试论公开专项招标是PPP综合项目实施的有效途径

PPP模式在国家体育场（鸟巢）项目标应用分析——试论公开招标是PPP项目实施有效路径-03-03引言伴随国务院《相关投资体制改革决定》、《相关加强城市基础设施建设意见》及《相关激励和引导民间投资健康发展若干意见》等文件颁布实施，中国市政公用事业改革深入深化。目前中国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改善政府公共服务、提升资金社会效率等方面存在很多问题，推广PPP模式尤为关键。党十八届三中全会《中共中央相关全方面深化改革若干重大问题决定》指出：在自然垄断行业实施政企分开，特许经营改革；许可社会资本经过特许经营等方法，参与城市基础设施投资、建设、运行；推广政府购置服务；大力发展混合制经济。国务院已推出80个PPP示范项目，面向社会公开招标，激励社会资本，以合资、独资、特许经营等方法参与，要求把这80个PPP项目建成社会资本参与样板工程；指出各地政府要主动筹备更多PPP项目。在财政部召开全国PPP专题会上，财政部对PPP作了系统布署，财政部作为PPP第一责任部门，正大力推广PPP。国信招标集团作为中国大型咨询服务机构和招标代理企业，自起连续八年取得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业，业绩居业界首位，仅PPP项目就完成了200余项。其中，国家体育场（鸟巢）是中国首个采取公开招标PPP项目，也是中国相当成功大型PPP项目案例，现在正向全国推广。国信招标集团作为该项目标总顾问单位，牵头组织该项目标融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。本文结合国家体育场（鸟巢）PPP项目，就目前推广PPP模式意义及怎样应用进行研究探讨。一、城镇化面临问题1.地方债形成《中国预算法》已于8月31日修订，并将于1月1日开始施行。修订后《预算法》稍微放开了地方政府举债限制，要求“经国务院同意省、自治区、直辖市预算中必需建设投资部分资金，能够在国务院确定限额内，经过发行地方政府债券举借债务方法筹措”，“除前款要求外，地方政府及其所属部门不得以任何方法举借债务”。而在此以前，依据自1995年开始实施《预算法》，地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设，在经济高速发展十年时间里，地方政府经过组建各类地方融资平台筹集资金，形成了大量地方政府债。具体原因以下：一是地方财力严重不足。因为地方财政过分依靠土地，首先房地产调控带来财政减收；其次保障和改善民生，尤其是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出连续攀升，财政收支矛盾很突出。地方政府在不一样程度上不顾本身偿债能力，举债度日。二是计划经济观念影响。长久计划经济影响，很多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段，对于政府指导干预经济运行细节情有独钟，频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预，破坏了市场规律，造成了严重依靠投资拉动经济畸形发展模式。同时，误解公有制为主导，认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府全部，融资平台和银行全部是公有。政府认为“不怕还不了”；银行认为“不怕政府不还”。尤其是实施经济刺激计划后，因为取消了贷款数额限制，银行争抢政府项目，造成相当部分银行信贷资金“财政化”。三是地主情结深厚。中国几千年农业社会，地主情结根深蒂固。表现在个人上，重积累、轻享受，省吃节用、买田置地、建楼盖房；表现在政府上，重投资、轻消费，经济发展依靠投资拉动而不是消费增加，为了建设不惜四处举债。四是监管缺位。分税制改革后，中央财政大量资金经过专题转移支付划拨地方，出现了配套资金“相互钓鱼”现象，地方为了拿到中央专题转移支付资金，申报项目时承诺无法负担配套资金，只能靠举债配套。另外，以GDP为关键干部考评制度，催生了很多地方领导干部扭曲“政绩观”，“前人借钱后人还债”造成各级地方政府普遍负债。2．城镇化建设紧迫性目前中国实际城镇化率并不高，因为软件硬件配套不完善，名义上是超出50%，实际上只有40%。要达成中央要求60%，由此带来投资需求将超出40万亿元。加上现在已形成了大量地方债，旧债要还，新债要举，资金缺口很大。亚行、世行一直提倡PPP模式，中央层面正在加速PPP模式立法进程，国家发展改革委报请国务院推出80个PPP示范项目，财政部正大力推进PPP模式，地方政府对PPP更是高度关注，北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备PPP项目。所以，PPP模式未来大有可为。二、推广PPP模式意义党十八届三中全会指出：推进城市建设管理创新，建立透明规范城市建设投融资机制，许可地方政府经过发债等多个方法拓宽城市建设融资渠道，许可社会资本经过特许经营等方法参与城市基础设施投资和运行。目前，创新城镇化投融资体制，大力推广PPP模式，含有十分关键意义。1．PPP涵义PPP模式通常被定义为政府公共部门和私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，相互之间形成一个伙伴式合作关系。广义PPP包含BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP关键是收益和风险兼顾，即收益和风险共担，缺一不可。