公共管理与公共服务

公共管理与公共服务张领E-mail:zjuling80@126.com自我介绍浙江大学法学博士；贵州财经大学公共管理学院副院长、教授、硕士研究生导师。第一节公共管理的含义公共管理（PublicManagement）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。公共管理就是以政府为代表的公共部门，整合社会的各种力量和资源，广泛运用政治的、管理的、法律的方法来治理国家和社会公共事务，提供公共服务，从而有效实现公共利益的活动。一公共管理的属性

主体是国家公共行政组织：主要指中央政府和地方各级政府。还包括具有公共管理职能的公共组织、非营利组织。讨论2013年秋，在河南省邓州市一条小巷的出租屋内，45岁的农妇张海新宣布成立“邓州市人民政府”，下面暂设三个乡镇“政府”，并分别刻制“公章”。接着，张海新以“邓州市人民政府”名义下发伪造的文件、公函和任命通知书等20多份。公共管理的属性1、以宪法和法律为基础首先宪法规定了政府机构的设置原则和行事原则；其次，它确立了公有部门特定的、不同于私人管理的价值观。2、公共利益公共管理与私营部门的角度的区别在于：政府有义务增进社会的公共利益。因此当他们的行为未能符合公共利益的要求时，便可能受到把部门利益或个人私利置于公共利益之上的批评。政府追求效率吗？一位地产出身的人被任命为西安市副市长，他在接受记者采访时声称自己就是为政府挣钱。有意思的是，这位“地产市长”同时又是“红顶商人”，他在做副市长的同时，还在担任一些文化投资公司的董事长或总经理。这样一种纠结的身份难免引起民间议论，而那句如此直白的表白：“我不反对红顶商人这个说法，我本来就是为政府挣钱为共产党打工嘛”3、市场机制

公共管理与私营部门在面对市场时的表现是不同的。它依照命令以固定的价格向大众提供服务。但是近年来，政府对市场的依赖越来越大，就长期而言，为了为了维持一种不必要的或者无效率的政府而过渡征税的行为会浸湿税基。比如移民、或者寻求私人服务。所以公共部门的职责是提供公共物品或准公共物品二主权主权是指特定政治社群所拥有的至高无上的政治权力与权威。因此，公共管理，特别是公务员，被视为公共信托人，（“公仆”）作为人民主权的代表者，公共管理者的地位不同于一般企业的管理者和经营者。政府能像企业一样运作么？尽管政府将一些业务外包给非营利组织或第三部门，公共与私营部门的行政界线变得模糊，但公共部门不能永远像企业那样运作。公共管理需要代表性和透明性，私营企业却不特别强调这些。企业家政府政府应集中精力“掌好舵”而非“划好桨”。政府的行政专家们不必事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。政府应通过各种形式引入竞争机制。政府应像企业一样具备“顾客意识”，建立“顾客驱使”的制度。三、管制与服务公共管理的各项行动或决定具有法定效力，并可依赖政府的强制执行力。尽管我们通常认为公共行政是在为公众提供公共服务，但公共行政管理者同样也对公众实施管制。服务型政府根本出发点：从公共利益出发，实现“民有、民享、民治”。当前可行的办法是扩大政府决策的公众参与度；加大公众意见在评估中的作用；建设法治与信息化政府。第二节管理理论一、泰勒的科学管理原理1.预先实行计划；2.工人标准化的操作方法；3.例外原则。3.例外原则领导只负责例外事项的据侧，常规化决策留给下属去做。领导从事无巨细的繁琐事务中解脱出来，关注组织的重大战略。河南确山县委书记常年率队街道打扫卫生二、威尔逊的政治－－行政二分法威尔逊将行政从政治政治中分离出来：政治就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择；行政就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。三韦伯的官僚体制1.合理的分工2.层级节制的权力体系3.依照程序办事4.管理的非人格化5.专业的培训机构6.合理合法的人事制度四西蒙的管理理论执行也有决策。政治或行政主要看所涉价值要素的重要性：A，一个决策问题是交给行政机关还是立法机关，看这个问题所含的事实问题和价值问题的重要性及其问题引起争论的程度。B，行政机关的事实判断必须反映社会价值，价值判断有争议时，则行政人员对这种价值判断必须对立法机关负责。五治理理论1.多元的参与主体2.权利和责任的模糊性3.多元化的参与主体之间权力互赖4.自主自治的网络管理5.政府的“元治理”角色六其他管理理论1、霍桑实验第一，人是“社会人”，并非“经济人”的人性假设。第二，以人际关系为导向的新型领导与“士气”理论。士气同工人的满足感有关，新型领导者的能力主要体现在通过提高组织成员满意度来激烈员工的士气。第二，“非正式组织”理论。只要人们一起活动就会产生非正式组织，正式组织以效率和组织为标准，非正式组织以情感为纽带。2、马斯洛的需要层次理论已经满足的需要，不再是激励的因素大多数人的需要结构很复杂，无论何时都有很多需要影响其行为一般来说，只有在较低层次的需要得到满足后，较高层次的需要才会有足够的活力驱动行为。需要层次理论的具体内容生理上的需要安全上的需要情感和归属的需要尊重的需要自我实现的需要第三节公共组织一、直线职能制优点:(1)既能保持统一指挥，又能发挥参谋人员的作用;(2)分工精细，责任清楚;(3)组织稳定性较高，在外部环境变化不大的情况下，易于发挥组织的集团效率。缺点:(1)不利于集思广益地作出决策;(2)上层主管的协调工作量大;(3)适应性差，对新情况不易及时做出反应。二事业部制优点：1、责权利划分比较明确，能较好地调动经营管理人员地积极性；2、这种组织结构既有高度的稳定性，又有良好的适应性。3、有利于最高领导层摆脱日常行政事务。4、各事业部之间可以有比较、有竞争。由此而增强企业活力，促进企业的发展。缺点1、分权可能架空公司领导，削弱对事业部地控制；2、事业部间竞争激烈，可能发生内耗，协调也较困难。3、由于各事业部利益的独立性，容易滋长本位主义。三管理幅度与管理层级假设总人数为4096人，我们来看这两者之间的关系：假设跨度为4，则结构图是这样的：1，4，16，64，256，1024，4096假设跨度为8，则结构图是这样的：1，8，64，512，4096控制跨度窄的缺点第一：管理层级因此增多，管理成本会大大增加；第二：组织的垂直沟通更加复杂，因此减慢决策速度；第三：容易造成对下属监督过严，妨碍下属的自主性。扁平化组织扁平型这种类型的组织通常是用于人员较少、人员素质差距不大的组织。其管理层次少，管理幅度相对较大。执行人员主管四省直管县市管县其局限性是，中心城区与县域经济不同利益主体的冲突日渐突出。市一级是两种利益主体共同的管理者，但它与中心城区有更密切的利益关联，中心城区的发展建设更能体现市一级管理者的政绩，这一点在单一集权体制下对官员的意义尤为重要。市一级官员更愿意把资源集中在中心城区这一点上，而不是分散撒落到下辖县区，尤其是下辖县区中广大的农村地区。在市管县体制下，中心城区变得华丽、整洁、气派，俨然一个现代化都市特征。与之相呼应的是下辖县区内财政资源紧张，广大农村地区残破凋蔽。五地方自治在一定的领土范围之内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。第四节公共领导一领导理论1、特质理论：用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正因素的理论。特质理论的优点：第一，它给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有其合理性2、权变理论权变（或情景）理论，领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，用一个通式表示就是：领导＝f(领导者、被领导者、环境)。2、权变理论领导的含义包括：（1）公共领导是一个社会组织系统；（2）公共领导是一个动态的行为过程；（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程。二领导体制改革

