土地集约利用水平与使用效益研究

专题三 土地集约利用水平与使用效益研究随着杭州经济的快速发展及城市化、工业化进程的加快，对城市建设用地的需求将大大增加，各类建设用地需求给城市土地供应及落实耕地占补平衡的目标带来很大压力，仅靠新增用地发展城市建设难度很大。因此，改变目前城市土地粗放开发经营管理模式，促进城市由外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，是解决杭州市当前城市化进程中，对建设用地需求及土地供应不足矛盾的基本途径。开展土地集约利用水平与使用效益研究是达到上述目标、制定相关政策和措施的基础。3.1 城市土地集约利用与使用效益的内涵界定城市土地集约利用的基本涵义就是指在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬。一般用单位面积土地上的资本和劳动投入量来衡量土地与资本、劳动的结合程度，即土地利用的集约度。由于土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的，理论上，当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界，达到了集约边界的土地利用称之为理论上的集约利用，其土地的使用效益较高；反之，未达到集约边界的土地利用称之为理论上的粗放利用，其土地的使用效益较低。总之，城市土地集约利用是在特定时段中、特定区域内的一个动态的、相对的概念。它是指现期条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益的基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，来不断提高城市土地的使用效率，并取得良好的经济、社会和生态环境效益。而土地的使用效益一般指土地使用活动所取得的各种有用成果的总称，包括经济效益、社会效益和生态效益三种。并且认为，后两者难以用量化指标表示，对其全面评价目前尚有困难。可以说土地的集约利用和土地的使用效益两者的关系是相互结合，相互包容的，具体关系可见图 1 。图 1 土地集约利用与使用效益评价理论框架示意图3.2 土地集约利用水平与使用效益评价指标的选取杭州市土地集约利用与使用效益研究的基本思路是以城市土地集约利用与使用效益内涵界定为基础，以市场化、现代化、可持续发展为目标，以合理、合法、高效为出发点。因此所采用的指标体系一方面要反映城市土地集约利用的共性，另一方面要体现城市土地利用的特征。3.2.1 杭州市土地利用的独特性与其它城市比较，杭州市土地利用的独特性主要表现在四个方面:土地资源配置市场化程度高，市场机制在土地资源配置过程中发挥了主要作用。杭州市政府在 1999 年成立了土地储备中心，对现存的土地进行招标拍卖，提高了土地在市场中的使用效率。地理区位优势，城市化水平较高。杭州地处东南沿海长江三角洲的重要位置，是浙江省省会城市，是浙江省政治，经济和文化的中心，经济基础雄厚，其城市化水平相对于其他城市较高，用地结构也较为协调。利 税产 值土地投入资金投入人力投入时间投入产 出投 入经济效益 管理和体系外部条件和社会效益 创 汇高新产业是杭州市发展的动力，集聚效应明显。杭州具有资本、人才、技术的优势，势必促使其向资本密集型、技术密集型等产业结构方向发展，从而使土地利用体现高集约度，高产出率的趋势。杭州目前有三个国家级经济技术开发区，和一个国家级旅游度假区。外来资本占有率较大，土地需求量大，土地需求量远远超出土地计划供应指标，历次城市规划预期发展规模均被大幅度突破。土地供求矛盾尖锐，导致土地价格水平高及土地的过度利用，如杭州市房地产价格水平远远大于全国城市的平均水平。杭州市是国家历史文化名城、国际风景旅游城市，因此其城市的流动人口和暂住人口比例较高，杭州市城市土地集约利用潜力评价指标体系设计应充分体现这些特征，设计相应的指标，具体见 3.2.2 指标的选取。3.2.2 指标的选取城市土地集约利用与使用效益程度在不同的空间层次上，参照的背景是不一样的，其成果的应用对象与技术方法也不尽相同。城市土地集约利用与使用效益评价一般包括三个空间层次，即城市总体的土地利用、城市功能区的土地利用、以及单个地块的土地利用，因此，在不同的地域范围评价城市土地集约利用潜力时，应针对空间尺度的差异，即城市建成区、功能区和地块三个不同的空间层次，选择相应的评价方法和设计相应的评价指标。本专题对杭州市进行了城市总体和功能区的土地利用两个不同层次的评价，主要分为城市土地集约利用与使用效益总体评价、生活用地集约利用与使用效益评价和工业用地集约利用与使用效益评价。