表性

代表性是指公共管理能够充分地反映公众意志，积极地回应公众要

求，以一切特殊利益背后的社会普遍利益为目标取向等内容。公共管理

的代表性，一方面要求选拔那些在政治上和社会上能够代表一般民众的

公共行政管理者，另一方面要求公共组织与政府机构应该是多元的。

（3）回应性

回应性是指体系促进官僚的决定与社区或者声称代表民众的官员的

偏好相一致的程度。回应性的核心是驱动公共机构根据以民为本、以服

务为本的宗旨，按照社会需求及时提供高效的公共产品和公共服务。为

确保回应性而采取的最突出做法是：在公务员的录用、选拔与晋升上，

广泛运用恩惠制，而恩惠制的主要功能在于维系政党政治；由人民选举

官员，再由政治官员任命那些拥护政党政策的行政管理者，以促进行政

对民选官员的政治回应性，进而促进对民众的回应性。

（4）责任性

公共管理的政治性也强调责任的观点，它要求行政人员应该对议会

或民选的官员，特别是应该对立法者负责。因为行政人员工作中的许多

因素都可以导致对公共利益的曲解，引发腐败与颠覆破坏行为。公共管

理的责任性首先来自于法律规范的要求，同时也来自于公众对公共管理

的合理期待。公共管理的责任性还来自于公共管理者的价值观、信念与

良知，是职业伦理和道德良知的一种具体体现和要求。

（5）合法性

宪政意义的合法性包含着合法律性和政治学意义上的合法性。政治

学意义上的合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。公共管理的合法

性是公共管理的目标、措施、行为得到公众基于内心的认同和支持，现

实的社会秩序和公共管理得到认可与服从的良好状态。

4．简述公共管理的整合机制及其实现方式。

答：（1）公共管理的整合机制

公共管理的整合机制，是指公共管理系统通过各种方式将系统内外

的各种影响因素结合成一个有机整体，从而提高一体化程度的作用方

式。任何系统要存在和发展都需要整合，公共管理系统也不能例外。适

度的整合是公共管理系统存在和发展的必要条件，同时也是协调社会利

益关系、控制社会矛盾和冲突的重要工具。公共管理的整合机制呈现出

多元化、动态化、复杂化和一定的强制性等特点。

（2）公共管理整合机制的实现方式

①通过市场来整合

公共管理的整合机制实质上是一个均衡利益关系、优化资源配置的

过程。市场作为市场经济条件下资源配置的基础性手段，具有自主性、

竞争性、平等性和开放性等特征，能够比较好地满足公共管理整合机制

的需求，可以在协调社会利益分配、配置社会资源以及优化社会结构等

方面发挥积极作用，成为公共管理系统中重要的整合方式。

②通过“第三部门”来整合

“第三部门”是指社会中外在于政府和经济的第三种力量。它是各种

非政府组织、非营利性组织、公民的自愿性社团与协会、社区组织、利

益团体、基金会和公民自发组织起来的统称，构成了社会生活中独特

的“公共空间”，具有民间性、非营利性、自治性、自愿性等主要特征。

它们在各自的领域内不同程度地起到了弥补政府职能不足与市场缺陷的

作用，形成了较为广泛的社会影响。“第三部门”通过发挥自己的比较优

势，也可以在特定的领域内发挥其独有的整合作用。

③通过法律制度来整合

法律制度整合主要是指通过制度化的社会规范强制性地整合人们的

社会行为，维护既定社会秩序的过程。法律作为一种制度化的行为规

范，由国家制定并强制执行。市场经济是法制经济，只有法律制度才能

保证市场主体以平等的身份参与竞争，调节社会各阶级、阶层、利益集

团的利益，保护市场秩序，化解社会矛盾冲突，有效遏制收人差距扩

大，保障社会弱者利益，达到社会公平、公正、和谐。

④通过文化来整合

整个人类社会发展的历史，已经证明并将继续证明文化对社会发展

具有导向、规范、调控、凝聚、驱动等作用。公共管理系统通过培育出

适应现阶段发展要求的文化，并充分发挥其上述功能，就可以起到不可

或缺的文化整合作用。

5．简述政府再造的元工具。

答：在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中，奥斯本与普拉斯

特里克介绍了政府再造的“元工具”，主要包括：绩效预算，灵活绩效框

架，竞标，公司化，企业基金，内部企业化管理，竞争性公共选择制

度，代金券和补偿计划，全面质量管理（TQM）；企业流程再造

（BPR），选择退出或特许制度，社区治理机构。（如表1所示）

表1政府再造的“元工具”

6．简述社会公平的性质及其为何单纯依靠市场机制无法解决社会

公平问题。

答：（1）社会公平的性质

