关于加强粮食市场监管问题的研究

关于加强粮食市场监管问题的研究内容摘要：当前，我国粮食产量随着经济的不断发展也在持续增长，而人口数量的增长和生活质量的提高同样使粮食增产压力越来越大。制约粮食市场发展的因素有很多方面，其中粮食市场监管工作在规范粮食市场、保障粮食安全起着重要的作用，任重而道远。加强粮食市场监管是实现顺价销售的前提,是关系粮改成败的重大问题。必须从理论与实践的结合上深入分析,以求根本解决。关键词：粮食市场；粮食条例；监管执法；职能部门一、我国粮食市场的现状分析“民以食为天，食以粮为本”，粮食始终在人类生存发展过程中扮演着一个不可或缺的角色。我国是农业大国，13 亿总人口中有 7.4 亿是农民，粮食是社会安定的基础，粮食问题更是关系到国家安全。1994 年，美国学者布朗提出“谁来养活中国”的命题，一度引起了各级党和政府的高度重视，自 2004 年以来，党中央连续 9 个 1 号文件，高度重视农业及粮食安全生产，不仅免除了延续几千年的农业税，对种粮农民实行四项补贴，同时启动了一系列扶助粮食生产的政策措施，到 2012 年粮食生产实现了九连增的可喜成绩，为保障我国经济社会快速发展和物价稳定，满足市场供给起到了十分重要的作用。2014 年，我国粮食播种面积 112738.3 千公顷（169107.4 万亩），全国粮食单位面积产量5385 公斤/公顷（359 公斤/亩），全国粮食总产量 60709.9 万吨（12142 亿斤）。 然而以下几组数据值得引起我们警惕：一是我国粮食自给率只有90%，2012 年全国粮食总产 5.9 亿吨，全国粮食进口 8 000 万吨，所有农产品综合自给率大约维持在 80%。二是油料自给率只有 38%，2012 年油料生产 3 476.0万吨，进口大豆及油菜籽 5 614.3 万吨，进口食用油 834.5 万吨，并且绝大部分油脂企业由外资控股或参股。三是全国 31 个省市自治区粮食自给的省份只有16 个，逾 50%的省份依赖主产区调入。四是 1.2 亿 hm2 耕地红线已经逼近。20082012 年，全国因工业化、城镇化发展，每年占用耕地约 26.67 万 hm2。五是粮食平均单产达到新高。以江西省为例，江西省始终把粮食生产放在首位，2012 年比 2007 年粮食单产平均增产 269.55 kg/hm2，平均年增产 53.85 kg/hm2，取得这样的成绩已十分不容易，粮食增产压力越来越大。粮食市场发展的制约因素有以下几点：第一，电子商务的影响。进入 21世纪后，国内电子商务发展迅速，逐渐由原来的商业辅助手段向未来的商业主流模式发展。近年来，大部分粮食经营企业都是通过网络参与国家级、省级粮食批发市场的政策性粮油拍卖，电子商务成为企业购销的主要手段之一。同时，企业也通过自建网站或者通过第三方服务商发布购销信息。但是，这种电子商务模式也存在一定的弊端，主要是交易透明度不高，购销双方信息不对称，需要一定的信任度，交易风险大；第二，企业市场信息渠道比较单一。现在大部分企业都是通过各类媒体发布购销信息，也有企业主动到全国各地建立购销关系，但是没有一个相对统一的市场信息交流平台，企业各自为政，市场拓展的广度、深度相对欠缺，无形中增加了交易成本及风险；第三，市场软环境建设方面相对落后。目前，粮食批发市场、零售市场虽然有场地、有人员，但是还存在制约进一步大规模发展的因素：一是缺乏专业技术人才，特别是统计分析、金融、经济管理类人才存在缺口；二是软件设施建设相对滞后，在农产品及粮食物流园区建成批发市场，但是相关的交易软件设施建设还没有完全到位，如统一的交易计算机软件管理平台建设、与其他粮食批发市场的衔接等工作需要完善；三是企业的交易习惯需要改变，现在企业单打独斗开拓市场的传统习惯需要通过粮食行政管理部门进一步加大工作力度来进行引导，改变“大企业、小市场”的困境。