美国的国家航空公司政策演变过程和利弊分析

1美国的国家航空公司政策演变过程和利弊分析摘要：近一百年来美国政府对本国的航空企业实行了从放松管制到严格管制再到放松管制的政策演变过程，无论是严格管制还是放松管制，在政策实施的最初几年中航空企业和乘客似乎都从中获得了利益，但几年之后都显现出了政策的弊端，从而引起航空企业和乘客的不满。本文试图通过回顾美国政府对本国的航空企业实行的政策演变过程，来研究分析每一项政策存在的问题，并提出未来政策的意见建议。1.从放松管制到严格管制阶段及其后果20 世纪 20 年代之前，铁路运输是美国最主要的交通运输方式，在这个时期，美国政府主要是对铁路进行管制，针对当时铁路垄断造成的种种弊端，成立了州际商务委员会，制定了商务管制法，对铁路垄断进行管制，迫使铁路企业相互进行有力的竞争，保护公众利益。从 20 世纪 20 年代开始，美国国内运输市场发生了巨大的变化，随着公路、水运和航空运输的蓬勃发展，它们与铁路之间的竞争越来越激烈，并且随着竞争程度的加剧，出现了过度竞争及不公平竞争的不良现象，损害了整个交通运输业的正常发展。这个时期，竞争成为了运输市场的主要特征，垄断退居到次要位置，为了适应这种新变化，美国政府调整了交通运输业的政策，从限制垄断、维护2竞争转向对运输竞争的管制。发生在 1938 年对航空运输的管制就是这种变化的后果之一。1938 年的民用航空法为了避免航空业内部过度竞争和不公平竞争，保护航空公司能够获得正常水平收入，主要对航空业进行了三方面的管制：1）严格限制新企业的进入；2）禁止企业合并；3）控制运价及收入。这主要是基于这样的认识：过多的航空公司进入市场，将会使企业间为争取有限市场而进行毁灭性竞争，导致重复浪费、过度扩展和低劣的服务，同时由于航空没有足够的收入维持正常生产活动，最终会倒闭或破产，减少航空业的生产能力，因此有必要对新企业进入和运价进行管制。禁止企业间合并则是为了防止垄断导致的不正当竞争。对航空业竞争进行管制的结果是从 19381978 年有 80 家航空公司申请进入航空业，但是没有一个干线执照得到批准。航空公司受到民用航空局的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺少竞争压力，服务质量差，票价居高不下，财务状况恶化。一些社会团体和个人发起了消费者主义运动，批评管制损害了公众的利益，并控告谋杀航空旅客。一些知名学者计算航空业管制成本后指出，这种管制是对资源的乱分配，造成的社会成本很大。不仅航空业如此，其他方式的情况也很糟糕。尤其是铁路，1970 年占全国货运和旅客运输 20%的宾西法尼亚中央铁路和同一区3域的五条铁路同时申请破产，更加导致人们对管制功效的怀疑，反管制的呼声越来越高。另外，60 年代末到 90 年代初期出现的“滞涨” 现象使社会各界对主张政府干预经济的凯恩斯主义产生了怀疑，主张自由放任经济的新古典学派应运而生，成为时代的主流。这种经济理论的变化必然要反映在政策决策中。2. 从严格管制到放松管制阶段及其后果在全社会巨大压力下，美国政府对交通产业政策进行了改革，主要集中在铁路和航空领域。导致了 1978 年航空客运放松管制法出台。放松管制法强调政府减少对航空业的控制，通过采取航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争，期望通过竞争的压力使航空公司不断改善经营管理，提高服务水平，满足国民经济发展的需要，同时降低成本，给公众提供合理票价。这标志着航空产业的政策从限制竞争转向鼓励竞争。放松管制的最初几年确实收到了预期效果，航空公司数量增加了，竞争程度也更激烈了，但是随后事件的发展出乎了当初政策设计者的预料，从 1985 年起，航空公司的数量开始下降，90 年代以来，下降的速度加快。据统计，19781986 年，共有 198 个航空公司进入市场，加上放松管制前的 36 个，总共应该有 234 个。但是实4际上其中有 160 个破产、倒闭或被兼并，到 1987 年只剩下了 74 个，其中干线航空公司只剩 12 个。航空公司数量减少的主要途径是企业合并。