我国公共管理领导体制存在的问题（1）领导职能相互混淆（2）领导权力过于集中（3）领导权力的约束滞后（4）公共组织机构高度膨胀（5）用人制度缺乏活力第五节公共人力资源管理一、职业阶段从职业阶段这个角度来看，大多数人将经历4个阶段：探索阶段、立业阶段、职业中期、职业晚期。大学毕业时候为探索阶段，这个阶段处于学徒阶段。要求学会做自己的工作，并在现实中获得实实在在的成功与失败的例子。这个时期的情感需求是稳定和薪酬；立业阶段：工作的挑战性；在某个领域形成技能；开发创造力和革新精神等，情感需求：面对失败，处理家庭和工作的冲突，支持与自主性。中期：技术更新，培训和指导别人，情感需求是减少自我陶醉和竞争性，重新思考自我与工作，家庭及社区的关系。晚期：计划退休，确认和开发继承人，从事社会活动。情感需求为看自己的工作成为别人的平台，在组织外部的活动中找到自我统一性的感觉。二报酬体系

浮动工资方案1、计件工资、工资奖励、利润分成、奖金和收入分成都是浮动工资方案的具体形式。这些报酬形式与传统方案的区别在于前者不仅仅是根据工作时间或资历决定工资，而是工资的一部分决定于个人或组织的绩效水平。它是没有保障的。把工资与绩效联系起来，是的收入只依赖与贡献的多少，而不在乎头衔的大小。1、计件工资方案（piece-ratepayplans）对工人的每一个生产单位付给固定报酬。当一名工没有基本工资，仅仅根据他或她的产量付给报酬是，这是一种纯粹的计件工资方案。许多组织采用一种修订的几件工资方案，员工的报酬是基本工资加上计件工资。2浮动工资浮动工资的不足是不可预见性。三、技能工资（skill-basedpay）技能工资方案是岗位工资的替代物。技能工资不是根据人的职称确定其工资级别而是根据员工掌握了多少种技能和能做多少工作来确定的。技能工资的吸引力何在？从管理者的角度来看是其灵活性。当员工的技能可以互换时填补职位空缺较为容易。高薪养廉高薪可以使国家工作人员保持比较高的生活水平，通过高薪可以减少国家