以下是所选用的指标：城市土地集约利用与使用效益总体评价地均 GDP年度 GDP/城市建成区面积地均工业年产值年度工业产值/城市建成区面积地均固定资产投资总额累计固定资产投资总额/城市建成区面积地均财政收入年度财政收入总值/城市建成区面积地均房地产开发投资额年度房地产开发投资总额/城市建成区面积容积率建筑总面积/用地总面积建筑密度（建筑基底总面积/用地总面积）*100%城市用地增长弹性系数城市用地增长率/城市人口增长率绿地率（各类绿地的总和/用地总面积）*100%生活用地集约利用与使用效益评价人口密度人口数量/用地总面积人均拥有道路面积城市道路面积/城市人口量人均公共绿地面积城市公共绿地面积/城市人口量建成区绿化覆盖率城市绿化面积/建成区面积建成区绿地率城市绿地面积/建成区面积人均居住面积城市居住面积/城市人口量工业用地集约利用与使用效益评价地均工业年产值年度工业产值/已开发土地面积地均固定资产投资额累计固定资产投资额/已开发土地面积地均税收额年度税收总额/已开发土地面积地均利润额年度利润总额/已开发土地面积地均创汇额年度出口总额/已开发土地面积地均企业个数企业累计个数/已开发土地面积3.3 土地集约利用水平及使用效益总体评价宏观层次以整个杭州市作为评价对象，侧重从城市地均 GDP 产值，地均固定资产投资额、地均财政收入、城市用地布局和用地结构的合理性等方面，评价建成区内土地总体的使用效率。 3.3.1 杭州市城市用地总体效益比较3.3.1.1 国内外单项指标比较目前，国内外许多学者喜欢用城市 GDP 产值与城市建成区面积之比作为粗略衡量用地效益的表征方法。这种方法简便、直观，能大体上反映各个城市的用地水平。如表 1 是杭州市同中外城市的土地产出效益比较表。表 3.1 中外城市土地产出效益比较城市城市面积/km2建成区面积/km2市区人口/万人城市 GDP/亿美元地均 GDP/万美元/km 2北京 6494 488 726.88 281.8 5770深圳 1949 136 100.15 201.2 14790上海 3924 550 938.21 495.2 9003汉城 600 605 1056 616.2 10184香港 1070 79 576 639.0 80924东京 2059 515 816 5073.0 98524杭州 3068 227 379.49 144.4 5213从表 3.1 可以看出东京和香港的地均 GDP 产出较高，分别为 98524 万美元/km 2 和80924 万美元/km 2；上海、深圳和汉城的地均 GDP 产出次之；杭州与北京的地均 GDP 产出相接近，略低于北京。从目前的状况来看，杭州市土地利用总体效益水平跟国内的大城市比较已达到较高水平，但跟东京、香港等一些国际大都市还存在着较大的差距。表 3.2 大、中、小城市用地效益相关资料比较（2001 年）指标城市个数(个)建成区面积(km2)总人口 (万人)非农人口(万人)GDP(亿元)用地效益/亿元/ km 2大城市 91 10161 17052.53 12057.77 35165.57 3.46中等城市 300 6330 15495.07 6084.95 15565.3 2.46小城市 265 13260 21666.37 4222.46 18680.76 0.86合计 656 29750 54213.97 22365.18 69411.63 2.33杭州市 1 227 379.49 193.26 1195.17 5.27注：数据资料为 2001 年表 2 是大、中、小城市用地效益相关资料比较，根据统计，国内 91 个大城市的平均用地效益为 3.46 亿元/km 2，300 个中等城市的平均用地效益为 2.46 亿元/km 2 ，265 个小城市的平均用地效益为 0.86 亿元/km 2 ，全国的城市平均用地效益为 2.33 亿元/km 2 ，根据2002 年杭州统计年鉴的资料得出，杭州市的用地效益为 5.35 亿元/km 2 ，已经达到并超过了全国大城市的平均水平，是国内城市平均用地效益的 2.3 倍，是大城市平均用地效益的 1.5 倍。