“公平”经常与“平等”这一概念等同。“不公平”则经常与“不平等”这一

概念对等。可以将有关“社会公平”的讨论转变为对“不平等”的讨论。

“不平等”可以划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济不平等和

收入（或财富）的不平等。

①一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念。不

平等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。不同的待

遇可能意味着特定的个体在经济的、社会的、政治的某个领域中在参与

的机会上与其他相同条件的个体出现差异。

②当待遇上的差别发生在经济领域时，将其称为“经济不平等”。

③收入不平等衡量人们在一定时期内（比如一年）所获得的收入的

差距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。

（2）依靠市场机制无法解决社会公平问题的原因

市场经济在形式上是平等的、公平的，能解决效率问题，但无法解

决社会公平问题，“市场公平”不等于“社会公平”。“市场公平”是“场内公

平”，它强调的是自由竞争、公平竞争。市场公平无法解决社会公平，

甚至会加剧社会的不公平。“社会公平”是“场外公平”，必须由政府提供

各项公共政策予以实现。单纯依靠市场机制，只能使社会走上“富者愈

富，贫者愈贫”两极分化的不正常发展道路，加剧了分配不公。因此，

为了实现社会的公平，需由政府来制定并实行社会公共利益的再分配机

制，如建立健全社会保障体系、强制征税等。

7．简述托马斯构建的公民参与有效决策模型。

答：托马斯构建的公民参与有效决策模型，为公共管理者提供了五

种可供选择的决策方式：自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散

式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。公民参与的有效决策模

型为公共管理者提供了管理的新技能和新策略，也为公共管理学者提供

了一条研究公民参与的路径。公共参与的最终实现，需要依赖具体而设

计精良的公民参与途径或手段。托马斯将公民参与的具体途径分为四

类，即以获取信息为目标的公民参与，包括关键公众接触、由公民发起

的接触、公民调查等方法；以增进政策接受性为目标的公民参与，包括

公民会议、咨询委员会、斡旋调解等；以构建政府与公民间强有力的合

作关系为目标的公民参与，包括领导人认可、培养知情公众、相互学

习，以及政府支持等；公民参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中

心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的

结构等。根据公民参与有效决策模型的适用条件，选择公民参与的特定

途径，就成为现代公共管理者必备的管理技能与策略工具。

（1）平衡的观点与随机性的观点是托马斯的公民参与理论的基础。

平衡意味着这个公民参与的理论要包容以前有关公民参与的各种思想中

的共同点。随机性意味着公民参与方式的选择要随环境变化而变化,政

策问题不同,公民参与的收益和成本之间的权衡也不同。因此,当政策问

题出现时,公共管理者的任务是确定公民参与的适宜范围,然后采取恰当

的形式吸引公民参与决策。

（2）公共管理者首先需要做的是辨别决策问题对公民参与的需求。

托马斯指出了界定公民参与适宜度的两项指标：政策质量要求和政策可

接受性要求。他认为界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策

质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。如果政策质量要求和政

策可接受性要求两种需求都很重要时，就会存在要求增强公民参与或者

要求限制公民参与的争议和平衡。

（3）如何选择有效的决策方式吸纳不同程度的公民参与,托马斯构

建了公民参与的有效决策模型。在这个模型中,公共管理者可以在5种决

策参与途径中进行选择,它们分别是自主式管理决策、改良式自主管理

决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。决策方式选

择的思路则是对以下问题的依次回答：

①在任何决策中,管理者都明确决策的质量要求是什么吗?

