食品卫生安全安全监管机制与体制的研究标准版

食品卫生安全监管体制、机制和状况的调查研究以桂林市为例公共事业管理专业 公共事业管理班 虞崇时、刘洋、邱婷婷、邓阳和、李艳萍 指导老师 蒙成光内容摘要：食品安全关系人民群众的切身利益，关系国家经济和社会的发展，食品安全问题越来越受到社会的关注。研究食品卫生安全监管体制、机制建设对食品卫生安全和人民群众身体健康具有重要价值与意义。为了解我国现行的食品卫生安全监管体制、机制及其现状，我们以桂林市为例，采用文献查阅、问卷调查、走访等形式对桂林的食品卫生安全监管体制、机制进行了调查，通过调查发现，现行的食品卫生安全监管体制、机制存在许多缺陷。在体制方面，存在法律依据不足、打击不力、部门之间职责分工不明、多头管理、配合不力等问题。在机制方面则存在人员不足、缺乏统一调配部门、监管力度不够等问题。导致了食品安全执法效率低，效果差。加强食品安全监管，弥补食品安全卫生监管体制、机制的缺陷是解决食品卫生安全问题的主要任务，是保障食品卫生安全与人民群众的饮食健康的关键。关键字：食品卫生安全；监管体制机制；调查研究上海染色馒头事件还没平息下来，台湾的统一食品使用有毒塑化剂的事件又被曝光，一起又一起的食品卫生安全事件显示着国内食品安全事件进入了一个多发期，问题到底出现在哪里，是部分食品生产者与加工者的逆食品安全法规而行？是部分销售商唯利是图？还是由于我国现行的食品卫生安全监管体制与机制的不完善？在我们看来，第三点原因是导致食品卫生安全问题频发的主因。为了解我国食品卫生安全监管体制与机制在实际运行过程中是否存在问题、存在什么问题、如何去解决存在的问题，我们以桂林市为例做了如下调查。一、食品卫生安全监管体制与机制在市场运行的效果我们以桂林市为例进行了问卷调查。 （调查人数 300 名，包括消费者，生产商、经销商各 100 名，调查为分层抽样调查）具体调查统计数据如下：在对桂林市民的调查中，对食品安全关注度为 42.34%，满意度为61.25%。在对生产商的调查中，得出问题食品流入市场的原因，主要有以下几点：问题食品流入市场的原因2791%认为是不法商家的利益驱使39.53%认为监管部门执法不严32.55%认为食品安全监管体制机制的不完善通过该数据表明：问题食品流入市场的原因主要有两大方面：一是监管部门执法不严；二是食品安全监管部门体制机制的不完善。但监管部门执法不严所占的比重大，所以归根结底是监管上出问题导致问题食品流入市场。在该市食品流通环节监管部门对经销商的检查力度的统计中：该市食品流通环节监管部 门检查力度经常检查 的经销商占40.67%只是特别日子检查的占 45%没有检查的占 16.67%据上统计，仅有 40.67%的经销商认为该市食品监管部门对他们是经常检查的，而还有 51.67%（即一半以上）的却持相反意见。这就暴露出对经销商的检查力度不够，从而也佐证了上述分析的问题食品流入市场的主要原因。在我们对桂林市消费者对食品安全监管机构了解度的调查中在他们遇到食品安全问题时，向哪个部门投诉的问题上，得到的调查结果如下：市民在遇到问题食品时投诉情况26.47%的消费者认为向工商局投诉29.41%认为向食药局投诉23.53%则选择向质监局投诉这说明桂林市民对食品安全卫生体制机制方面的知识了解甚少在市民认为需要重点加强哪些环节的管理来确保食品安全的调查中，我们得到的结果如下：对该市市民认为需要重点加强哪些 环节的管理来确保食品安全的统计41.18%认为 需要重点加强种植养殖环节76.47%认为 需要重点加强生产加工环节70.58%认为需要重点加 强 食品批发、零售环节64.71%认为需要重点加强餐饮消费环节综合以上问卷调查的统计数据我们得出的结论是：提高食品质量不仅要提高消费者的觉悟性，提高厂商、销售商的道德素质，更需要食品监管部门加大对食品在生产、流通各个环节的检查力度，不断完善食品安全监管机制、体制。二、食品卫生安全监管体制与机制存在的缺陷为调查桂林市食品安全监管机制、体制在桂林市运行效果，我们又到桂林市工商局及质检局分管食品安全部门进行实地拜访，具体调查的结果如下：（一）体制方面的不足1、法律对监管部门分工不够明细从采访结果看，国家的各主要食品安全监管部门是有分工的。质监部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管，实行生产许可、检验等食品质量安全市场准入制度，查处生产、制造不合格食品及其他违法行为；工商部门负责食品流通环节的质量监管，做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，查处销售不合格食品及其他违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为；卫生部门负责食品流通环节分工和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，严厉查处上述范围内的违法行为据我们对采访资料的分析，这些分工仍在起步阶段，还有待完善。 食品安全法对各监管部门的环节已有明确规定，但在如保健食品、烧卤制品、蜂蜜等较细方面没有明确的监管制度。等到发生了食品安全问题，各监管部门就不知道该不该管，这也给了他们推卸责任的一个有利理由。