增值税征收范围的扩大对税收的影响

增值税征收范围的扩大对税收的影响

为了进一步完善税制，建立增值税和税收制度，减少生产服务的税收负担，促进生产服务的发展，扩大税收征收范围已成为必然趋势。国务院《2010年立法工作计划》将增值税法列为力争年内完成的重点立法项目。此次立法的一项重要内容就是扩大增值税的征税范围(简称“增值税扩围”),即将征收营业税的行业纳入增值税的征收体系内,最终目标是用增值税来代替营业税。实行全面型增值税虽然能够切实地解决现行税制的弊端,也符合我国结构性减税的税改目标,以及国际上增值税征收范围广泛性趋势,但同时也是一项比较系统和复杂的改革工程。本文认为,增值税扩围应首先将交通运输业纳入增值税的征收范围。一、交通运输业改革的影响增值税与营业税是我国货物与劳务税的两大税种,增值税扩围改革必将影响两个税种之间的组合和配置,进而引起整个税制结构的变化。换言之,增值税扩围改革实质上是增值税与营业税两个税种之间的配套改革和联结关系的改变,扩围范围大小的选择将直接影响每个税种的税收功能及税制结构总体效应的发挥。因此,在重新选择增值税征收范围时,须充分考虑到相关客观条件的约束性,以对现行税制体系框架以及既有税制改革冲击最小、正向效应最大为指导原则,把握好增值税征收范围重新调整的幅度。基于我国目前整体货物与劳务税体系结构、增值税征管能力、分税制财政体制运行现状,以及保持税制的稳定性和连续性等因素的制约,在增值税从横向上还不能形成相对统一、广泛的课征体系情况下,现阶段增值税扩围应采取分步到位的渐进方式,即选择与增值税链条联系紧密、并且能在很大程度上解决税负不公问题的行业,暂不适宜将营业税的征税行业全部一次性纳入。现行营业税征收范围包括在我国境内提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的经营行为,涉及国民经济中第三产业这一广泛的领域。从营业税征收的9个行业来看,交通运输业基本具备了扩大征收范围的条件,或易于创造条件,操作起来相对容易,因而近期应将交通运输业作为增值税扩围的重点。究其原因:其一,符合征收增值税行业的基本特征。交通运输业是先行于国民经济的基础产业,与货物销售的关系最为密切,是生产过程的延伸和流通中不可分割的一部分,与其他生产经营、货物流通企业密切相关。由于营业税是按交易次数征收,对交通运输业重复征税问题比较严重,不利于交通运输业的专业化发展。因此,对交通运输业征收增值税能更好地体现增值税的立税原则,这也是几乎所有实施增值税的国家都将其纳入征收范围的基本依据。其二,体现以票控税的征管要求。以票控税是增值税征管的重要手段。纳入增值税扩围的行业必须能够严格使用增值税专用发票,交通运输业有“公路内河货物运输发票税控系统”作支持,货物运输发票能够作为增值税一般纳税人计算缴纳增值税时抵扣进项税额的凭证,而征收营业税的其他行业不具有规范发票可以作为抵扣进项税额的凭证。其三,与增值税转型改革相适应。交通运输业是资本有机构成较高的行业,其经营支出主要用于购置运输工具,资本性支出和固定资产价值占企业资产比重较高,而实际耗用的原料较少,非资本性支出比重较低。交通运输业改征消费型增值税后,支出项目的投资性购进所含的增值税能获得与工业大致相同的抵扣,会使税负大幅度降低。从减轻税负的角度,建筑业由于使用的机器设备磨损大、更新快,若实行消费型增值税,也会大大减轻其税收负担。但是,建筑业改征增值税主要面临三个问题:一是进项抵扣的技术问题。建筑业征管中存在的假发票虚抵成本问题,会给增值税抵扣环节带来控管困难,进项抵扣的方式和方法难以准确、恰当地运用,不能与严格使用增值税专用发票相匹配。二是征管难度较大。建筑业具有单件性、投入多、工期长和纳税人多样性的特点,在目前建筑业市场管理不规范的情况下,存在着纳税人往往不按工程进度申报应税收入、计税依据不实,以及在建筑工程分包转包过程中总承包人不能切实履行代扣代缴税款义务等突出问题,税收管理漏洞比较大。