当前影响粮食生产进一步发展的因素较为突出，主要存在是：一、农业生产资料价格增长过快，种粮经济效益低。近年来，国家为保护农民种粮积极性，实施了粮食收购最低保护价收购政策，在一定程度上保护了种粮农民的收益，但增长幅度十分有限。而同期各类农业生产资料价格增长幅度远远高于农产品价格增长幅度，粮价增长的正效应被生产资料价格上涨的负效应所抵消。二、农业基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。农业水利等基础设施大多修建于上世纪六七十年代，当时投入主要靠“人海战术”，以农民投工投劳为主，修筑了山塘水库，开挖了灌溉渠道。由于先天投入不足，设施建设标准过低，修建的农业基础设施基本上全是“土质”工程。随着农村实行家庭联产承包责任制后，农户分散经营，农村集体经济几乎为零，难以筹资筹劳对农业基础设施进行有效维护和修葺，在使用过程中，这些设施水毁、老化、失修、废弃现象普遍，即使仍在使用的，也都是带病运行，“渗、透、漏”现象十分严重，防灾救灾能力差，使用效率低下。再加之我市属自然灾害多发的地区，洪涝、干旱等自然灾害常有发生，造成农田因旱、因涝抛荒面积逐年增大，严重影响了粮食生产安全。三、农业科技支撑能力弱，粮食生产整体水平不高。经济发展缓慢，受财政投入不足的影响，农业科学技术研究和技术推广弱化，粮食生产新技术、新品种、新模式、农业结构调整等推广速度较慢，粮食生产能力提高不快。同时，由于工作经费不足和生活待遇得不到保障，一些地方农技推广部门被迫“不务正业”，靠开展农资经营等工作来维持日常开支，再加之农技人员知识老化、结构失衡、信息不灵、人才流失，严重影响了粮食生产新技术推广、基层农技培训等服务工作，制约了粮食生产科技水平的进一步提高。四、耕地质量下降，严重影响粮食的基础生产能力。近年来，农村通过开展土地整理、标准农田建设、农业综合开发等，使农田生产条件有了较大改善，但由于在实施大面积的土地平整过程中，土壤耕作层遭到破坏，熟地变生地，土地肥力下降。再加上农户种植方式不科学，为了追求生产效益，存在只用地不养地的掠夺式经营行为，绿肥等有机肥料投入大幅减少，大量使用化肥、农药，加快土地无机化程度，破坏了农田生态环境，耕地生产能力下降。与此同时，由于经济的发展和城市化建设，占用了较多的优质粮田，大量优质耕地被地力条件不佳、灌排设施不完善的土地置换，耕地地力水平也出现下降趋势。五、粮食生产补贴政策不完善，没有发挥应有效应。2004 年，党中央、国务院为促进粮食增产、农业增效、农民增收，实施了涉农补贴政策，深受农村广大农民群众的衷心拥护。但政策规定和操作措施方面，还存在着一些矛盾和问题。一是补贴标准偏低。如 2007 年，按照补贴政策规定，种植一亩水稻享受粮食直补、良种补贴、粮食综合直补共计 55.3 元。而当年受农资涨价、病虫害多发等因素的影响，每亩水稻的农业资料生产成本就比上年提高了 34.89 元，再加上农民投工投劳支出，农民实际得到的实惠微乎其微。二是补贴品种单一。粮食生产补贴只对农民种植水稻进行补贴，种植其它粮食作物得不到补贴，在一定程度上影响了粮食作物内部的结构调整，制约农民调整农业产业结构的积极性，影响了农民增收，进而削弱了农民投入农业再生产和扩大生产的经济能力。三是补贴方式呆板。按政策规定，补贴资金按上年度水稻种植面积补贴到农户。