②我有充分的信息做出高质量的决策吗?

③政策问题是否被结构化了,以致不再需要人们重新界定其他替代

方案?

④公众对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要?如果是

这样的话,管理者单独制定决策,他有相当的把握来认定公民会接受政策

吗?

⑤谁是相关的公众?公众是一个有组织的团体、多个有组织的团

体、无组织的公众,还是这3种形式的混合体呢?

⑥在解决决策问题时,相关的公众能分享公共管理机构欲达成的决

策目标吗?

⑦在选择优先解决问题的方案时,公众内部可能会产生争议吗?

二、论述题

1．试论公共管理信任资源的必要性和独特性。

答：（1）公共管理信任资源的必要性

信任资源在公共管理中的必要性集中体现为信任是公共管理的必须

资源。

①公共管理的原则需要信任成为资源

不同于以往的社会治理模式，公共性、服务性和共治性是公共管理

的基本属性，也是公共管理的基本原则。这些属性和原则决定了信任必

须成为公共管理的社会治理资源，否则公共管理就不成其为新型的社会

治理模式，而无异于其他类型的社会治理模式。

公共管理不因伦理关系的开放性呼唤服务者与被服务者之间真诚、

求实的合作关系，呼吁突破传统社会治理模式的中心一边缘结构，吁求

摆脱传统治理中的命令控制手段，它需要实质性的信任关系出场。正是

信任作为一种资源，才使得积极的公共管理既是社会的自治方式，也是

政府与社会沟通的途径。

②公共管理多元主体结构促使信任成为资源

在社会自治力量成长的过程中，一方面，会促进政府的变革，使政

府朝着公共性增长的方向发展，并能够更多地作出维护和增进公共利益

的行为选择；另一方面，会造就出政府与社会自治力量共同治理的合作

治理体系，并把合作治理作为一个可以最终用合作利益替代剥削利益的

最新治理模式。由此，也形成了公共管理的多元主体结构，完成了公共

管理主体由一元走向多元化的过程。这种关系必须得到信任资源的支

撑，需要在合作治理的意义上来加以理解。对于这种治理来说，政府与

社会自治组织之间并不需要明确的分工、分治的界限，而是作为平等的

治理主体而存在的，它们都需要以信任的心态、怀着合作的愿望，作出

合作行动的选择。

③公共管理的时代与环境特征需要信任成为资源

为了保证治理主体能够成为一个整体形式的主体，在治理过程中，

就应优先突出基于信任的共同目标和标准，以求在共同目标、共同标准

基础上的政策取向的多元化和行为选择的灵活性。而且，在共同目标与

标准的基础上，政策取向的多元化和行为选择的灵活性反过来更增强了

各个部门、各个机构之间的信任与合作。由此，治理体系可以成为一个

总体性体系，它在复杂性、不确定性迅速增长的条件下，以信任为前提

性资源，以制定共同目标、共同标准作为切入点，可以把整个社会塑造

成一个和谐的、合作的共同体。

（2）公共管理信任资源的独特性

①作为公共管理资源的信任

a．它是人们相互交往过程中的一种行动机制，也是嵌入在社会结

构和制度之中的一种功能化的社会机制，作为一种非实体性结构具有构

造性特征，是社会延存必须反复涉及的规则和规则资源，是一种在人们

的社会行为中沉淀积累的规范的、固定的人与人之间关联的模式。而

且，它可以用来描述社会交往中人们之间的相互预期与认同的关系状

况，是一种存在于人际间、社会关系中的复杂现象，所表现的是相信某

人的行为或周围的秩序符合自己的愿望。

b．作为社会关系的信任展现于特定的制度或行为规则，是时空定

位中的互动。如果我们把在权力生成过程中所需要的物质资源称为配置

性资源，把权力生成过程中的非物质资源称为权威性资源的话，那么信

任就是权力生成过程中的结构性资源，它既是一个社会被反复组织起来

的行动中介，又是一种结果，在社会行动的生产与再生产中，这种结构

性资源跨越时空不断形成的过程外显为制度化特征。

②公共管理信任资源内容的独特性