三是会大幅度减少地方税收收入。2007年建筑业营业税收入约为1412亿元,约占营业税总额的21.45%,(1)如果把建筑业纳入增值税征税范围,会进一步减少地方税收收入。因此,在条件不成熟的情况下,建议建筑业继续保留营业税。为了降低其税负,可以将计税依据由原来包括设备价款在内的全额调整为扣除设备价款后的余额。同时,赋予省级政府根据地方实际情况灵活调整扣除设备范围的权限。二、交通运输业的公共管理中的外部性从国外交通运输业增值税税率的确定来看,部分国家采用基本税率征纳,部分国家采用较低税率征纳,而没有国家采用较高税率征纳。因为国外认为较低的税率一般适用于税法中单独列举的属于生活必需品范围的商品和劳务。交通运输业的公共性与外部性特征,在一些国家被视作生活必需品范围的劳务。例如,法国税法规定,海运、铁路、公路客运及行李运输等附属劳务适用低税率;奥地利、比利时、德国、希腊、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙等国家均对客运实行低税率,作为一些国家出于对公共交通公共性与外部性特征的考虑,由政府或政府拥有的实体来承担公共交通运输业务并免征增值税。(2)在我国,交通运输业是国民经济的基础行业,为了促进交通运输业的发展,建议扩围后的交通运输业按照13%的增值税低税率征收。三、关于税收返还的地方分配问题现行分税制财政体制下,增值税是中央和地方共享税,国内增值税收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府间分成,进口增值税收入归属中央。营业税为地方税种,除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外,其他均归属地方财政收入。如果交通运输业改征增值税后,会直接导致地方营业税收入的减少,给地方财政收入造成冲击。因此,有必要对扩围后的增值税收入分享体制重新构建。其一,改革增值税税收返还的核定方法。现行增值税分享体制采取的是以1993年为基数、超基数按比例递增返还办法。在这一体制下,税收返还是依照增值税上缴地来分配的,即哪个地方的增值税增长越快,上缴的增值税越多,获得的增值税返还也就越多。由于增值税收入中制造业占有重要地位(如,2007年制造业增值税占国内增值税的比重为63.63%),(1)并且经济发达地区集中了主要的制造业企业,结果东部沿海经济发达地区得到的增值税返还远远多于西部落后地区。加之1994年以来税收返还一直在转移支付中占比较高,进而进一步加剧了地方政府间财力的不均等程度。为此,在对税收返还的地区分配结构进行调整时,不能仅仅依据税收来源地这个单一标准,还应考虑增值税负担在生产地与消费地之间的实际承受情况。按照基本公共服务均等化的要求,科学计算与分配增值税的返还数额,适当降低发达地区的税收返还数额,同时提高落后地区的份额,使生产地和消费地都享有一定的税收收益权。否则,增值税扩围改革会固化地区之间税源分配不公的状况。其二,合理调整中央政府和地方政府的分享比例。在我国现行的税种中,属于中央与地方共享的税种虽然只有7个,但共享税收入占税收总收入的比重却接近62.38%,因而导致地方的财力需求对共享税收入具有较高的依存度。以2008年为例,全部地方级税收收入中来源于共享税收入的比重占87.63%以上。(2)增值税扩围后,为了弥补地方财政因增值税扩围造成的损失,一方面需要提高地方在增值税收入分享中的比例,另一方面要重点把握比例调整的尺度。首先,应反复精确测算增值税扩围后减少的营业税占地方税收入的比重,以及交通运输业增值税占增值税的比例,并综合考虑中央政府与地方政府履行职能需要等因素,对现行的增值税在中央与地方之间75∶25的分享比例进行调整。其次,合理设计增值税在不同地方级次的分享比例。2008年全国地方财政支出中,省级支出占22.6%,市级支出占27.4%,县级支出占43.1%,乡级支出占6.8%,(3)按事权与财力相匹配的要求,增