狭义PPP模式通常是指政府和私人部门组成特殊目标机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同负担风险，全过程合作，期满后再移交给政府公共服务开发运行方法。2.PPP在全球应用PPP最早在19世纪西方铁路建设中以特许权形式出现。20世纪90年代，PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输、医疗、通信、能源、水务、固废等领域。美国次贷危机中，美国财长盖特纳提出利用PPP机制来清除金融机构有毒资产方案，节省了财政救助成本。3．PPP在中国发展投资建设了沙角B电厂项目,是中国首家BOT项目，1995年广西贵宾电厂二期工程是中国引进BOT方法里程碑。现在，BOT方法在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等市政公用领域广泛应用。开启国家体育场（鸟巢）PPP项目，是中国首个采取公开招标经典狭义上PPP项目。政府经过资产存量转让（TOT）吸引社会资本、收益共享共担风险项目也含有PPP特征，如国信招标集团负责组织实施“双聚集团国有股权转让”、“天津市北水业国有股权转让”、“虎门大桥10%股权转让”等项目，引进了资金、技术和管理，实现了公私合营。现在中国规模最大、环境保护标准最高北京鲁家山生活垃圾焚烧发电项目，也根据PPP模式运作。4．推广PPP意义采取PPP模式加紧城镇化建设，对中国全方面建成小康社会、推进社会主义现代化含有重大意义。PPP模式能处理资金短缺、有效转移风险、提升服务效率、控制预算成本，推进政府职能转变。第一，处理资金起源，推进城镇化建设。推广应用PPP模式，PPP吸引社会资本，改变过去资金单一由政府提供模式，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化可连续资金投入机制。第二，提升管理效率，提升公共服务水平。推广应用PPP模式是改善政府公共服务关键举措。PPP项目是由专业部门运行，管理效率更高，PPP模式能将政府战略计划、公共服务和社会资本管理效率、技术创新有机结合，有利于厘清政府和市场边界，提升公共服务水平。第三，提升PPP项目标综合效益。成功PPP兼顾财政和社会福利两个角度。从财政角度，PPP机制能降低财政支出负担；从社会福利角度看，PPP机制能提升社会福利水平。三、国家体育场（鸟巢）PPP模式介绍奥运是中华民族百年之梦。国家体育场（鸟巢）是北京奥运会主体育场，是标志性建筑，是最具国际优异水平多功效体育场，可负担各类比赛项目，能容纳观众十万人。北京市政府为推行和国际奥委会签署第29届奥林匹克运动会主办城市协议项下义务，决定在北京奥林匹克公园（B区）内建设国家体育场。参考中国外优异经验，为降低项目标融资成本、运行成本、提升运行效率，北京市政府决定引进市场化机制，采取公开招标方法选择项目法人合作方（PPP）。投资人和代表市政府北京市国有资产企业签署合作经营协议，双方共同组建项目企业，负责PPP项目标设计、融资、投资、建设、运行及移交等全方面工作。（一）项目总体情况1．招标情况项目名称：国家体育场项目法人合作方招标（PPP项目）。招标人：北京市人民政府。咨询服务及招标机构：国信招标集团（原名为“国信招标有限责任企业”）。资格预审公告：在中国采购和招标网、《人民日报》、《中国日报》等公布。发标时间：4月21日。开标时间：6月30日。招标方法：公开招标，“一次招标、两步进行”。第一步招商，优异行资格预审和意向征集，对全球39家申请人投标资格、建设方案设想、融资计划思绪、运行方案意向等进行评定，确定5名投标入围者。第二步招标，对投标人递交优化设计方案、建设方案、融资方案、运行方案和移交方案等进行综合评审，最终确定项目法人合作方。中标单位：中国中信集团联合体。投标单位有中国中信集团联合体、北京建工集团联合体、筑巢国际联合体、MAXBOEGL联合体（德国）等四家单位。签约仪式：8月9日早晨，在人民大会堂举行，北京奥组委常务副主席、北京市副市长刘敬民、国信招标集团董事长叶青和中标人代表参与签约仪式。2．特许经营期奥运会后30年。3．融资情况招标控制价：中标人出资不得超出49%（政府投资百分比不得低于51%）。融资百分比：中标人出资42%（政府出资58%）。北京市政府投资部分注入项目企业，委托北京市国有资产企业作为出资人代表。4．相关权利政府按出资百分比拥有项目全部权、决议权、监管权，但不参与项目标收益分配；中标人有经营权、收益权，但没有项目标处理权。经营期满，项目企业向北京市政府移交全部资产。（二）顾问服务内容国信招标集团作为国家体育场（鸟巢）PPP项目标总顾问单位，为本项目提供了咨询服务及招标代理工作。内容包含：1．编制《特许经营实施方案》首先经过市场调研，组织潜在投资人尽职调查，让投资人了解项目情况，以利于作出科学投资决议；政府也能了解投资人实力及投资意愿，便于制订对策。然后编制《特许经营实施方案》，内容包含：工作计划、实施步骤、边界条件、风险分析；搭建财务模型、进行财务测算，提出政府和投资人出资百分比提议等，为政府决议提供依据。2．公布信息，进行全球招商《中国采购和招标网》是国家指定公布招标公告唯一网络媒体，中国外用户关注度很高，天天访问量达百万以上。国家体育场（鸟巢）PPP项目在《中国采购和招标网》、《人民日报》等同时公布，吸引全球39家投资人参与竞争。各投资人提交了项目初步方案，包含建设方案设想、融资思绪、运行方案等。3．编制招标文件国家体育场（鸟巢）PPP项目招标文件包含《资格预审文件》、《招标文件》、《合作经营协议》、《特许权协议》、《国家体育场协议》等中英文全套法律文件。（1）招标文件组成部分。第一卷《投标人须知》：第一章《总则》；第二章《投标人资格》；第三章《招标文件》；第四章《投标文件组成和要求》；第五章《投标文件编制要求》；第六章《开标、评标和定标》；第七章《授予协议》；附件《投标文件格式》。