对于合作治理来说，治理主体间的信任关系是一个基本前提，是背

景性的资源，如果不能在合作主体间建立起信任关系，社会治理的过程

就会依然在控制导向的路径中延伸下去，只有当合作治理的主体间拥有

了信任关系的时候，才同时拥有了合作治理。同时，合作治理中的信任

关系又是不属于以往社会中的任何一种信任类型的，而是一种全新的合

作型的信任。这种合作型的信任又是在合作治理的过程中建立起来的。

所以，合作治理的实践既是自身的不断完善过程，也是合作型信任的确

立过程。

③合作型信任是公共管理信任资源的实质内容

信任关系作为中介环节而存在，它既是政府服务精神向公众合作行

为转化的过渡环节，又是政府与公众相互关联的一种状态，它与制度所

倡导和体现的服务精神及公众在行为层面上确立的合作体系的关系既是

历时态的，又是共时态的。

2．结合美国著名公共管理学者B．盖·彼得斯在《治理的未来》一

书中提出的当代西方公共管理创新的四种治理模式，论述我国如何实现

公共管理模式转型。

答：（1）彼得斯提出的当代西方公共管理创新的四种治理模式

①市场化政府模式

市场化政府模式又称为企业家政府模式。该模式认为，竞争能够提

高效率，且投入少而产出多；通过竞争可以打破垄断，能迫使公营垄断

组织对顾客的需求作出反应，从而实现消费者主权与“公民主权”；并且

通过竞争可以提高公共部门组织内部员工的自尊心和士气。该模式的主

要特点是，广泛采用合同制以“卸载”政府职能，按照市场游戏规则制定

公共政策，实行合同聘用制并建立以功绩为原则的个性化工资制度。

②参与型政府模式

按照参与模式，在传统官僚制模式中被排除在决策过程之外的团

体，被允许更多地介入到组织机构的活动中来。该模式认为，传统官僚

制的组织结构和管理方式是影响公共管理效率发挥的主要障碍。因而其

政治主张第一是应该分权，也就是放权于基层，让那些长期处于被动执

行的管理者具有参与权；第二是放权于服务对象，也就是给服务对象更

多的权力，其理由是，服务对象作为纳税人，是政府消费的提供者，是

政府服务的最好评判者；第三是共同协商，即有效地吸收基层公务员和

社会团体、公众参与政府公共管理。

③弹性化政府模式

对该模式准确的理解应是，政府及其机构有能力根据环境的变化制

定相应的政策，而不是以固定的方式回应新的挑战。该模式主张在组织

上建立临时机构以完成一些日常事务和专门性的特别任务，在人事上实

施短期的或临时的雇（聘）用制，在权力上根据地缘管理原则下放权

力。然而对弹性化政府模式对公共管理的影响问题，学术界仍存在着较

多的争议。

④解制型政府模式

该模式的主要思想是改变官僚体制下的官员循规蹈矩的传统，让政

府官员尽可能发挥出潜力和创造力，以实现使社会各阶层满意的创造性

工作，增进社会的整体利益。其基本主张是，如果取消一部分对官僚机

构的限制和制约，政府机构就可以将目前的工作从事得更有效率，而且

还可能从事新的创造性工作来改进社会的整体利益。如果政府不去干

预，政府雇员将会做好自己的工作，用一种虽然不完美但却很合理的方

式为公众提供服务。

（2）实现我国公共管理模式的转型

①转变政府管理理念

a．树立服务理念，政府管理要改变过去政府重权力轻责任，重管

理轻服务的官本位、权力本位的理念，要以公民需求为导向，坚持以民

为本，努力提高公共服务水平。

b．树立市场理念，在政府管理中以市场为导向，引入竞争机制，

降低公共服务产品的提供成本，通过吸纳社会力量参与，实现公共服务

产品的市场化供给和公共服务主体的多元化，建立健全公共服务供给体

制。

c．树立质量理念，新公共管理倡导实施明确的目标控制和绩效评

估，注重政府管理的结果和产出。树立质量理念，就是要求政府及其工

作人员改变以往在履行其政府职能的过程中，只注重过程、投入，轻结

果、质量的理念。通过实施目标管理、绩效评估来控制和衡量政府管理