但实际上，农户种植水稻是一个动态的过程，农户可以随意通过抛荒、转包、双改单等形式改变自己对耕地的耕种状态。尤其是抛荒或转包耕地后，不种粮仍能享受补贴资金，这不但损害了补贴政策的公正性，同时影响了承包耕地种粮户的生产积极性，进而影响了适度规模经营的发展。六、农村外出务工人员增多，农村劳动力出现短缺。随着改革改革的深入，城乡之间的差距越来越大，城乡居民的收入差距也越来越大。由于农民种粮获得的收入增长十分缓慢，为了增加家庭收入，维持农业生产、家庭人员日常开支、子女教育等支出需要，绝大多数青壮年农民不得不选择外出打工，有很大一部分外出人员甚至数年不归，留守在家的基本上是老、妇、幼、病、弱，整体劳动能力和素质都偏低，导致种粮劳力不足、农业生产技术推广困难、生产管理粗放，影响了农业生产效益和农民收入的提高。相当一部分地方，尤其是人少地多、种植条件较差的地方，农民弃耕和“双改单”的现象普遍。七、农民种植规模较少，粮食生产商品化程度不高。农村实行家庭联产承包责任制，农村耕地平均分配到农民身上。耕地分配到户后，在保证了农民平均分得了一份土地的同时，也影响了土地的规模经营效益。由于农户实行分散经营，受资金、生产规模、知识水平等因素的制约，种粮仍停留在传统的耕作方式上，粮食生产技术和机械化水平较低，生产成本也就相对较高。同时，农民种粮的目的主要是解决自己的口粮，商品化的程度不高，制约了粮食规模化生产经营，影响了农民受益。粮食购销市场化后，粮食市场管理总的来说，经营主体已经从单一的国有转变为国有、私营和混合所有制等多种市场主体共同发展的局面，粮食行政主管部门原有一套管理办法不能也无法在市场主体中实施，而新的约束体系还没有完全建立起来，并且新的约束体系存在不少漏洞，在执行落实中又存在问题。另外人员素质和经营物质基础均呈下降这势。具体是：（一）粮食市场管理缺乏可操作性法规依据。在国有粮食企业一统天下的时代，虽然没有管理粮食方面的专门法规，但粮食行业的管理是实行一套从上而下的政企不分的比较严格和规范的管理制度，职责明确。92 年粮食销售放开以后，一些地方制订了市场进入的条件。如浙江省粮食局和工商局出台了一个粮食批发的准入条件，规定要从事粮食批发必须具备：一是 50 万斤以上的仓容；二是 50 万元以上的注册资金；三是常年保持年经营量 10%以上的库存。但在实际执行中批发和零售很难界定，10%的库存量也是难以判定，50 万斤以上仓容可以凭一纸假合同蒙混过关，就是 50 万元的注册资金也可以投机取巧。98 年粮改以后国务院颁布的粮食收购条例与粮食购销市场化的要求有一定的差距，而且对成品粮的经营也缺乏明确的规定。2001 年浙江粮食实行购销市场化后，省工商管理局规定：一是依法取得企业法人资格的各类企业；二是有必要的收购资金和仓储设施；三是能遵守国家和省有关粮改的法规和政策。就能从事粮食收购。应该说市场进入的条件非常原则，缺乏可操作的具体依据。（二）执法不严或者说管理不到位。粮食放开以后，一些部门和基层政府由于思想认识不到位。认为粮食市场的管理上的问题不象刑事案件那样严重，往往从眼前利益出发，放纵非法经营者无序竞争。一些地方工商、卫生、技术监督等行政主管部门在主观上还认为粮食的方面面应由粮食行政主管部门管理，在日常工作中往往是上面有布置才去检查，出了事情才去处罚，而平时很少过问市场运转。并且对粮食市场的管理各有关部门尚未建立相互协调的工作运行机制。