基于事前绩效评估的预算绩效管理实践与思考

全面实施预算绩效管理，是新时代党中央、国务院的重大战略部署，是政府治理方式的深刻变革，是健全现代预算制度的重要标志。事前绩效评估是全过程预算绩效管理的起点，在预算决策中发挥了重要作用。本文立足于广东省深圳市事前绩效评估的现状，重点阐述了深圳市福田区事前绩效评估工作在探索和成效方面取得的实践经验，并对进一步完善事前绩效评估进行了展望。一、深圳市事前绩效评估发展概述事前绩效评估是指在申报财政资金支持时，各预算部门（单位）及财政部门根据市委市政府和区委区政府的决策部署、部门职能及事业发展规划、资金申报理由等内容，运用科学、合理的论证方法，对项目立项必要性、项目实施方案可行性、项目绩效目标设置科学性、项目预算编制合理性、项目筹资合规性等进行客观、公正的评估。全面推行事前绩效评估工作具有重要意义，有助于完善政策制定和预算编制，提高财政资金投入的精准性、科学性和有效性，在预算决策中发挥了重要作用。深圳市委市政府响应先行示范区的号召，贯彻落实全面实施预算绩效管理工作要求，提出“自2019年底，各区各部门要全面启动预算绩效管理各项工作，着力抓重点、补短板。2020年要全面提升实施效果，做到强弱项、提质量。到2020年底，市、区两级基本建成具有深圳特色的全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。截至目前，深圳市已基本建成市、区两级的全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，但从全过程预算绩效管理的关键节点来看，深圳市事前绩效评估仍处在实施初期。深圳市尚无一套统一的事前绩效评估管理机制，事前绩效评估应遵循怎样的工作流程、按照什么样的指标体系、如何得出评估结论以及如何进行评估结果应用等还处在探索实践中，存在较多亟待解决的问题，主要体现为：一是事前绩效评估统筹管理不到位，评估工作结构化、体系化不足，存在分散化、碎片化现象；二是政府投资项目未能全面纳入评估范围，事前绩效评估尚未涵盖所有财政资金；三是事前绩效评估的方式方法不够健全，在投入经济性、实施方案可行性等方面存在明显缺失，影响评估结果的合理性。基于此，福田区财政局全面贯彻落实预算绩效管理要求，立足“全面”和“绩效”两个关键点，坚持绩效管理关口前移，加强源头管控，全面推行事前绩效评估；创新财政预算投入方式，改革项目支出预算安排方法，打破部门预算资金固化格局，建立财政资金“能进能出”的预算决策机制。通过实施事前绩效评估工作，有效引导绩效管理实现从以“事后评价”为主向以“事前评效”和“事后评价”并重转变，推动绩效管理关口前移，进一步夯实部门预算编制基础和优化资金配置效率，提高资金使用效益。二、福田区开展事前绩效评估的探索实践（一）提升预算绩效管理高度，夯实事前评估基础1.成立领导小组，全力统筹推进，探索事前评估机制。一是成立领导小组，强化统筹领导。福田区在2018年初成立以财政局局长担任组长、各内设科室为成员的预算绩效管理工作领导小组，领导小组下设办公室，由监督科（绩效办）牵头，各科室及各预算单位协同，全力推进实施预算绩效管理工作。二是厘清部门职责，建立工作机制。福田区财政局印发工作方案，明确预算单位、财政部门的职责分工，压实预算单位的申报责任和财政部门的评估审核责任。同时统一部署、协同推进，探索建立有效的事前绩效评估沟通协作机制以及决策流程。2.成立审核工作专班，高位推动，打造“一把手”工程。为深入完善全过程预算绩效管理体系，强化巩固事前绩效评估工作机制，同时进一步落实“过紧日子”的要求，全面发挥事前绩效评估作用，强化评估结果运用，2023年，福田区在充分借鉴其他城市相关创新思路和先进经验的基础上，将事前绩效评估工作提升为“一把手”工程并明确工作机制。一是“一把手”主动推动，提高话语权。福田区组建由区委书记挂帅，区财政局、区发改局、区审计局、区国库支付中心以及相关行业主管部门共同构成的项目预算审核工作专班，成立“大刀队”，对各类项目进行“无盲区”“零死角”评估。