所产生的结果，以最少的投入取得最优的结果，而且最终的结果还要注

重质量，结果与每一位参与此项管理的人员进行对接，进行绩效考评。

②继续深化政府管理体制改革

a．转变政府职能

新公共管理对政府职能重新进行了定位，主张政府的管理职能应是

掌舵而不是划桨，是制定政策而不是执行政策，推行以市场化为导向的

政府职能转变。通过市场化机制，充分发挥市场对资源的有效配置功

能，减少政府在微观领域的干涉，理顺政府与市场、企业、社会的职能

关系，具体的执行交给市场执行，以此矫正政府在市场经济体制下政府

职能的“越位”、“错位”“缺位”现象。确立在社会主义市场经济条下进行

宏观的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能。

b．推进政府组织结构改革

改进组织结构体系，根据现实需要，运用新公共管理所推崇的现代

组织理论对组织结构进行改革和进行流程再造，建立起适应现在社会政

治制度和经济制度的扁平化组织结构。以此减少政府的管理层次，扩大

政府管理宽度。通过应用现代信息技术，实现政府内部、政府与外界之

间信息传递畅通，减少信息传递的失真与信息反馈的迟缓。同时，积极

推进中央与地方之间权责关系划分，通过分权、授权建立起一种中央政

府与地方政府相对稳定而有弹性的动态平衡关系模式。

c．提高公共服务水平

我国公共服供给的垄断性导致了公共服务质量和效率的低下。而新

公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共

服务的垄断地位。通过竞争机制，建立多元公共服务供给主体，充分发

挥市场机制在资源配置中的作用,降低公共物品供给的成本,吸纳社会力

量和资金的参与，减轻政府的负担。提高公共服务供给的效率和质量。

③创新政府管理方法

a．积极改进政府管理的方法与技术；

b．推进电子化政府建设。

3．结合公共服务改革实践，论述中国基本公共服务的核心价值取

向。

答：（1）公共管理的服务性

公共管理的服务性的核心价值就在于提供了一种观念：在现代市场

经济体系中，公共管理不是管制，而是服务。服务是公共管理的内核和

基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们

追求和实现自身价值创造良好的条件。追求公共服务的高质量，是公共

部门的合法性基础。

公共管理的服务性，就是由公共部门来提供私人和社会无力或不愿

提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务。公共部门由原来的控

制者，改变为兴利者和服务者，从而意味着施政目标从由机关和专家决

定转变为由民众希望和合法期待来决定，公共部门从以控制管理为要务

转变为以传输服务为要务，管理目标从经济领域转移到公共服务领域。

因此，要大力增强公共管理机构的公共服务职能，发展和完善有关的公

共设施，更好地满足社会公众的需要。

（2）中国基本公共服务的核心价值取向

①回应性

回应是指公共部门快速了解公众需求，不仅要求“回应”公众先前表

达的需求，更应富有远见，主动研究问题、解决问题。一般来说，回应

性的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时

的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、

主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。

②公正透明

公共部门的行为必须坚持和维护公民的基本权利，体现公民的基本

意愿，并超越公共部门本身的自利倾向，同时考虑公共利益。其中，公

共管理者必须要奉公守法、公正廉明，公平地向社会公众提供优质服

务。

公共管理的服务性的一个重要特征是公平性，它为所有公民和社会