当前的晚谷收购就是一个例证，今年购销市场化后，一些地方粮食企业根据市场行情协商确定的收购价格就是无法收购，一些个体商贩就把刚收上的粮食不经翻晒的晚谷按你出台的价格收购加工出售，而粮食企业收上的粮食除了少量当时加工出售外，一般到少要放 5 个月以上，不经翻晒的高水份粮是绝不能收上的，这样只好望粮兴叹，眼看个体经营户收购，而个体经营者是季节性的行为，只是有利就收，无利可图就改行他业。国有粮食企业等合法主体不收购或少收购又促使粮价下跌，这不仅直接损害粮食企业的利益，最终也损害农民的利益。（三）政策的歧视，限制了民营粮食企业发展和民营资本的进入，使粮食市场缺乏有序的竞争。一方面市场管理失控，不合法的主体收购比比皆是，造成市场无序竞争。另一方面有关部门又设置障碍，限制个体和民营企业进入粮食收购市场。根据粮食购销条例农发行贷款对象仅仅是国有购销公司，可以讲粮食的合法收购主体还是国有一统天下。粮食经营的税收优惠政策亨受的对象也只是国有粮食企业。由于农发行贷款对象仅限于国有收储企业。浙江一些地方粮食购销市场化后，一些原从事收购的国有粮食企业转制为民营粮食企业，由于不能从农发行贷款，而自身积累又不足，加上粮食是大宗商品，致使这些转民营企业无法开展正常收购。而国有粮食收储企业由于网点和规模的限制，不能满足农民的投售需要，造成粮价下跌，粮农冤声载道。（四）从业人员素质和物质基础下降。原来的国有粮食企业，人员分工较细，一些业务骨干除粮食系统的大专院校毕业外，市县的粮食主管部门也正常分期、分批、按从业岗位进行岗位培训，专业素质相对较好。现在相当一部从业人员缺乏粮油的基本知识，不知大米、面粉的等级基本保管办法，分不清粳米、籼米、糯米，更不知各种粮食的物理特性、营养成份和质量、品种、水分的基本检验检别方法，面粉生产上滥用增白剂也不是个别现象。不仅民营粮食企业和个体户如此，就是相当一部分国有粮食收储企业人员的业务素质也今不如前。因为近几年先是实行下岗分流，后是企业改制，学粮食专业的大中专院校毕业生是很难进粮食收储批发企业，这不仅直接影响当前粮食企业的人员素质。由于学粮食专业的学生分配困难，原粮食系统所属的大中专院校因招不到生源而纷纷改换专业和名称，不再以培养粮食专业人才为主，这还将影响今后粮食业的发展。从业人员的素质下降，也是造成一些有毒、有害米面的流通无阻的一个原因，多起毒米事件都与一些经营者鉴别能力不无关系。（五）粮食污染问题突出。原国有粮食企业的粮站、仓库都是经营粮油专用的，一般每年秋冬季节都要开展“四无”基础工作，正常的维修和保养是能得到保证，粮油的污染问题较小。粮食购销市场化后，原有的购销企业转制后，国有粮食企业以储备为主，粮食批发和零售以民营企业和个体经营为主，原相当一部分较好的国有粮食企业门店和仓库改作他用，除了少数商场外，无论是粮油零售条件，还是经营周转库的仓储条件都无法与转制前的国有粮食企业相比。粮油污染问题日显严重，现在一些经营户大多没有专门的粮仓和油库，哪里放得下，就往哪里放，找到什么车就用什么车运，不管是装过有毒的，还是装过化肥的，根本不在乎是否造成污染，而粮油特别是成品粮具有较强吸附能力，一些有毒物质与粮油内部物质发生反应，往往是不可逆的，并且是肉眼难以辨别的，这样给粮油卫生质量带来了不安全因素。另外，夏季高温高湿季节，成品粮难以保管，往往因储藏条件差或保管不当造成发霉变质，一些地方的经营者在夏季因保管不善而发生大米霉变而到加工厂返机的情况时有发生，实际上这些粮食都不符合卫生指标，是不能允许出售的。手中有粮，心中不慌。因此，面对人口自然增长及膳食结构改善带来的新需求，面对频繁的自然灾害，面对土地不可逆转的占用及沙化、荒漠化，粮食市场形势面临严峻考验，其中粮食市场监管不足的问题影响了粮食的安全等方面情况，亟待思考和解决，在此就加强粮食市场监管问题的予以研究讨论。 