80 年代以来，航空业兴起了一股势头强劲的“兼并风” ，1980 年 Pan American 兼并了National Airline,1985 年 People Express 以 3 亿美元价格收购了Frontier Airline.1986 年兼并风达到高潮，Northwest 以 8.84 亿美元的价格兼并了 Republic Airline,USAir 收购 Pacific Southwest,Texas Airline 收购了 People Airline 和 NewYork Airline,Trans World 以 2.5亿美元收购了 Ozark Airlines,Aerican 收购了 Cal Air。航空公司数量减少的结果造成少数公司占据了航空市场的大部分份额，垄断力量增强，1988 年前十名公司占有 94.67%的份额，市场集中度非常高。为什么鼓励竞争的政策事实上却促进了垄断的形成呢?答案正是前面我们所提到的：商品经济下，自由竞争会促使企业追求规模经济效益。现代产业组织理论的创始人贝恩指出“企业在竞争压力下，都有把自己的企业规模扩展到单位产品生产成本的流通费用达到最低水平的愿望”。厂商理论告诉我们，在技术水平和生产要素价格不变的条件下，产品的单位生产成本会随着企业规模的扩大而下降。然而每个产业的市场规模是有限的，在有限的市场规模中，众多企业对规模经济的追求，最终因淘汰机制作用会导致企业数量的减少，造成生产的集中和垄断的产生。因此根据产业组织理论，放松管制5的后果与初衷相背是客观经济规律作用的必然结果，是不以人的意志为转移的。除了客观规律作用外，航空市场由竞争走向垄断的速度这么快，还与 80 年代以来航空公司的一些新变化有关。1）“中枢系统”策略“中枢系统”是指某家大航空公司为了占领市场，在美国某一中心城市建立航空中转基地或称枢纽以及相应配套的辐射状支线射线系统。它比“城市对 ”中航线布局拥有更灵活选择调整票价的能力，并能够提供迎合旅客需求的航空服务以及扩大垄断市场覆盖面，因此自出现以来受到各大航空公司的青睐。目前美国几个航空公司都拥有自己的中枢系统。但是这种先进的航线结构需要强大的经济实力，不仅对新进入企业形成强大的进入壁垒，而且还迫使原有中小企业与大公司联合或合并，以获得中枢系统的优势。2）计算机的普及使用目前各大航空公司都拥有自己的计算机订票系统，各公司与共用代码的合伙公司、旅行代理人、旅客、汽车租赁公司、团体客户以及单个旅客之间装备了新型计算机网络，这种网络遍及全国，更加方便了消费者。有些公司还将计算机装入飞机机体，利用数据传输实现地面空管计算机与飞机上飞行管理计算机的直接通信。这样大型的计算机系统投资对于中小公司是无力承担的，只有那些大规6模的公司才有可能拥有，而且他们排拆中小公司使用他们的计算机系统，致使中小公司在竞争中处于劣势。3）激烈的票价竞争在放松管制后，民航委员会不再对航空公司的票价实行管制，因此各公司为了招揽乘客、争取市场都不同程度降低票价，大打价格战。19761982 年虽然美国国内油价上涨 73%，使航空公司平均成本上升了 15%，每客座公里的平均票价仍下降了 8.5%。90 年代以来，由于美国经济不景气，航空市场需求增长缓慢，加上各公司运力过剩，票价战更加激烈。在这种情况下，许多航空公司，特别是新航空公司很快陷入严重的财政危机，纷纷倒闭、申请破产或兼并。即使那些在激烈的价格战中生存下来的公司也亏损严重，1992年美 10 大航空公司共亏损 50 多亿美元，只有美西南航一家盈利。放松管制政策带来的垄断现象及不正当竞争严重威胁了公众的利益及航空业自身的健康发展，政府官员、经济学家和普通群众都对放松管制提出了严厉的批评。即使是当初放松管制的热心支持者、民航委员会前主席凯恩也不得不承认放松管制政策存在一定的失误，面对这种局面，克林顿总统一上台就紧急组成了“确保航空业健康竞争全国委员会”，研究新的航空产业组织政策来“ 救世”。那么原先的产业组织政策究竟失误在哪里呢?现在应该如何修改呢? 笔者认为政府实行的鼓励竞争的政策本身并没有错，错在政府没7有在鼓励竞争的同时，坚定不移地执行反垄断政策。