而且，法律对一些食品添加剂的标准制定非常不明确，哪些食品可以放食品添加剂，可以放多少，法律都没有一个明确的规定，这是食品安全监管体制一个非常严重的缺陷。2、法律对违法者问责过轻在采访过程中我们还发现， 刑法等相关法律对违法生产者、加工者和销售者的责任追究过轻，食品安全监管部门对于违法生产、销售的商家只是作调岗、撤职、吊销营业执照等轻微的行政处罚及经济处罚这些处罚，对于那些违法商家根本没有实质性的打击，对更多商家的警告作用也是微不足道的，这样问责过程的体制缺陷很容易造成食品安全问题。3、法律对专业术语界定不清据我们采访发现，法律对食品安全的每个监管环节有些界定不清。如蜂蜜属于生产加工范畴还是属于初级农产品生产环节？市场、超市里的蛋糕制作、水产品加工等行为是属于流通环节还是属于生产加工环节？这些专业术语界定不清导致监管环节划分不明，最后出现食品安全问题而引起部门间的责任推脱现象。（二）机制方面的缺陷1、多部门分管难以协调与合作目前，我国食品卫生安全监管工作实行多部门分段管理。尽管国务院食品安全监管部门作了职责规定，但在具体实施中仍出现法定活动重复管理或无部门管理现象；执法中适用的相关法律法规标准不统一，造成检验机构重叠，管理权限混淆不清，各部门沟通不畅；在处理一些食品问题时，多个监管部门多头执法，交叉重叠监管现象时有发生，同时，监管部门存在人员缺、经费紧、设备少等问题，遇到相关问题时手忙脚乱，也就给了不法商家可趁之机，容易出现食品安全问题。部门与部门之间缺乏联动机制，联系比较少。据我们采访了解，各食品卫生安全监管部门只会在遇到突发事件时才会有较大的联系，这样就很容易形成监管的“真空”地带。而且，不同管辖地域的同一部门之间也缺乏有效协调，导致难追溯发生问题食品的源头。2、缺少统一调配机构在对质监局的分管食品安全监管部门进行采访时，我们了解到：发生突发事件时，缺少统一的指挥。因实行食品安全的多部门监管制度，在发生食品中毒等突发事件时，多部门都会参与，但缺乏统一指挥。先是质监部门根据本部门法律法规对问题食品进行提取证据，而到卫生部门调查时，便缺失了证据。所以，在追溯问题食品来源时，虽然质监局和食品药品监管管理局等食品卫生监管部门都查到了生产问题食品的单位，但都未来得及采取相关措施，让不法生产者有机可趁，将问题食品推出市场。或许，食品安全问题发生的主要问题在于生产经营者的自律素质普遍过低。然而，这一系列的食品卫生安全体制、机制的缺陷更是值得我们深思。如果这些缺陷能解决好，那么，我相信，我国的食品安全问题也就能在一定程度上得到改善，至少，不会像现在这样穷发不止三、解决方案针对以上这些问题，我们提出以下几点措施：（一）提高生产经营者的自我约束对于桂林市很多生产经营者的自律素质不高直接影响到执法部门监管的现象，我们认为可以采取一些措施解决。比如：在桂林建立食品安全信用体系，建立食品安全信用档案，加强对市场开办者的管理。桂林市政府应在食品行业大力开展道德教育，进行社会舆监管，进一步提高食品行业从业人员的道德标准，把对食品行业的道德评判同样纳入到食品安全诚信范围中去；公平的氛围是信用体系的基础，在对食品行业的责任追究以及信用权益保障上，政府应当一视同仁；信用信息的收集、记录、和使用单位应当遵循公正、规范的原则，客观中立；要避免在信用体系建立过程中，发生食品企业间以大欺小、相互贬损事件；健全的机制是信用体系的内容，信用信息获得机制、信用信息管理机制、信用信息发布机制以及企业的申述机制等均是信用体系应当囊括的内容，而一个完备的食品安全信用体系可以确保整个系统的有序运转、更好地发挥其作用。其次，建立食品安全信用档案，实行食品生产加工档案化管理，对食品安全卫生情况进行跟踪监测，逐步形成优胜劣汰的机制。档案化管理是指从食品生产源头开始，对食品生产加工销售过程进行详细记录存档，食品要加贴标签标志，记录和标签标识可以溯源。对于食品安全信用档案化管理，不仅大大增强了食品生产加工销售过程的透明度，而且大大提高了消费者对食品卫生安全的信任度，加强食品生产加工销售企业的社会信用，从而使得整个食品安全的信用体系完善，为桂林市食品工业的整体发展创造契机。完善信用体系建设。设立企业信用网站，建立市场主体信用信息数据库，供社会各界查询，建立便捷的电话、计算机查询系统；建立严重失信企业披露公布制度，使其生产经营受到制约；建立食品安全黑名单数据库，让企业主“一次违法、终身出局” ，使信用体系建设成为一种有制度保障的资源。除此之外，还应该加强对市场开办者的管理。即：督促市场开办者与进场经营者签定商品质量安全责任书，直接对商品质量进行自检；强化食品经营者第一责任人意识。通过各种形式的对经营者法律法规宣传和培训，让经营者明确其义务和责任，增强责任意识，提高其对食品安全工作重要性的认识；强化食品经营自律制度的落实。进一步完善进货台帐等经营者自律制度，使其更科学更规范；推行“即统一标识、统一店容、统一制度、统一台帐、统一承诺等五个统一” ，强化市场巡查监管，督促食品经营者自觉执行食品安全自律制度。社会上曝光的有害食品案件屡禁不止，不仅是食品生产者和经营者的问题，更是监管者的问题。（二）建立健全食品卫生安全监管机制与体制1、整合现有的食品安全资源，重新定位各职能部门的监管职责。