成员提供服务；公共管理者也必须平等地对待一切服务对象，所有公民

都能享有同等权利和同等待遇。公共部门要根据公民的需要提供公共信

息，确保公众知情权。公共部门的透明程度直接关系到公共决策的科学

化和民主化，关系到公民参与，关系到公民对公共管理者的有效监督。

③高效便民

公共部门应该根据公民需求，优化办事流程，简化办事环节，改革

陈旧的条条框框，为公民和社会提供更有弹性、更加灵活的服务，做到

以公民为导向，为公民提供尽可能多、尽可能方便的服务，从而满足现

代社会追求灵活、个性化、便利、弹性、多样性、参与、人性化的发展

需要。

公共管理高效率要求在单位时间内以尽可能少的投入来获得尽可能

多的社会效果；公共管理高效益要求所获得的绩效必须符合社会公众的

多样化需要，能给社会带来有益影响，带来尽可能多的福利。这必然给

公共部门服务观念的更新、组织结构的变革、技术设备的更新以及人员

素质的提高带来新要求。

④责任

服务意味着要对服务对象负责，公共管理的服务性同样强调对公众

负责。

a．各公共部门及其公共管理者都必须主动自觉地履行宪法和法律

明确规定的各项职责，只要接受了公共职位，行使了某项公共权力，同

时也就意味着承担了相应的法定责任，否则就是违法；

b．各公共部门及其公共管理者必须主动、及时地回应公民的正当

要求，承担回应责任，如果没有对公民的正当诉求在规定的期限内作出

适当的回应，也是一种失职。为此，各公共部门及其公共管理者不仅要

在公民对其提出直接的诉求时积极地有所作为，也要在公民没有直接诉

求时主动地有所作为，创造性地履行对公民所承担的各种责任。

⑤以人为本

公共管理的服务性，必然强调以人为本，摆脱生产者导向型的管理

模式，确立顾客导向型管理模式。从本质上说，服务性是社会本位、人

本位的。政府管什么、不管什么，只取决于社会和公民的需要，并以此

作为公共管理职能定位的依据。

a．从服务范围上看，服务性强调集中于公共领域，有所为有所不

为；

b．从服务手段上看，服务性的公共管理是一种引导式的，即使是

管制也是有严格的法律限度的，而其服务则是一种无缝隙式的；

c．从服务主体上看，服务由政府、非政府部门、私人部门以及社

会公众一起来共同提供；

d．从服务重心上看，坚持“顾客导向”，致力于满足公民的多样化

和个性化的需求；

e．从服务评估上看，服务不再是内部取向的层级考核，而是一种

外部取向的、结果导向的绩效评估方式；

f．从服务文化上看，服务不再是管制文化，而是一切从公众需要

出发的、追求“顾客满意”的公共服务文化。简言之，公共管理的服务性

强调公共部门提供“以人为本”的服务。

2011年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题

2011年北京师范大学政府管理学

院728公共管理学考研真题及详解

北京师范大学

2011年招收攻读硕士学位研究生入学考试试题

部（院、系、所）：政府管理学院

科目代码：728

科目名称：公共管理学

一、简答题（每题l0分，共计70分）

1．简述西方传统公共行政理论经历了5次范式转移？

答：公共管理作为一种“范式的转移”，肇始于20世纪70年代，但其

理论起源最早可追溯到伍德罗·威尔逊在1887年所发表的《行政之研

究》。该文作为公共行政学的开山之作，开创了西方公共行政学的研究

传统，其后公共行政理论经历了“政治与公共行政二分”、“行政原

理”、“有公共而无行政”、“有行政而无公共”等几个不同的发展阶段和

范式转移，并出现了公共政策与新公共行政兴起的多元发展现象。

（1）范式一：政治与公共行政二分（1900—1926）。在这一阶段，

公共行政提出了政治与行政二分论和官僚制理论。这个统一的理论范式

强调一般行政管理原理和效率原则，但也显示了没有结合具体行政环境

进行研究等方面的局限性。政治与公共行政二分开辟了公共行政学研究

