公众参与村庄规划编制的难点问题

公众参与村庄规划编制的难点问题

2008年1月1日正式实施的《中华人民共和国规划和城市建设法》明确要求了村庄规划中尊重农民意愿和寻求农民意见的重要性。可见,新的城乡规划法不仅把村庄规划的地位提升到了一定高度,也将农民权益纳入了法规的保障体系之内。村庄规划作为各省市新农村建设规划的重要形式之一,能否在村庄规划的过程中落实城乡规划法关于农民权益的要求,也便成为我们密切关注的重点。本文从保障农民知情权、参与权、表达权以及监督权等权益角度出发,提出过程参与这一公众参与模式,以期对村庄规划编制关于更好地落实农户“四权”权益提供一定的技术路线。1村庄利益诉求的复归农民是村庄组成要素的创建者,是村庄形成其历史特性的行为主体,村庄的发展无一不关乎农民的行为模式、伦理道德风俗以及生活价值观,其历史发展轨迹始终脱离不了农民生产生活方式的不断变更演绎。人类文明是动态发展的,现代文明不是传统文明的简单更替,而是传统与现代的纵横叠加。一味割弃传统追求现代或是死守传统规避现代都不可取。不管当前需要被规划的村庄多么不适合农民居住生活,其必然有它们存在的合理性与必要性,有些甚至是不可颠覆的,例如宗教信仰、风俗习惯等,这些都是扎根于民心的思想意识,是他们在对自然无力、对统治无力、对生活无力的历史长河中积淀而成的情感需求与精神寄托。所以,在规划编制过程中,任何人都无法更好的界定传承或是舍弃的概念,答案只能从村庄的居住主体———农民身上找寻。规划只有得到了农民的广泛认可,其实施过程才能得到全民上下的全力配合与支持,才能确保规划编制工作既不违背村庄历史发展规律,也不背道于城乡一体化的战略发展方向。否则,脱离了农民的权力和权益,再强制的规划一样可以被彻底终止。人民公社的失败与家庭联产承包责任制的成功就是最好的例子。当前,从国家关于新农村建设的一系列政策号召到现代文明下农民自身维权意识的加强,在广泛开展的农村规划编制工作中,落实农民权益已经成为农村发展的时代要求。农户,作为我国农民与国家发生各种关系的最小组织单位,作为农民参与社会活动的基本单元,作为相对独立的经济利益共同体,立足于“农户”为单位的参与模式设计不仅符合我国基本国情,符合广大农村领域的社会政治结构,更是尊重农村历史发展轨迹的选择。相较于公众参与在城市规划中所表现出来的无力,它在村庄规划过程中的可实施性应该是值得我们欣慰的。城市发展涉及的社会利益群体比较庞大,规划本身作为社会多种利益群体相互博弈的过程,要解决的社会问题远超越于相对简单的城市功能分区与空间布局规划。城市问题的复杂性,利益群体的多元性,致使公众参与很难完全覆盖到城市的多个利益群体。但农村则不然。村庄的形成离不开农户的历史行为活动,现代村庄农户或许因社会分层而出现需求的不同,但共同的利益价值取向仍然是一致的,是共同的利益群体,具有共同的价值理念,有相互合作的传统行为文化,对村庄有共同的归属认知。他们既是村庄形成发展的主体,更是村庄规划与实施的权利者和责任者。对于农民而言,村庄规划的最终目的是能够满足基本的生产生活需求,需求的高度一致性及其利益群体的相对单元性,极易形成一种高度统一的发展意识。所以,我们完全有信心将这种公众参与的思想充分的落实下去。2参与过程的理论探讨2.1动态过程性“世界不是既成事物的集合体,而是过程的集合体”,这是唯物辩证法中发展观的基本思想。村庄是在历史长河中,以时间为发展轴线所形成的空间集合体和社会活动集合体。发展的过程性和空间、社会活动的集合性赋予村庄特殊的“过程集合”特征,正是这种特征的存在,村庄规划必然要求我们以动态的观念予以审视,而与村庄的“过程集合”性相一致的正是农户行为的动态过程性,这两种过程的集合在时间与空间的发展轴向上是高度一致的。从发展观的角度看,农户是一个动态的概念,作为村庄形成与发展的关系主体,其行为目的和具体行为方式总是随着政策背景、市场条件、生产环境和生存状态的改变而不断发生变化,这种变化直接作用于村庄的形成与发展过程,在村庄规划过程中也因各种利益需求、理性动机行为的影响而对相关政策措施的落实与具体项目的实施提出差异化的要求,进而直接影响农户对村庄规划内容选择、优先时序划分以及相关利益调整需求意愿的不同。