第二卷《协议和协议》：第一篇《特许权协议》；第二篇《国家体育场协议》；第三篇《合作经营协议》。第三卷《设计条件和设计纲领》：第一篇《国家体育场计划设计条件》；第二篇《国家体育场奥运工程设计纲领》；第三篇《岩土工程勘察汇报》。第四卷《建筑概念设计方案》。第五卷《参考资料》。（2）评标措施为综合评定法。评审原因及权重以下：建筑设计优化方案：10%建设方案：

15%融资方案：

20%运行方案：

25%财务分析：

5%保险方案：

5%移交方案：5%对协议文件响应：15%4．组织招标投标工作经过资格预审确定了五家合格投标人，有四家投标单位参与了投标。评标委员会由北京市政府出资人代表和技术、经济、法律、财务、体育设施运行和国际奥林匹克事务管理等方面教授组成，组员人数为17人。评标委员会依据评标措施，针对各投标人上述评审原因进行了综合评审，编写中英文《评标汇报》，推荐中标人。5．协议谈判，签署协议因为招标文件中附有《合作经营协议》、《特许权协议》及《国家体育场协议》，投标人均作出了充足响应，谈判时没有出现实质性修改，双方只就细节问题进行讨论并很快达成一致，所以协议谈判愉快而高效。

（1）《合作经营协议》，由中标人和北京市国有资产企业签署，由双方共同出资设置项目企业，负责项目标投资、融资、设计、施工、运行管理、维护维修及移交等事项。包含项目企业章程、出资百分比、收益分配、法人治理结构、劳动管理、财务管理、招标采购、解散及终止等，从企业设置、运行到终止全过程约定。（2）《特许权协议》，由项目企业和北京市政府签署，协议界定了双方权益和责任，明确了政府对特许经营企业有监管权利；约定双方责任义务，如：特许范围、特许年限、建设质量和服务标准、经营权使用、变更及终止、设施全部权和使用权、设施使用维修及更新、安全管理、违约责任及争议处理等。（3）《国家体育场协议》，由项目企业和北京奥组委及北京市政府签署，是项目企业为奥运会提供服务协议。协议要求北京奥组委使用国家体育场权利和义务，项目企业为北京奥组委服务内容及标准。包含设计、施工、完工验收、交付使用、运行维护、服务管理、安全保卫、知识产权等，项目企业必需尊重奥运准则。（三）鸟巢PPP模式贡献北京奥运会成功举行，和十多年建设、运行经验证实，经过公开招标国家体育场（鸟巢）PPP项目贡献突出。1．拓展了融资渠道，处理了建设资金国家体育场（鸟巢）PPP项目，既降低了北京市政府投资额度（社会融资42%，政府投资58%），减轻了政府投资压力；经过引入社会资本，又全方面提升资金利用效率，所以，节省了项目总投资，节省了社会总体资源。既避免了政府对项目设施后期维修及更改费用投入，又避免了政府对项目设施运行补助，使政府免予背负长久财务负担，节省了政府后期投入。