的理论大道，对20世纪公共行政学发展和政府模式设计有着巨大影响，

实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础。

（2）范式二：行政原理及其挑战（1927—1949）。这一阶段强调放

诸四海而皆准的行政原理，可以不顾行政背景、文化、功能、环境、任

务或制度架构的不同，而用之于任何地方，结果行政原理越来越多，而

忽略了行政学研究的定向，换言之，有许多重点而无一个定向。

（3）范式三：有公共而无行政（1950—1955）。这一阶段的公共行

政以公平和民主为核心，重视外在政治环境、政府组织的架构流程、官

僚体系与行政和司法机关的关系、文官集团与民主政治间的关系，关注

公正、民主价值、代表性、正义、法治、行政裁量的控制等。

与前一阶段相比，公共行政更多是“规范的”，更少是“描述的”；更

多是“价值的”，更少是“中立的”。但是这一时期的公共行政具有强烈的

规范取向，充满了“形而上学”的探讨，造成了“有公共而无行政”的局

面，不能有效地对公共行政实务提供指导。

（4）范式四：有行政而无公共（1956—1970）。这一阶段公共行政

的基本理念是：公共行政与私部门的行政并无差异，公共行政与企业管

理学科的区分是错误而没有必要的；强调一般管理，或类同管理，注重

管理功能、管理工具与管理技能；主张企业经营绩效优于政府施政绩

效，政府必须向企业学习，以提升政府绩效。这一时期的公共行政没有

认识到，公共行政与企业管理在意识形态和价值取向等方面存在结构性

的差异，对企业是否比政府更高效、政府向企业学什么、如何学等问题

缺乏实证研究与说明，完全忽略了公共管理所处的政治环境及其对公共

管理者的影响，导致了“有行政而无公共”的困境。

（5）范式五：公共行政就是公共行政（1970年以后）。从20世纪40

年代到60年代，正是公共行政学的“有公共而无行政”与“有行政而无公

共”两大范式饱受批评与发生转变的时期，批评与转变的结果并不是单

一范式的形成，而是呈现多元化发展趋势，这期间对公共行政影响最大

的学科是政策科学与新公共行政学的崛起。

2．欧文·休斯认为20世纪80年代以来公共部门面临哪些挑战?

答：自从20世纪80年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能

力进行的抨击。政府，特别是其官僚制，经常成为社区中某些不安定的

根源，但自相矛盾的是，与此同时要求它提供更多的服务。

（1）首先，公共部门的“规模”受到抨击，有人论证说，政府简直是

过于庞大了，浪费了过多的紧缺资源。虽然有人认为，这种规模还应继

续增长，但是，实际上，在某些国家中，政府规模不再发展并且出现萎

缩。目前，削减政府经费几乎成为一种普遍现象。甚至在某些国家中，

如西班牙、意大利、德国和瑞典，其公共服务传统上是规模较大的，但

是现在公共部门的作用也已经下降了。

（2）其次，关于政府的“范围”发生了争论，有些国家的政府已对此

做出了反应。有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以

有其他可选择的备用方法。作为对这种观点的反应，许多先前由政府从

事的活动开始转回到私营部门。英国的民营化曾引起诸多的争论。现

在，这种趋势已成为减少政府活动范围的另一种普遍现象。在某些国

家，如新西兰，这种现象较引人注目，而在英国和澳大利亚的程度则略

低一些，凡是被认为可由私营部门提供的服务均可能通过合同或直销方

式转交给私人提供者。

（3）第三，特别是由于官僚制正变成一种极不受欢迎的社会组织形

式，政府的“方法”受到持续不断的抨击。人们越来越认为，官僚制的方

法必定会造成工作无起色和效率低下。如果必须由政府从事某些活动，

也需要寻求除官僚制之外的其他的组织方法。

3．简述公共管理共治性的价值体现在哪些方面?

