论我国行政处罚的授权与委托

论行政处罚的授权与委托

摘要：行政处罚的授权与委托，是有关行政机关或者组织有权实施行政处罚的两种权力转移方式。对行政处罚的授权与委托，法律规定了不同的条件和要求，它们具有不同的规则。在实践中这两种制度还须进一步完善。关键词：行政处罚授权委托＊＊＊行政处罚权是一种法定职权，一般情况下只能由有行政处罚权的行政机关在法定的职权范围内实施，但某些法律、法规授权的组织在一定的条件下也可以实施行政处罚，行政机关还可以依法委托某些组织实施行政处罚。1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》已对行政处罚的授权与委托（其中更多地是委托）作出了明确的规定，但对行政处罚授权与委托的界定、区别、规则及条件等问题还有待于从理论和实践上予以充实和完善。一、行政处罚的授权（一）行政处罚授权的界定对于行政处罚的授权问题，在理论研究上很少有人涉足。由于我国行政法上的授权理论不成熟，也必然影响到人们对行政处罚授权的认识与理解。在这里我们不能简单地将其与行政授权或者“法律、法规授权的组织”相等同。现行《行政处罚法》第15、16、17条分别做了如下规定：“行政处罚由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定职权范围内实施行政处罚。”据此我们可明确，在行政机关中，并不是所有的行政机关当然地是行政处罚的实施主体，只有由法律、法规授予其行使行政处罚权的行政机关才是行政处罚的实施主体；行政机关有其自身的法定行政处罚职权范围，任何一个行政机关都不得行使其他行政机关的行政处罚职权，但在国务院决定或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的情况下，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权（限制人身自由的行政处罚除外）；组织作为行政处罚的实施主体，首先必须有法律、法规授予其具有管理公共事务的职能，但法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也并不一定就是行政处罚的实施主体，它还必须有依法授予的行政处罚职权，否则不得实施行政处罚。行政机关的行政职权依其产生的法律来源可以分为两类：一类是固有职权，是行政机关依宪法和组织法的设立而产生并随行政机关的消灭而消灭的行政职权；另一类是授予的职权，即行政机关根据宪法和组织法以外的其他法律或者法规的授予而获得的职权，它来自于有权机关的授权，既可因授权机关撤回授权而消灭也可因被授权组织的消灭而消灭。行政机关的行政职权一般只属于行政机关，个人或其他组织不具有行政职权。[2]但其他组织在法律、法规授权的情况下，在法律、法规授权范围内可以行使所授予的相应职权，履行一定的公共事务管理职能。行政处罚权是一种法定的职权、授予的职权，这种法定职权只能依专门的法律授予而不能依组织法产生。无论是对行政机关或其他组织而言，都必须要有法律、法规的明确规定和授予，否则不得实施任何行政处罚。授权机关对其他组织的行政处罚职权的授予，既可以在授予其一定公共事务管理职能的同时授予其一定的行政处罚职权，又可以单独就行政处罚作出授权。有鉴于此，对行政处罚的授权我们可作出如下界定：国家立法机关通过法律、法规直接将一定的行政处罚权授予行政机关或有关组织，或者有行政处罚权的行政机关在法律、法规明确规定可以授权给有关组织的情况下，将本应属于自身行使的行政处罚权部分或者全部转移给有关组织，由被授权者以自己的名义行使行政处罚权并承受因实施行政处罚而引起的法律后果。（二）行政处罚授权的种类我国行政处罚的授权，根据《行政处罚法》和其他现行有关法律的规定，可分为下列三种：其一，法律、法规直接授予享有外部行政管理职权的行政机关以行政处罚权。这是法律、法规直接明确的授权。在行政处罚的授权中，此种授权具有普遍性，也是为数最多的一种。例如《中华人民共和国渔业法》第33条规定：该法规定的行政处罚由渔业行政主管部门或所属的渔政管理机构决定。行政机关依宪法和组织法而获得的固有行政职权不包含行政处罚权，其行政处罚权往往是通过组织法以外的法律或法规授权而获得的，享有行政管理职权的行政机关并不一定就是享有行政处罚权的行政机关，有时二者是分离的。其二，法律、法规直接授予非行政机关的其他组织以一定的行政处罚权。这种授权或者表现为法律、法规既授予该组织以一定的公共事务管理职能又同时授予其一定的行政处罚职权，或者表现为法律、法规将行政处罚职权授予已具有公共事务管理职能的组织。例如，《中华人民共和国食品卫生法（试行）》第31条规定：授权卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所享有卫生监督、检查、处罚权。卫生防疫站或者食品卫生监督所不是一级行政机关，却享有行政处罚权，这种职权来源于法律的直接授权。