村庄规划的编制与实施是村庄社会资源、利益关系的协调配置过程,它的顺利开展总是伴随政府政策、农户需求、规划方案之间的不断修正与调和,是一个错综复杂的过程集合。我们只有把握了农户的行为动态性,才能保证村庄在发展的过程中实现有机更新式的规划。2.2参与式发展理论参与式发展理论形成于20世纪60年代,“参与”本身反映的是一种基层群众被赋权的过程,“参与式”作为一种工作方法和工作手段,引入中国仅有近10年的历史。参与式发展理论是一种微观理论,该理论强调发展过程的主体是积极、主动的人,只有人的发展在项目实施过程中得到强化,这种发展才是可持续、有效益的发展。根据农户的特性,这里的人在农村,其对外的表现就是户主代表下的农户家庭。参与式发展理论在具体内容上重点关注四个方面:(1)参与式是人们相互间的一种自愿贡献;(2)在农村发展中,参与式就是让农民自主参与项目的决策、实施、利益分配及监督和评估;(3)农户的参与意味着农民有权力和责任参与揭示自身的问题,指出自身的需要,评估自身的资源,并找出解决问题的方法;(4)参与式是通过自组织的控制与创造,强调本地农民的参与,由外来者协调和帮助,促进本地人进行调查和分析,分享调查和分析的结果,达到规划全民共建的目标效果。从这几个方面的内容来看,参与式发展理论和与传统公众参与的方法存在较多的不相一致的性,见表1。3参与式程序3.1过程式参与模式村庄规划是一个不断渐进的过程,是调研、编制、实施以及实施信息反馈等不同过程的集合,农户的参与也应该是一个动态的参与,一种过程式的参与,农户与村庄规划的编制与实施是一个不可分割的整体,而这个整体就是所有时间、空间和社会活动过程的集合。因此,本文在传统村庄规划公众参与的基础上,结合村庄、农户的特殊性,提出农户在村庄规划编制中的过程式参与模式理念。传统村庄规划所涉及到的参与方式基本停留在前期调研、方案编制阶段,对方案的实施及整个过程的参与信息反馈更是不加重视,且现有参与方式简单、层次浅,参与面狭隘,参与深度和有效度都很难得到真正意义上的落实。过程式参与方式是“过程集合”理论与“参与式发展”理论的有效结合,其赋予农户的参与权包括四大部分,分别是知情权、参与权、表达权和监督权。这其中,知情权是前提,参与权是核心,表达权是途径,而监督权则是确保知情、参与、和表达权得到真正落实的保障。农户既为村庄规划的利益关系主体,其参与过程必然是“四权”的高度合一,见图1。3.2加强村庄规划的宣传前期调研在整个村庄规划过程中起着关键性的作用,村庄的特性、农户的差异性都需要在前期现状调研阶段得到确切的把握,而村庄的特性更多的来自于农户的认知,农户便成为前期调研过程中的主体,这不仅是农户主体参与的内在诉求,更是村庄规划得到有效实施不可或缺的前提保证。根据村庄规划的要求,从农户角度出发,前期调研主要包括了解当地农户的生产状态、生活方式、风俗礼节、整建意愿和出资方式等五大类。根据这些信息获取的不可同时性,前期调研基本可采用宣传工作、农民会议、问卷调查、入户访谈等方式,这其中农户是每一种方式的主体参与者。(1)宣传工作。现状村庄的规划工作基本在县市级政府及规划部门中开展,村庄所在乡镇及村委会等基层组织往往只起协助作用,自身责任意识相对比较淡薄,进而忽视对农民进行村庄规划政策措施的宣传力度。外加农户本身受教育程度的差异性及落后性,村庄农户更是被纳入毫不知情的边缘群体,在村庄规划工作的开展与实施整个过程,农户的知情权基本得不到很好的保证。所以,政府及规划部门特别是乡镇级政府和各级村委会必须充分领会上级政府部门政策要求,及时通过村庄布告栏、向本村农户发放知识手册等途径加大前期宣传力度,在保证农户知情权得到充分发挥的同时调动农户参与规划的积极性。(2)农民会议。在宣传工作落实到位的基础上,乡镇政府和村委一旦得到规划部门需要调研的计划安排时,应该及时组织农民会议,与会人员以农户为单位,在确保每户有代表出席的基础上,不排除其它任何有参与意愿的农民到会。传统的农民会议仍然集中在个别村委代表和党代表上,这与现代农村社会分层导致的农户需求层次出现差异化情况是不相符合的。