答：公共管理的合作共治，实质就是要重新思考和调整国家、社会

与市场的边界和关系，从而矫正市场失灵和政府失灵，建构国家与社

会、政府与公众的合作关系，从而在公共权力的有序流动中实现公共利

益的最大化。具体来说，公共管理共治性的价值体现在如下四个方面：

（1）公共管理的共治性有助于克服政府的“盲目自大症”

在传统公共行政中，政府作为公共管理的唯一主体，往往是“盲目

自大”、“傲慢无礼”、“因循守旧”的代名词。在一方独大的垄断格局

下，政府不仅把所有的公共事务都揽在了自己身上，甚至把一些市场和

私人能够解决的事务也揽了下来，而对公民和其他社会力量总是放心不

下。其结果就是，政府顾此失彼地忙碌仍难以应付公民越来越多的公共

需求，同时，大量的社会资本和资源被闲置或拒之于公共治理的大门之

外。

（2）公共管理的共治性有助于引入竞争机制

传统政府不存在竞争压力，没有效率压力，在这种情况下，效率低

下和官僚主义盛行就成为难以避免的结果。公共管理的共治性意味着公

共管理主体的多元化，进而意味着，公共事务的治理权将在多个主体间

竞争分配，公共部门要想竞争到公共权力的行使权，也必须提高管理效

率和改善服务质量，否则，它同样面临着被精简、被淘汰、被遗弃的命

运。

（3）公共管理的共治性有助于克服官僚体制中的“为民做主”意识

传统意义上的政府几乎垄断了对所有公共资源的支配权，也即掌握

了对公众享用公共资源的分配权。公共管理共治性的实现，意味着政府

不再是公共资源的唯一支配者，公民通过各种途径也可以分享公共权

力，参与公共事务。这让公民自身有了选择权，也对公共权力有了更多

理性的认识。同时，政府面对拥有选择权的公民，有了竞争的压力，也

有了改善的动力，“为民服务”意识随之而出。

（4）公共管理的共治性有助于思考官僚体制膨胀的怪圈

传统政府一直摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，由

于改革没有真正触及政府作为公共管理唯一主体的地位，在此前提下，

即使因政府规模过大，造成巨大财政压力，对社会经济管制过多而影响

发展时，进行了精简机构的改革，但在新的公共服务需求出现时，政府

规模和政府职能范围又会再度扩张。公共管理的共治性为行政机构精简

提供了另一个视角，这就是与社会各种力量形成伙伴关系，共同承担公

共服务的供给。这实际上让政府扩张规模不再有借口，同时，也给遏制

政府机构和人员的膨胀提供了很好的思路。

4．简述新合同主义。

答：（1）在被称为“新合同主义”的理论之下，任何人们所能想象

到的公共服务都可以通过合同提供，或是通过承包由外部的私营部门或

志愿部门提供，或是通过承包由政府内部的其他部门来提供。内容明确

的合同的本质在于将政府服务的“购买者”与“提供者”分离开来，由购买

者决定要生产什么，而提供者则提供经购买协议认可的产出与成果。

（2）这种合同化的形式包括有关个人绩效的人事合同、与部长或整

个政府签订的合同，以及以“规章”形式与顾客或公众订立的合同。在许

多国家中，合同行为早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了

公共服务的所有设计和方式。政府在这些领域表现得越来越像个合同转

包商，并围绕所公布的目标和战略规划来组织自身，其注