其三，有行政处罚权的行政机关依法律或法规的明文授权规定，将其自身享有的行政处罚权授予其他组织或其所属机构行使。此类授权已不同于上述两类授权，前两类授权实质上由立法设定，而此种授权则属于行政授权。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》（1986年9月5日通过，1994年5月12日修正）第33条规定：警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。对违反治安管理行为的处罚，属于县市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关，但有权处罚的公安机关也可以根据该规定将警告、五十元以下罚款的治安处罚权授予公安派出所，由公安派出所行使。又如《森林法》及《森林法实施细则》规定：在森林防火期，县以上林业主管部门可以授权、委托非行政机关的组织对违反规定用火的，处以十元至五十元的罚款。其四，国务院或者经国务院授权的省级人民政府将某些行政机关的行政处罚职权授予某一行政机关行使。目前一些地方人民政府通过组建综合执法机构实施各有关行政主管部门的行政处罚权，给行政处罚权的行使带来了一定混乱状况，《行政处罚法》第16条的规定正是为了改变目前这一行政机关滥授行政处罚权的状况，是对行政机关授予行政处罚权的限制。它是一定的行政处罚权在行政机关相互之间的转移，但这种转移必须由国务院或者由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，其实质是行政处罚权相对集中于某一行政机关，是行政处罚权的重新分配。行政机关所从事的行政管理职能在法律上是有明确分工和权限范围的。一个行政机关的行政处罚职权往往是与其行政管理职能相适应的，任何一个行政机关不得擅自决定其行政处罚权及其范围大小，也不得超越其职责范围行使其他行政机关的行政处罚职权，否则就是种越权无效的行为。因此，行政机关一般而言是不得行使其他行政机关的行政处罚职权的，但根据《行政处罚法》规定，经国务院或者国务院授权的省级人民政府决定的行政机关，有行使有关行政机关的行政处罚职权。在这里，行政处罚权不包括限制人身自由的行政处罚权，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关专属行使。（三）行政处罚的授权规则对于国家权力机关而言，它有权对一切国家权力进行分配、确认和授予，权力机关是当然的授权主体。在行政处罚的授权中，除国家权力机关和最高行政机关通过法律或法规直接权限范围是应受到一定限制的。一般来说，所委托的行政处罚职权应限于对社会性管理事务领域中形式简单、强度较弱的行政处罚。如治安、交通、卫生、集市贸易、物价管理等方面的行政处罚；处罚方式应为小额罚款和警告处罚。有关限制人身自由、责令企业停产停业、罚款数额较大等的行政处罚不宜委托。4.书面规则。除紧急情形可以口头委托外，一般情况下都应以书面形式公开。5.不得再委托。《行政处罚法》第18条第3款明确规定：“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”6.监督及责任规则。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并承担它们依委托所实施的行政处罚行为而引起的法律后果，委托行政机关有权撤销或收回委托出去的行政处罚职权。行政机关自行委托或者委托超越其权限范围的，除应依法追究该委托行政机关主管人员的责任外，对受委托者实施行政处罚行为的后果，也应由委托行政机关承担。（四）行政处罚的委托条件行政处罚权是种不可自由处分的、具有较严厉制裁性的行政权力，行政机关非依法定的条件不得将其行政处罚职权委托给其他行政机关或有关组织实施，即委托必须符合法定的条件。这些条件既包括行政机关行使委托的条件，又包括受委托组织所应符合的条件。1.委托的需要条件。行政处罚是否委托，必须首先考察委托是否确有必要，即委托的需要条件。行政处罚委托的需要条件，大致可归结为：(1)行政机关直接行使行政处罚权确有困难，如人员不足、水平限制、装备不够、地理因素等，使行政处罚权的行使受到影响而不能及时、有效实施处罚。如《治安管理处罚条例》规定，在农村没有公安派出所的地方，对违反治安管理行为处以警告、五十元以下罚款的，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决，这种委托即是考虑到公安机关直接对农村没有公安派出所的地方的违反治安管理的人实施治安处罚有一定困难。(2)行政处罚事项及相关管理事项因其有变动性、专业性、临时性或群众性，如委托由有关组织行使，该处罚的实施效果比由行政机关自己直接实施更有效、更便利。(3)处罚程度较轻的行政处罚形式。委托出去的行政处罚权限应较小、处罚形式应较简单、处罚的程度也较轻，委托出去并不影响到行政机关行政职责的履行，对被处罚人的权益也不会造成严重后果。在符合上述三个条件后，行政机关即可考虑委托。2.