2、粮食市场监管存在的问题（一）粮食市场监督的执法权问题1998 年国务院出台了粮食收购条例和粮食购销违法行为处罚办法,2004 年颁布实施粮食流通管理条例，法律法规的执行部门有工商、粮食、物价、财政、农发行等主管部门。表面看来,多头齐抓共管,但未规定谁是主管机关,谁是配合机关,没有谁总体负责,统一协调,实际上大家都管又都不管,致使粮食市场管而不严,粮食批发混乱,零售活而无序。首先,对粮食经营企业的资格审查缺乏统一的法规,审查无法可依。1994 年国务院 32 号文件和国务院办公厅 76 号文件规定,从事粮食批发经营的企业必须经过资格审查,但由于对企业经营资格审查、登记的程序、方法、权限没有作出明确的界定,粮食、工商等行政管理部门都难以操作,使这一有力的监督举措未能很好实施。许多从事粮油加工、批发的企业(个人)在缺乏加工、经营粮油所必须的场地、设备、质量保证体系的情况下,照样能领取营业执照,从事粮食批发和加工。粮食部门并没有这方面的资格审查,难以掌握足够调控市场的粮源,市场上的粮油质量也得不到保证。其次,粮食市场监管机制不配套。目前粮食行政管理部门没有市场执法权和处罚权,不能有效地发挥粮食市场的监督管理作用。而工商、物价、技术监督等管理粮食市场的执法主体也没有建立相互配套的行之有效的管理办法,对辅渠道的粮食经营行为缺乏应有的约束力。随着市场经济的发展,私营粮商、个体工商户遍布城乡,关系十分复杂,粮食市场怎么管理,关键还在于政府要相信粮食部门,支持粮食部门,下决心赋予粮食行政主管部门管理市场的权力,才能真正把粮食市场管住、管好。（二）粮食流通环节的法律规范问题首先，“主”与“辅”的权利和义务关系不明确。国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定充分肯定了“一主多辅”的积极作用，但尚未以法律形式明确主与辅之间的相互关系及各自市场行为的权利和义务。国有粮食部门为承担稳定市场的义务作出很大牺牲,辅渠道是否也承担相应的市场义务呢？这些不规定不明确,就使“辅渠道”主体失于监督,有钱挣的时候“辅渠道”都来抢,亏本的时候就溜之大吉,只有“主渠道”在坚持阵地,这显然不符合社会主义市场经济条件下企业之间公平、合理竞争的原则。表面上看来是多渠道活起来了,但却损害了“主渠道”，不但国有粮食企业经营困难，而且国家也得背上政策性亏损的严重包袱。其次，粮食批发和零售经营的行为不规范。由于少数地方粮食供大于求，对粮食市场的管理放得较松,因此,不符合条件从事粮食批发的企业甚多,粮油零售业务更是遍地开花,无证经营比比皆是；少数不法粮油贩子掺杂使假,以次充好,短斤缺两等现象严重。这些经营行为不仅扰乱正常的粮油经营秩序,而且损害消费者利益,严重威胁消费者身体健康。因此，尽快用法律规范粮油批发、零售经营行为,打击违法经营,对维护生产者、经营者和消费者利益,维护社会稳定都具有重要的现实意义。目前粮食市场稽查力度不大有两方面原因。一是客观上我国农村地域辽阔,农民居住分散,城乡交错，个体粮商和粮食加工户与广大农民联系紧密,收购粮食十分方便，仅靠工商行政管理部门有限的人力去管理广阔的粮食市场难度较大,运作效果也不理想。另外，县级粮食交易批发市场目前大多有场无市、有名无实,也使粮食收购市场管理难度增加。二是主观上,根据粮食收购条例,粮食市场管理权在工商部门，而稽查经费得不到落实，有的只能从粮食部门的行政经费开支,因而执法流于形式，效率不高。3、强化粮食市场监管的思路（一）正确处理知与行的关系，要在行上下功夫所谓知就是认识，行就是工作落实。