我国的村庄规模基本上都比较小,对于需要规划的自然村落而言,实现所有农户代表出席会议的实施难度并不大。(3)问卷调查。问卷调查需要规划师的专业参与,规划师根据规划需要涉及的重点内容,结合对象村庄的实际情况,运用通俗易懂的语言、贴近农民生活的问题形式设计成问卷。在问卷发放前与当地村委会进行问卷合理性的相关论证,由村委会负责问卷的发放与收集,在条件允许的情况下,尽可能通过专业培训的方式指派村庄知识能人陪同农户进行问卷填写,随即解答农户难以理解的专业性问题,确保问卷信息的有效性。另外,在确保农户个别隐私问题得到切实保密维护的前提下,问卷调查尽可能采用实名制,便于下一步工作对特殊性农户的深入了解需求。(4)入户访谈。现状调研很难做到深入每家每户,且也不存在这样的必要。在保证问卷调查工作开展顺利的基础上,对问卷调查所有得到的信息进行分类总结,进而根据问卷情况,确定重点需要访谈的农户对象,包括不同类别的,特殊情况的,提高入户访谈的有效性,避免入户访谈出现形式主义,或者信息来源的不全面性。3.3初步方案设计的内容、关键技术的确定是农宅整建目标的核心问题,符合农户利益的要求,具有更强的实践价值,有利于农民最迫切需要被初步开发村庄规划的编制重点是把握村庄的发展前景,确定村庄的规划类型,具体编制内容主要包括基础设施、安全防灾、公共空间、住宅空间、文化传承等五方面。规划的编制过程相对来说技术性比较强,对于专业领域之外的农户来说,直接参与显得不太现实,但编制的过程仍然不能忽视农户参与的重要性。因为方案的可行性直接受制于农户的认可程度,这就需要我们探讨多样化的参与方式,需要规划师和村委会的共同帮助,让农户在学习与参与的过程中,转消极的被动为积极的主动,最大地发挥其参与村庄规划的主体性作用。(1)初步方案编制。在现状调研信息充分获取的前提下,针对村庄突出问题和农户迫切需要解决的问题提出解决的初步想法,重点在规划内容的确定和关键技术的制定上形成一个初步成果。规划内容和关键技术的确定很大程度上直接关乎各家各户的切身利益,特别是对农宅的整治规划和公共服务设施的空间配置问题上。为保证规划师理性的解决方案能够得到农户的充分认可,并得到顺利实施,规划师就必须配合村委会,及时将初步拟定的解决方案通过通俗易懂的交流方式向农户展示,一来解决规划师对村庄农户实际需求的考虑不周问题,二来充分吸纳农户的乡土知识,将被动的农户积极地纳入规划编制的过程中。农户在初步方案编制中的参与不仅维护农户的参与权,同时保证农户自身利益与需求能得到最及时的表达,保证村庄规划后续工作的有效性。(2)方案改善和深化。初步方案在充分吸纳农户意见与专家评审结果的基础上予以改善和深化,深化的重点在于规划项目的优先时序选择问题上,因为这个问题直接关系到农户需求层次的先后性、农户整建意愿的强烈性以及出资方式的可接受性。农户有自身的理性经济行为和利益需求,政府有更宏观的发展定位,在社会公共利益和农户局部利益的冲突过程中,如何协调各个群体的利益关系,确定规划项目的优先时序问题至关重要。在具体的协调与深化工作中,特别是农宅整建项目中,规划师和村委会要坚持以农户为主体原则,充分考虑农户的意愿,以解决农户最迫切需要解决的问题为重点,通过讲道理的方式尽量争取农户的积极配合,必要的时候可以通过一定的置换补贴政策激励农户的整建积极性。(3)方案落实公布。最终方案的形成很难兼顾所有,必然存在一定的不足之处,只要规划的编制工作能基本解决农户最迫切需要解决的问题,满足大多数农户的需求,照顾到个别农户的特殊需求,得到农民的一致认可,便可以形成最终的编制方案。最终方案的形成在通过专家论证后要及时在村庄明显位置予以公示,适当的时候可以组织农民会议进行蓝图讲解,让农户更清楚的看到规划后的效果,调动方案实施过程中的配合积极性。3.4参与模式:农村基层党组织信息反馈机制最终方案的确定并不是村庄规划的结束,方案实施途径的落实、实施效果的一致性是前期调研和中期编制得以最终实现的保证,这个过程也是最能体现农户监督权的过程,具体实施过程中对财政补贴、工程技术、利益公平的农户监督不仅可以保证方案的切实落实,更是农户知情权、参与权、表达权被真正肯定与采纳的保障,是农户自我维权的重要环节。