3．分散了政府投资风险因为项目标每一个阶段均由政府和投资人共同完成，也分担了投资人部分风险。政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与设施项目标建设和运行，实现了风险共担利益共享长久目标。4．探索出了政府进行投融资体制改革新模式为北京以后市场化融资积累了丰富经验，为中国PPP模式发展奠定了基础、树立了楷模。四、PPP项目公开招标实施关键点市场竞争能实现PPP项目资源优化配置，公开招标能在PPP项目实施过程中形成充足竞争。PPP项目公开招标实施关键点以下：（一）坚持公开、公平、公正标准，加强市场监管1.公开招标是法定竞争方法序，对招投标程序作了具体要求；《相关加强市政公用事业监管意见》明确竞争标准，要求公开招标；国务院推出80个PPP示范项目要求“面向社会公开招标”；财政部也强调PPP项目必需公开招标。所以，PPP项目公开2.公开招标含有很多优势PPP项目公开招标，其竞争性强、透明度高，既表现了“公平、公正、公开”标准，又能选择最满足招标文件投资人。（2）公开招标能发觉价值，公开招标能实现资源优化配置、实现PPP项目标“物有所值”。经过公平竞争，预防垄断；避免信息不对称给政府造成损失；促进投资人确保质量、改善服务、降低费用、提升效率，发明合理利益回报。所以，公开招标能找到合理价格，从而发觉价值。（3）公开招标能在阳光下操作，让公众广泛参与并监督，以利于防范PPP项目实施过程中舞弊现象和滋生腐败。3.公开招标应关注关键和传统工程建设项目招标相比，PPP项目标公开招标应关注以下关键：（1）参与项现在期工作，PPP项目含有多样性、复杂性、长久性特点，咨询服务机构应提前介入。政府在确定PPP项目时，咨询服务机构应参与项现在期论证，判定项目采取PPP模式可行性，对项目标资本结构、运行成本及利润进行综合分析，编写PPP项目标《投融资方案》。咨询服务机构应参与PPP项目标计划、可行性研究、设计等前期工作，使各项工作在满足规范标准前提下，还应符合PPP项目《投融资方案》。在技术方面，专业投资人有本身专长，用其成熟技术，既可提升质量、改善环境，又可节省投资、降低成本，对政府、公众和投资人全部有利。（2）招标工作提前介入，这么不仅能缩短项目实施时间，提升工作效率，还能从PPP项目起点开始，周密策划、缜密布署、统筹安排和规范组织。评标措施要科学完善，评标原因应综合考虑投资、融资、设计、施工、运行管理、维护维修及移交等方案。评委会应有政府代表参与，充足表现政府监督管理权。履约担保，要求投资人提交履约担保，可分阶段设置：建设期履约担保、运行期履约担保，和移交前履约担保等；公众监督，PPP项目为公众服务，公众有权了解经营成本和服务质量，经营者有义务接收公众监督。还可委派专职监督员，代表政府随时监督企业运行情况；（4）重视协议谈判，PPP项目既要重视前期沟通洽谈，更要重视后期协议谈判。经过公开招标确定PPP项目标中标人后，咨询服务机构还要为协议谈判提供支持，如制订谈判方案和策略、对谈判中关键问题提出提议，但不得对招标文件和投标文件作实质性修改或补充。（二）坚持权责对等，处理好政府和市场关系市场在资源配置中起决定性作用是PPP模式实施基础。坚持市场化，确保项目质量，降低项目成本。处理好政府和市场关系，政府和社会资本在平等协商、依法合规基础上合作。首先，政府要有市场观念。PPP实质是在公共服务领域引入市场机制，应处理好政府和市场主体之间关系。在PPP项目标建设、运行等具体步骤，根据“权责对等”标准，降低政府干预。但对供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、公共交通等公共产品，政府应加强