目前，对依法监管粮食的认识已基本形成共识，问题的关键是抓工作落实。 从我们了解的情况来看，许多县级粮食局在开展监督检查工作时精力投入不多，工作力度不大，措施不得力，造成了粮食依法监管工作在社会上不被完全认可的被动局面。如何解决工作落实问题，笔者认为，必须做到“三到位”，即:工作责任心到位，工作措施到位，工作精力到位。要把粮食工作当成事业来干，要像抓粮食企业经济效益那样想办法抓好监督检查工作，要像抓粮改那样舍得花力气抓好监督检查工作， 尤其是各级粮食行政管理部门主要负责人要把监督检查工作当作“一把手工程”来抓,当作执政兴粮的第一要务来抓， 工作上要有韧劲、磨劲，舍得花精力解决粮食监督检查工作中的大事， 如机构建设、人员和经费落实等，只有这样粮食依法监管工作才能上台阶，才能向纵深发展，才能全面推进。（二）正确处理政与企的关系，要在履职上下功夫通过我们调查了解， 有三种现象值得深思:一是产权制度改革后，新组建的粮食购销企业因国有资产所占的比例较大，绝大多数市县粮食局与国有粮食购销企业没有真正意义上的分开，许多县局领导兼任企业法人，在开展粮食监督检查时，有意、无意之间就把国有粮食业当成自己的，不同程度的存在一种袒护心理;二是有些县区在开展监督检查时， 把目光往往只盯在个体或民营粮食购销企业，存在着查外不查内现象；三是粮食市场放开后，社会上其它成分的粮食企业创办人大多数是原粮食系统的职工，在熟人面前，监督检查工作也往往是走过场，难以拉开情面较真。造成这三种现象的根本原因是政企不分和职能缺位，其影响很大，一方面容易给社会上造成错觉，认为粮食监督检查工作可有可无，不被重视;另一方面有损粮食执法队伍形象。粮食依法监管是我们粮食行政管理部门的重要职责之一，也是发挥社会职能的主要抓手。可以这样说，监督检查工作的好坏，直接关系到我们粮食行政管理部门存与亡的大事。因此，我们在处理国有粮食企业关系上要有一个正确的认识，特别是在开展监督检查工作时，要从履行职能的高度来把握， 要本着“公开、公平、公正”执法的原则，坚持一把尺子量到底， 先检查内部再检查外粮食问题研究。对系统内发生的违法经营行为，要按内外一致的原则，发现一起，查处一起，依法追究经营单位和当事人的法律责任，严重的还要追究主管部门的行政责任。（三）正确处理经常性检查与专项督查的关系，要在经常性上下功夫粮食具有流通量大、经营主体多、涉及面广的特点，这就决定了监督检查工作难度大，责任重。近五年来，开展粮食监督检查工作侧重于专项督查多，侧重于抽查多，侧重于查案多，工作上处于被动、应付的现象。原因就是此项工作没有形成制度化和经常化。通过我们调查了解，粮食市场放开后，经营主体虽然很多， 但分类来讲主要是三种类型。一是国有粮食购销企业，是粮食购销主渠道，储存能力强，收购量大，收购网点多、收购时间长;二是粮食加工企业，绝大多数规模较小，一般情况下是边收购边加工边销售；三是粮食经纪人，多数是没有储存能力，无固定场所，流动收购，随收随卖，这就给监管工作增加了难度。由此可见，依法管粮工作要想有效地开展，必须在经常性和制度化上下功夫。一要对辖区内粮食经营户进行摸排、登记、建档，实行信用等级考评制度，进行分级监管;二要进行巡查。在粮食集中收购期间，县区粮食局要组织执法人员面对辖区内粮食流动市场进行全方位的巡视，主动出击，对无照或违规经营者要给予坚决查处，特别是近五年执行最低收购价政策，粮食监督检查工作更要延伸到每个收购点，延伸到农村，这样既确保了政策的落实，也更体现了监督检查工作的到位。三要坚持监督检查与开展各项业务工作相结合。