过程式参与模式的信息反馈不只是单一的将农户反应、意见等反馈到各级政府和规划单位,更包括相关单位对反馈信息的处理,根据信息的有效性及时调整实施过程的具体行为,然后再进行农户的监督信息反馈,这是一个动态、开放、持续的过程。在进行反馈信息分析时,可以先划分为几个阶段。随着时间的推移,根据规划实施过程内、外部因素的发展和变化分别进行信息反馈分析,最后对各个实施阶段的分析结果进行综合汇总,进行整个时间段的整体分析,构筑成农户参与村庄规划实施的连续性、过程式数据库,保证农户参与可以有计划、有步骤、有成效的逐步开展。4支持过程参与者模式的对策4.1提供良好的沟通合作及交流开辟通道(1)转变政府职能。农户过程式参与模式的实现以转变各级政府的职能定位为前提与基础。政府应充分认识到村庄规划中农户的主体地位与作用,改变封闭自主、为民做主式的管理方法,通过规划工作的主动宣传、管理放权、过程公开等途径,及时公布有关村庄规划的政策、法规、管理和实施程序,发挥政府的服务型职能,增进农民对规划实施项目的了解,尊重农户的知情、参与、表达和监督权。另外,各级政府应根据各地实际情况积极探索不同的参与制度。比如通过“助村规划师”等顾问规划师制度,为农民提供规划专业咨询服务,为规划师和农户之间建立良好的沟通合作和意见交流开辟通道。(2)调整规划师角色。在整个村庄规划过程中,规划师作为专业技能指导者与规划编制者,是政府和村庄农户之间最直接的协调者与信息传递者,和农户的关系最为密切。所以,规划师应始终明确自己的代言人身份,在工作开展的每一个过程中,必须将最有说话权的农户聘请为决策顾问。规划师要做的职责是将专业的知识授予农民、服务于农民,用专业的技能帮助农民解决其迫切需要解决的问题。在农户的参与过程中,一个合格的规划师或规划团队应根据自己编制工作的需要,及时地策划能够与农户实现互动的参与方式,鼓励农户积极地参与到自己的工作之中,实现规划师与农户的长期有效合作,建立相互之间的友好认同感。在具体的农户参与交流过程中,规划师应充分理解农户的现有知识结构和表达方式,采用耐心讲解、专业词俗语转换等不同的交流技巧,增加农户对规划内容与技术的直观理解,进而缩小质朴农户与专业规划师之间的沟通难问题,实现规划专业知识与实用乡土知识的有效合一。(3)强化农户主体意识。过程式参与要求实现政府、规划师和农户之间的多向互动,任何一方的消极与被动性都可能使农户参与沦为形式主义。当前情况下,绝大部分农户对村庄相关事务都有很强烈的参与性,但是,这种传统的参与需求往往更多地停留在知情权的层面上,他们更多地关注自身的利益是否得到维护。很多农户特别是具有家庭权威性的户主因为受教育程度不高或者见识面狭隘而忽视自己身上的参与、表达和监督等权力或者说是职责。所以,为提高过程式参与模式的有效性,农民都应该不断提高自身素质,充分利用电视、网络等现代媒体手段获取信息,拓宽知识面,以此更好地争取自己的参与权,切实承担起监督村庄公共事务的监督职责。4.2多元参与:参与途径的多样性与创新性过程式参与模式为的是保证农户能够通过多样化的参与途径加入村庄规划的过程中,保障自己的主体地位、权利与切身利益不受侵害。具体来说,农户参与的过程主要包括决策参与(即预先参与,农户在规划有关房屋置换、拆迁事宜的规定或措施实施之前的参与)、过程参与(农户在规划调研、编制或实施过程中的参与)、行为参与(指农户自觉配合规划特别是农宅、闲置用地的整改参与)和末端参与(规划实施之后整体效果的评估与信息反馈参与),这一系列的参与过程都需要参与途径的保障,没有途径作为桥梁,农户参与无从着手。就目前的参与实际情况来看,尽管农户的主体性与参与性在各种法规、章程中都得到了肯定,但在参与的具体条件、方式、程序上还缺少明确细致的条文规定,农户一旦遇到具体的实际问题,根本不知道用何种方式参与,更不知道怎样的参与方式是最合理最合法的。显然,无论是农户参与的内容还是参与的过程,能否真正实现农户参与的“四权”合一,最为首要的依然在于多样