受委托组织的条件。当有行政处罚权的行政机关委托其他行政机关实施行政处罚时，无须考虑受委托行政机关是否具备条件，因为行政机关本身就是从事一定行政管理职能的主体。但当行政机关委托组织实施行政处罚时，还须考虑受委托的组织是否具备完成委托处罚事项的能力和条件。根据《行政处罚法》的规定，受委托组织应具备的条件包括：(1)受委托组织必须是依法成立的、管理公共事务的事业组织；(2)受委托组织中具有熟悉有关法律、行政法规、地方性法规、规章和业务的正式工作人员；(3)违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，受委托组织应当具有相应的技术检查或者技术鉴定等条件。此外，受委托组织一般应与被委托的处罚事项无利害关系。（五）行政处罚委托书行政机关委托有关组织（包括其他行政机关）实施行政处罚的，应与受委托者签定行政处罚委托书。行政处罚委托书是证明受委托行政机关或组织实施委托的行政处罚职权的唯一凭据。行政机关在紧急情况下必须委托但又不能即时办理委托手续签定行政处罚委托书的，须事后及时补签行政处罚委托书。行政处罚委托书一般应载明下列事项：委托行政机关和受委托行政机关或组织的名称、地址；行政处罚的委托范围包括适用行政处罚的条件、幅度、方式、理由和程序及期限等；双方的权利义务；违反委托的处罚事项的法律责任。委托行政机关发现受委托行政机关或组织不符合受委托条件、或违法实施行政处罚的，可随时解除委托。受委托行政机关或组织如发现委托行政机关委托违法的，应退回行政处罚委托书并说明理由。三、实践中的问题和解决办法行政处罚的授权与委托，在国家行政管理活动中是十分必要的，但目前行政处罚的授权与委托也存在许多滥加运用的情形，问题较多，这些问题主要表现在：1.授权与委托依据过泛。在授权依据上，除法律外，还包括行政法规、地方性法规和规章，规定授权的规章数量几乎与法律、法规持平甚至有超出的势头。不仅如此，其他规范性文件也大量规定授权而成为依据；更有甚者，有的行政机关没有任何授权依据也做出授权。在委托的依据上，也存在同样的情形。无法律、法规或规章依据，随意委托或滥加委托的情况在行政机关中是大量存在的。在《中华人民共和国行政处罚法》实施后，该状况可望得以改观。2.授权与委托不分。在授权与委托关系上，授权与委托不区分地予以运用。其后果是某些法律规范明确规定授权的，实际运用时却按委托理解；反之，规定为委托的，实际以自己的名义作为授权来行使，甚至有些法律规范本身就将授权与委托等同。3.行政处罚的被授权者和受委托者混乱。一些组织甚至个人不具备能力和条件承受完成行政处罚的实施任务，却被授权或受委托实施行政处罚。如临时性机构、非正式组织甚至个人都大量地成为被授权者或受委托者。4.授权、委托无规则。在授权和委托规则上，授权和委托或规则不明确、或不按基本规则进行，存在着滥授权和滥委托现象。如一揽子授权和委托、不依法授权和委托、授权和委托目的不是为了有益实现行政管理职能而是怕承担责任和困难；在程序、方式、期限、范围等方面无规则可循，如在委托规则方面的问题，有人归结为：谁有权委托？委托必须符合什么条件？委托应履行哪些手续？责任归属等方面不明确，致使委托随意性大，委托后责任不明确等；[3]存在再授权或再委托；对授权与委托及授权、委托后的行政处罚职权行使状况缺乏监督制约机制等等。《行政处罚法》虽明确了行政处罚的授权与委托制度，对目前存在的某些问题可以有效地解决，但有些具体问题仅有《行政处罚法》的原则规定是不够的，还须在现行规定的基础上进一步地细化和明朗化，加强和完善行政处罚的授权和委托制度还须采取一系列的步骤和措施。如何进一步完善行政处罚的授权与委托制度呢？笔者以为，主要可从下列方面进行：1.对行政处罚的授权与委托必须明确加以区分，建立各自的体系和制度，并严格控制授权。由于行政处罚的授权与委托在需要条件方面基本相同，所以实践中对行政处罚职权的两种不同转让方式往往不加区别地运用。我们以为对两种方式不可等量齐观，在运用上应减少授权而更多地用行政处罚的委托方式。“如果行政委托足以实现所追求的行政效率且不必由受委托人承担行为后果，就不必进行行政授权。”[4]这主要基于下列考虑：由于委托实施行政处罚的行为后果由委托行政机关承受，并以委托行政机关的名义进行，这样委托行政机关必然会加强对受委托者的监督，从而有利于正确地实施行政处罚；而且委托出去的行政处罚权仍属于委托行政机关，并没有导致行政处罚权的过于分散行使；加之，委托比授权具有更灵活、便利的优点。在授权制度中，对授权的监督控制较弱，一方面被授权者易滥用行政处罚，另一方面行政机关还可通过授权把当被告的风险推给被授权者；不仅如此，行政处罚的过多授权还会给人以行政处罚泛化、多元化之感。因此，在行政处罚的权力转移方式上，宜实行多委托少授权。凡通过委托即可达到行政处罚权有效行使目的的，就无必要授权，只有在需要行政处罚权的受让者独立承担其行为后果的情况下，才宜使用行政处罚的授权方式。对授权应建立一套与委托相区别的授权制度，在授权主体、授权依据、授权规则方面应