依法管粮是综合性工作，需要多方努力在实践中我们感到:粮食监管工作必须与业务相结合，业务工作开展到那里，监管工作就跟到那里，这就有利于构建监管工作平台，不留死角，不挂空档，形成齐抓共管的良好局面。四、正确处理监督检查与整体工作的关系，要在协调配合上下功夫目前，粮食行政管理部门既要肩负粮食产业经济发展、行业服务的职能，又要承担粮食市场监管的重任。 面对这一全新的任务，由于思想认识的不同、执法体系建设的不平衡、现行机关体制的不合理，各地粮食行政管理部门在重视程度、 工作力度和执法水平上存在着明显差异， 特别是粮食执法工作对外涉及多个部门，对内涉及各个业务环节，如果不妥善协调好各方关系，势必会出现重管理轻执法、错位缺位、推诿扯皮现象。因此，做好粮食行政执法工作，还必须正确处理好监督检查与各方的关系，在协调配合上下功夫，努力营造良好的执法环境。一是正确处理监督检查与行业内部管理之间的关系。监督检查是依照法律法规的规定，对管理相对人进行检查处罚，打击违法行为，规范粮食市场秩序。 而行业管理是根据国家有关规定，研究和制定行业发展规划，贯彻落实政策，开展行业指导、服务和监督。两者在具体工作中，既相互促进，又各有所侧重;既有联系，又有区别。粮食行政管理部门要坚持监督检查与行业内部管理相结合，加强配合与协作，有利于充分发挥各自优势，提高整体效能。二是正确处理监督检查机构和内设的法制机构之间的关系。各级粮食行政管理部门内设的法制机构是专司法制工作的机构，主要承担法制宣传、调研立法、复议听证、案件审核等法制工作;监督检查机构是受粮食行政主管机关委托而组建的专门从事粮食执法检查、督查的机构，主要承担法律、法规授予的执法职能、执法宣传、执法检查、实施行政强制措施、行政处罚等。这两个内设机构应各守其责，依法行政，相互协作，加强监督。三是正确处理粮食监督检查与其它部门之间的关系。粮食执法涉及面广、难度大，按照法律法规的规定和部门职责的分工，在违法行为处理上又有局限性和限制性。 因此，粮食行政管理部门要严格按照法定的职责范围正确行使职权，既不能“错位”，也不能“越位”。要主动协调好与工商、质监、卫生、价格等部门的关系，在工作程序和工作方法上要学习借鉴其他执法部门的经验，积极争取有关执法部门的支持，适时开展联合执法，有效地维护粮食市场秩序。四、粮食市场监管的措施建议（1）统一思想，深化认识，主动监管进一步落实粮食宏观调控的有关政策措施，保障粮食消费安全。完善地方储备粮管理体系，加强粮食产销衔接，加快粮食现代物流体系建设。充分发挥国有粮食购销企业主渠道作用，继续落实国家最低保护价收购政策，切实保护种粮农民积极性，确保市场粮价基本稳定。尽快出台粮食市场管理法规,使粮食市场管理有法可依。目前粮食市场较为混乱的一个重要原因在于法制建设相对滞后。只有加快立法,才能有效地规范企业的经营行为,使粮食市场活而有序。加强法制建设,其基础和前提就是要建立严密、完备的法律体系,做到有法可依。要确立粮食市场秩序的框架,必须以粮食市场规范为中心,在粮食市场的主体界定、行为规则和管理监督等方面分别制订专门法规,进而建立一个保证粮食市场有序运作的法律体系。此外，第一，重视食品安全宣传，引导科学健康消费。广泛利用电视、报刊等媒体大力开展食品安全宣传教育活动，广泛宣传国家相关法律法规和食品安全知识，做到法律宣讲进商店、进农户、进学校、进商场、进市场，不断增强农民群众的维权意识，引导他们形成科学健康的消费习惯。提高农村经营者素质，净化农村食品市场。第二，注重提高农村食品经营者的素养，规范他们的经营行为；诚信是经济社会之本，各基层政府和相关部门应加大对农民法律知识和道德教育树立诚信观念，在农业产业化进程中加大农民对粮食产销合同履行的监督力度，提高粮食订单履约率增大粮食商品的市场供给量。