加强项目审核把关，做深做实事前评估工作，务求把每一分财政资金都花在“刀刃”上，时刻践行厉行节约、精打细算的基本原则，最大限度避免财政资金浪费。二是细化责任分工，增强审核专业性。福田区“大刀队”分设政府投资项目审核小组和业务项目审核小组，其中业务项目审核小组由财政、审计和相关业务部门组成，主要从项目立项的必要性和经济性入手，开展事前绩效评估，分析业务经费安排合理性；政府投资项目审核小组由财政、发改、审计等部门组成，主要从项目立项和可研阶段介入，开展事前绩效评估，实现成果共享互认。（二）拓展预算绩效管理宽度，扩大事前评估范围1.率先在全市开展事前绩效评估工作。福田区财政局于2019年在全市各区中率先印发《福田区区级项目支出事前绩效评估管理暂行办法》及相关实施细则，要求各预算单位自2020年预算编制年度开始，对拟申报财政资金的所有新增政策和项目开展事前绩效评估。福田区财政局根据预算绩效管理工作需要，逐年从各预算单位申报的项目中选择部分具备代表性和社会影响力较强的财政资金支出项目，采用财政部门自审和委托第三方机构评估相结合的方式开展事前绩效评估。2.探索实践重大（政策）项目事前绩效评估。为有效应对“紧约束、紧平衡”的财政收支态势，落实落细“过紧日子”要求，福田区财政局于2022年印发《福田区区级重大（政策）项目预算绩效管理办法》，明确将国家、省、市战略部署明确的福田区需协同推进的重点项目、区委区政府出台的重大政策、部署的重点项目、公共财政和本级政府负有支出责任的刚性支出事项等重大（政策）项目纳入事前绩效评估范围，要求各预算单位实施重大（政策）项目事前绩效评估。福田区财政局综合政策及项目的性质、支出规模、社会关注度等要素，选择社会关注度较高、涉及经济社会发展重要领域和关键环节、资金规模较大的重大支出政策和项目开展重点事前绩效评估。3.深化开展政府投资项目事前绩效评估。政府投资项目数量较多、规模较大，管理过程较为复杂且时间跨度较长，如政府投资项目未全面纳入绩效评估范围，将会导致大量财政资金游离于绩效管控之外，该部分政府投资项目资金的绩效管理失效又会带来更为严重的负面影响。2023年，福田区将所有政府投资项目全部纳入事前绩效评估范围，由政府投资项目审核小组按照必要性、紧迫性、可行性、合理性、经济性的审核原则，砍项目、核标准，切实提高财政资金使用效益。通过持续构建全方位、多层次、广覆盖的事前绩效评估工作机制，将绩效管理关口前移，对财政支出和政府投资项目进行严格把关，杜绝财政资金浪费，确保政府集中财力办大事、办实事。（三）探索预算绩效管理深度，优化事前评估方法1.将事前绩效评估与预算评审相结合。事前绩效评估和预算评审都是在预算编制环节开展的工作，但两者侧重不同。事前绩效评估重在评估项目可行与否，解决“是否支持”的问题；预算评审重在评审项目预算编制的科学性和合理性，解决“支持多少”的问题，因此在事前绩效评估过程中同步实施预算评审，结合项目特点和实际及其预期产出和效益情况等，对项目预算进行分解细化、定量分析，有助于合理优化项目实施方案，严格控制项目预算资金规模。为此，福田区着力将事前绩效评估与预算评审的工作程序相结合，构建分工协作、同类事项合并、双线并行的工作新模式，以事前绩效评估为抓手，全面深入开展项目可行性论证，合理评估项目的可行性；以预算评审为抓手，评价项目预算编制的合理性、经费测算的科学性。统筹“预事”和“预钱”，确保“预”的合理、“算”的精准，促进财政资金配置提质增效。2.将事前绩效评估与成本效益分析相结合。在开展事前绩效评估的过程中，福田区财政局重视成本效益分析方法的运用，综合采用“成本-效益”分析法、最低费用选择法、公共定价法等分析方法，综合考虑历史标准、市场标准、行业标准以及项目实际，开展成本效益分析，将虚化的项目成本做实，重新核定项目的成本费用构成，实现与项目预算编制的深度融合，从源头扭转预算单位“重投入、轻管理、少问效”的局面，推动预算安排更加科学合理，实现“少花钱、多办事、办好事”。