虽然美国政府一直把反垄断、反兼并作为产业组织政策的内容之一，并制定了谢尔曼法、克莱顿法等一系列的反托拉斯法律，但是由于美国政府最终还是为垄断资产阶级利益服务的，因此反托拉斯法在限制资本集中方面所起的作用非常有限，有时甚至成为各垄断财团之间相互争夺势力范围的重要工具。特别是进入七八十年代以来，美国经济的国际竞争力严重下降，引起社会各界的广泛关注，许多人反对“反垄断、反兼并”的呼声日益高涨。里根总统 1981 年上台执政后，就把放松管制，包括放松反垄断、反兼并工作作为一项重要经济政策。与此同时美国政府也加强了政府与垄断组织的相互融合的渗透，并以此来加强对整个国民经济的干预，以对付经济危机和增强企业竞争力。因此在这个时期，美国政府实际执行的不再是反垄断、反兼并的政策，而是促进集中、加强企业联合的政策。由于美国政府的这种态度，在 80 年代爆发了第四次企业兼并浪潮，航空业垄断势力加强也就不足为奇了。而且现在看来，这种产业组织政策在将来很长时期内不会改变，航空市场的市场集中度将会越来越高，垄断力量将会越来越强。美国运输部国际政策执行副秘书帕特墨菲在 1993年 2 月的一次听证会上曾表示美国政府有意维持 9 家航空公司的竞争局面。3. 美国航空公司协会的态度8美国航空公司协会（A4A ）的看法是，美国政府的政策框架始终赶不上市场的不断变化。因此，美国的航空公司同外国竞争对手相比，处于不利的竞争态势。这种不利地位影响了美国的航空公司盈利能力和成长性，并会影响相关的旅游行业的价值链。毕竟航空业创造 1000 万个就业岗位，占美国国内生产总值的 5%以上。可是如何才能解决这个问题？按照 A4A 总裁 Nicholas E. Calio的说法，解决方案很简单：美国的政策必须承认和把航空运输业视为一项战略资产，需要采用国家航空公司政策，提供一个全面的蓝图，使美国航空公司运营的环境正常化。1）“贪婪”的税收负担使航空企业不堪重负尽管美国航空业极大地促进了美国经济的发展，但是 A4A 认为，新的监管负担已经增加。现在，美国政府的监管包括各种强制性报告，例如运输量数据、收入和支出数据、收入税、维修费用、利润和亏损数据、准点率、行李处理、自愿放弃乘机数据等。 A4A认为，这些监管的负担沉重，尤其是税务负担，使航空公司很难获得发展稳定性和盈利能力。1990 年2011 年，美国国内票价下降了31%。但与此相反，对美国航企的税收却增加了 38%。2）急需制定全面一体化航空政策强大的航空运输业能够提供广泛的就业机会。无利可图的航空运输业将直接转化为工作岗位损失、减少服务，减少对飞机、设施9和设备的投资，从而造成整个价值链受损。2001 年 8 月，美国航空业就业岗位超过 53.6 万个。2010 年 4 月，这一数字已下降到 37.6万个，一共损失了 16 万个职位。2001 年 3 月，美国航企每日运营超过 3 万个国内定期航班。而 2012 年 3 月，这个数字下降超过21%，为 2.36 万个。A4A 表示：外国航空公司不直接服务于美国规模较小的市场，而是会选择有利可图的市场。因此，该协会建议：美国的航空公司想要面对面的和他们的国际对手竞争，需要一个更公平竞争的平台和更合理规范的商业环境， 以及较少的政府干预和公平的税收。A4A 呼吁，美国政府应该制定国家航空公司政策，因为全面一体化的政策能够将美国的航空公司放在生存与发展的位置上。2012年 7 月，A4A 向参议院提出了五个核心组件，它们一起形成了一个有效的国家航空政策的基础：a改革美国的税收结构：减少对航空运输业沉重的税收。b.改革美国的监管环境：确保监管规定基于健全的科学和成本分析；消除不能带来安全或消费者利益的做法，同时取消造成成本过高或低效率的规定。c.修建基础设施：实施新一代航空运输系统：通过实施政策加速部署新一代航空运输系统。10d.提升全球竞争力：美国航企需要和全球对手在公平竞争的状况下竞争。因此，美国政府应该采用全球战略解决问题，比如针对欧盟 ETS 的计划，应实施政策以促进商务和休闲旅行，发展美国旅游业等。e.降低燃料成本和油价的波动性：美国需要大宗商品期货交易委员会(CFTC)按照其规定，以抑制在石油期货市场中的过度投机。同时，需要采用环保的方式加强美国国内燃料生产和替代燃料的发展。总而言之，A4A 认为，只有实施了全面一体化航空运输政策，美国才能解决这一行业根本性的问题，