并引导发展连锁经营，鼓励有一定实力的企业到农村开设食品、日用品连锁店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村消费网络，从源头上控制假冒伪劣食品流入农村市场。维护合法权益，充分发挥申诉举报网络和“一会两站”的作用，对农民群众举报做到及时核实、及时受理、及时查处、及时反馈。同时加强消费警示，向社会公布粮食市场检查情况，及时提醒广大群众注意并经常警告不法分子的违法违规行为。第三，建立健全粮食行政执法责任制，进一步规范粮食流通监督检查行为和工作程序，努力提高执法人员的法律意识和执法能力，加速实现由过去主要管理国有粮食企业向管理全社会粮食经营企业的职能转变，切实做到依法行政，依法管粮。（二）注重协调，多方配合，保证监管效益对全社会粮食流通进行行业指导和市场监管是一项社会系统工程，单纯依靠粮食行政管理部门和几个执法人员的工作是难以实现的。应建立粮食行政管理部门常管与部门协同监管相结合工作机制。按照粮食工作各级行政首长负责制的要求，各级政府应成立以分管领导为组长，粮食、公安、工商、质监、卫生、物价等部门参加的粮食流通市场监管领导小组，建立定期工作研究机制，根据粮食购销市场特点每年应定期联合对辖区粮食收购、储藏、加工、批发、零售、运输市场进行综合整治，对非法经营行为按照部门职责给予查处，以确保整治的威慑力和彻底性。首先，清理整顿工作到位，严把市场准人关口。根据粮食收购条例和有关规定，清理整顿中该局遵循“管住收购，规范批发，放开零售”的政策规定，与地方粮食主管部门一起，逐个审查按规定保留的收储网点。同时他们又根据需要积极配合主管部门审批设立新的网点，以方便广大农户售粮，也为国有收储企业按规定对外经营提供方便条件；对未办理工商营业执照，手续不全、不具备经营条件的地下粮食经营者，严格依据相关法律法规予以取缔。全市工商部门对粮食经营者登记情况进行定期或不定期检查和回访，督促经营者增强食品安全意识，完善采购进货制度，健全自查自律制度，确保粮食安全溯源监管。其次，收购监管责任到位，严把收购关口。管住收购环节是工商部门的主要任务之一。为了落实监管力量，该局采取股所结对，所所联动，划区包干，责任到人的办法，增加监管覆盖面，确保监管不留死角。为了加大执法力度，市工商局与粮食局、公安局、交通局，工商所与乡镇派出所、交通管理所、粮管所联合建立了两级执法巡查组织，对粮食市场进行 24 小时不间断巡查。最后，市场巡查监管到位，严把市场秩序关口。着重做到“四查”：查主体，严防非法经营。对不能提供营业执照或经检查发现超范围经营粮食的，坚决予以纠正或取缔；查包装，严防虚假标示；查衡器，严防短斤少两；查质量，严防掺杂使假，对涉嫌质量问题的，采取高压态势，严厉打击，发现一起查处一起。设立或明确了监督检查工作机构，初步建立了粮食流通监督检查工作机制，联合工商、质监等部门积极开展对全社会粮食流通的监督检查，有效地维护了粮食流通秩序。政府应赋予粮食部门管理市场的权力,实行粮食执法归口管理,提高执法效能。粮食部门与工商部门在市场管理的范围、职责、分工、程序等方面要用法规形式加以明确。如在开展市场监督检查方面,应明确授予粮食行政管理部门行政处罚权,以便经常对粮食市场进行监督检查,严肃查处欺行霸市、掺杂使假、坑害顾客的不法经营者,使粮食市场在公平竞争的状态下实现有序运行。随着政企分开的实现,粮食部门已具有行政执法部门的职能,应允许粮食部门成立粮食稽查机构,完整行使对粮食市场的稽查权,对粮食的收购、交易、运输等