3.将事前绩效评估与政府投资项目审批相结合。积极探索将事前绩效评估嵌入政府投资项目审批过程，福田区财政局在政府投资项目立项和可研阶段，介入式开展事前绩效评估，重大政府投资项目只有经过事前绩效评估，且评估可行后方可纳入政府投资计划。通过事前绩效评估将关口前移，与发改、审计等多部门共同发力加强政府投资项目审批，将事前绩效评估与政府投资项目审批结合，既关注项目立项可行性、必要性，又确保项目经济性、投入合理性，凝聚合力，做好政府投资计划项目管理与预算安排的有效衔接，从而实现“一加一大于二”的效果。自2023年政府投资项目审核小组成立以来，已累计核减投资额2.68亿元，核减率24%。后续还将对安全隐患类、落实民生类、发行专项债类等类型的政府投资项目进行重点审核。（四）加大评估结果运用力度，提高资金使用效益福田区财政局强化评估结果应用，坚持将事前绩效评估结果作为政策及项目预算资金安排和改进管理的重要依据。一是将评估结果作为预算资金安排的必要条件。福田区规定，业务经费项目只有通过事前绩效评估才可纳入项目库管理，进行预算安排。政府投资项目未经事前绩效评估不得立项，将政府投资项目评估结果作为发改部门立项审批、列入项目库、行业主管部门审核初步设计、财政部门安排资金等后续审批工作的重要依据。二是将评估结果作为优化支出结构的重要参考。各预算单位需按照事前绩效评估意见，修改完善项目内容及测算，相应调整和优化部门预算支出结构，进一步提高预算项目管理质量。三是将评估结果运用作为强化绩效意识培养的重要手段。通过评估结果运用，强化绩效管理的严肃性，引导各部门树立全链条绩效意识，树牢“花钱必问效，无效必核减”绩效理念，建立预算安排评估先行的长效管理机制。三、对事前绩效评估工作提质增效的展望福田区通过各部门各单位自行评估与财政重点评估相结合的方式，对新增政策和项目开展事前绩效评估工作，不断拓展工作深度与广度，积极将事前评估结果运用于年度预算资金安排和改进项目管理，事前绩效评估工作初显成效。但仍存在事前绩效评估落地难、专业力量不足、项目支出标准体系建设不够全面等问题，很大程度上制约了事前绩效评估工作效能的提升。下一步，福田区将根据国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）、财政部《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预〔2022〕139号）等文件中明确的深化预算绩效管理改革的总体要求和工作重点，紧密围绕福田区发展规划，坚持守正创新、攻坚克难，以“提质、升级、扩围、增效”为核心工作任务，强化工作举措，创新工作方法，深化事前绩效评估抓手，进一步提高预算绩效管理水平。（一）转变绩效管理观念，加快评估工作落地一是财政部门要加强事前绩效评估指导。财政部门持续抓好制度建设，完善事前绩效评估管理；加强关口前移，突显事前绩效评估重要性，推动实现事前绩效评估与预算安排强相关。二是预算单位要加快事前绩效评估步调。各部门各单位要切实发挥预算主体责任，牢固树立绩效意识，进一步拓展和扩大评估范围，并按照“谁申报项目，谁负责评估”的原则全面实施事前绩效评估，在规定时间内向财政部门报送自评报告和评估结果。（二）强化专业技术支撑，提升评估工作效率一是要培养专业人才。制定人才培养计划，围绕全面实施预算绩效管理的核心要求，组织多种形式的宣传和专业化培训，扎实推进人才培养，建立稳定专业的人才队伍，形成“全员抓绩效”的工作格局。二是要借助专业力量。合理借助第三方机构力量，规范第三方机构服务行为，提高第三方机构服务质量和效果。通过专业的第三方机构客观中立的评估结论，为预算绩效管理工作提供强有力的外脑支撑。建立健全联动监督工作机制，邀请人大代表、政协委员等参与事前绩效评估工作，确保评估结果公正客观，进一步强化预算约束和绩效管理。（三）加强标准体系建设，提升评估工作质