桂林市实行多部门分段监管存在问题，我们认为可以采取这样的措施：整合现有的食品安全资源，重新定位各职能部门的监管职责。也就是说，桂林市政府可以根据中央机构编制委员会办公室之后发的关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知的规定，对该市的食品监管部门职能做出调整，即：“在食品生产加工、流通和消费环节，质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管，要严格实行生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度，严厉查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为；要将生产许可证发放、吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。工商部门负责食品流通环节的质量监管，要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为；要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围内的违法行为，并将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检和工商部门。 ”2、修订食品安全相关的法律法规，建立完整的法律监管体系。通过对桂林市各部门的调查采访知道：只有法律明确了各个职能部门在食品安全监管的责任与职权，才能避免职能交叉，多头执行，重叠监管，消除越位、错位和缺位现象，形成各监管部门紧密联系，共同合作的局面。对其他有关食品安全法律法规尽快整合、改革或废除，使各部门的工作在法律的框架内依法监管。此外我们还认为应该在桂林完善行业协会，加强行业自律。行业协会在各自领域中发挥着积极作用，能及时了解本行业内生产经营中有关食品安全动态。食品安全监管部门应加强与行业协会的联系，充分发挥其食品生产经营管理体系中承上启下的桥梁作用，及时了解食品安全中的新动向，新问题，可有效控制食品安全事件的发生。还有，为了改变传统的管理体制和运行机制我们还可以借鉴发达国家的管理经验。如我们可以借鉴美国的经验建立全程的监管制度，包括事前、事中、事后监管，注重应急机构建立。借鉴日本的经验成立一个食品安全决策和政策执行监督机构，负责协调及统领食品制度和标准的制定和实施。（三）针对桂林市监管部门存在人员缺、经费紧、设备少并缺少统一指挥的问题，我们经过分析认为可以采取以下措施解决。1、应改变桂林市现有的食品监管的管理体系部门分割、政出多门、多头管理的不利局面，借鉴发达国家及我国其他省市的成熟经验，通过合理划分职能，建立起机构统一责权相对集中的食品安全监管体系。如美国的 FDA、欧盟的食品安全局等；借鉴我国地方食品安全监管体制模式的经验。如广东模式、山东模式和香港模式的经验。广东省食品药监局承担食品安全综合监管职能并划入原有卫生部门承担的保健食品、化妆品准入、安全监管和行政执法职能。山东模式：即食品药品监督部门承担食品药品综合监管职能，并组建各级政府领导的食品安全协调委员会（或协调领导小组） ；我国香港特区政府实行统一监管模式，由食物环境卫生署独立负责食品安全监管。2、政府应建立食品主要领导负责制，强化各部门的协调、配合，建立起自上而下的运转协调、综合有效的食品安全保障体系。在桂林建立对相关管理人员实行责任倒查机制，对于已经发生的食品安全事故，除对当事人严查，还要对其上级主管部门实行倒查追究制度，让那些没有认真履行执法责任的失职人员也承担相关责任。因此不能只依赖一种简单的立军令状式的责任制，而要建立一个责任机制行使机关的动力。按照从生产到销售的每一个环节可以相互追查的原则，在食品生产经营过程的任一环节出了问题，危害到了桂林市民生命和健康安全，都要严加追究有关部门和领导的责任，一级抓一级，一抓到底，一旦因失职、渎职造成重大食品安全事故，要依法依纪追究有关行政法人员的责任。3、应加强食品研制、生产、加工、运输、储存、销售等各环节的监管，实现从“农田到餐桌”的全过程监管，食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制，监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全过程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要监管环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度；四是完善信息服务，应解决当前食品安全信息不畅的问题，制定信息收集和发布制度，建立信息服务体系，加强对生产和消费环节的监管，以便于政府执行决策。总的来说就是：加强食品安全监管体系建设，建立起机构相对统一，责权相对集中的食品安全监管体系。通过上述所见，我们不难发现我国食品卫生安全问题频频爆发的原因，这其中最关键的还是在监管部门的执法人员上，虽然我国食品安全监管采取的是“分段监管为主，品种管理为辅”的模式，实行“地方政府负总责，监管