3.3.1.2 全国 15 个副省级城市用地效益指标综合比较表 3.3 全国 15 个副省级城市用地效益指标综合比较（2002 年）城市 建成区面积 （km 2） 地均 GDP （亿元/km 2）地均工业总产值 （亿元/km 2）地均固定资产投资额 （亿元/km 2）地均出口 总额(亿美元 /km2)地均消费品零售总额 （亿元/km 2）地均财政收入（亿元/km 2）杭州 256 6.96 9.38 3.01 0.33 2.05 0.346宁波 185 8.11 10.81 3.25 0.44 2.50 0.327广州 526 5.71 6.04 1.92 0.26 2.61 0.453深圳 147 15.23 24.29 5.08 3.17 4.69 1.807沈阳 238 5.88 3.48 1.69 0.06 2.92 0.330哈尔滨 211 5.84 2.88 1.71 0.04 2.65 0.249长春 164 7.01 7.33 1.95 0.08 2.45 0.032大连 234 6.01 5.32 1.57 0.36 2.53 0.359青岛 123 12.34 16.79 3.89 0.69 3.26 0.600武汉 212 7.04 5.36 2.69 0.05 3.63 0.406成都 228 7.29 3.58 3.08 0.05 3.11 0.221南京 212 6.11 9.31 2.84 0.28 2.48 0.479济南 171 7.02 5.90 2.37 0.04 2.61 0.287厦门 87 7.45 11.79 2.43 1.01 2.47 0.751西安 187 4.40 3.51 1.81 0.06 2.19 0.275位次 2 8 5 5 5 15 8设 Ai 为各项指标值， Wi 为相应指标的权重（具体权重的设置根据以往的经验和专家评定产生），V 为用地效益综合指数，则相对应的参数为：A1 地均 GDP 权重 W 1为 0.30A2 地均工业总产值 权重 W 2为 0.20A3 地均固定资产投资额 权重 W 3为 0.20A4地均出口总额 权重 W 4为 0.10A5 地均消费品零售总额 权重 W 5为 0.10A6 地均财政总收入 权重 W 6为 0.10根据公式 12n1iVAAW其中 得各市的用地效益综合值，1nii从上表的资料分析得出杭州市的用地效益综合指数是 4.837，具体参照表 3.4 和 图3.2 。表 3.4 全国 15 个副省级城市用地效益综合得分及排名城市 深圳 青岛 宁波 厦门 杭州 南京 长春综合得分 11.411 8.293 5.572 5.503 4.837 4.587 4.217位次 1 2 3 4 5 6 7城市 武汉 济南 成都 广州 大连 沈阳 哈尔滨 西安综合得分 4.133 4.053 3.858 3.636 3.506 3.131 2.964 2.637位次 8 9 10 11 12 13 14 15根据表 3.4 的数据我们把 15 个城市的用地效益归为三类：用地效益较好型、用地效益一般型和用地效益较差型。不难发现全国 15 个副省级城市中用地效益较高的城市有深圳、青岛、宁波、厦门和杭州，用地效益一般的城市为南京、长春、武汉、济南和成都，而相对较差的有广州、大连、沈阳、哈尔滨和西安。杭州市的排名暂列第5，应该说在 15 个副省级城市的比较中，已经取的较好的成绩，相信随着长江三角洲区域经济实力的快速增长，杭州用地效益的综合排名将更加靠前。0.00002.00004.00006.00008.000010.000012.0000图 3.2 全 国 15个 副 省 级 城 市 用 地 效 益 综 合 得 分 图综 合 得 分 4.8 5.53.6 11.3.1 2.94.2 3.58.2 4.13.8 4.54.0 5.52.6杭州宁波广州深圳沈阳哈尔长春大连青岛武汉成都南京济南厦门西安3.3.1.2 杭州市用地结构分析除了考虑一个城市的用地效益以外，用地结构的合理与否也是评价土地集约利用的一项重要的指标。大量事实表明，如果城市布局和用地结构不合理，在城市建设中，即使投入再多，容积率和使用强度再高，也不仅不能达到最佳的利用效果，甚至会出现负效应。因此，在研究土地利用的经济效益之外，还应考虑城市用地结构的合理与否。表 3.5 是城市规划中所规定的建设用地规划结构比例。像杭州这样的大城市，规定居住用地比例为2832% ，工业用地为 1523%,道路广场用地为 1518% ，绿地则为 1015%左右。根据2003 年的最新资料可以得出，目前杭州市的四大用地结构比例分别是 23.5%、19.3% 、15.7%、和 12.1%，除了居住用地稍微偏低以外，其他结构比例都在规划指标限定的范围以内，这说明杭州市的用地结构还是比较合理的。表 3.5 城镇建设用地规划结构城镇等级 居住用地 工业用地道路广场用地 绿地中心城市 2832 1523 1518 1015中心镇 3034 1824 1215 1012一般镇中心集镇 3236 1624 1014 810 表 3.6 中外城市用地结构比较 城市 生活用地 工业用地 交通用地 绿地 其它中国城市平均 31.6 31.8 12.1 5.6 18.9杭州市 23.5 19.3 20.4 12.1 24.7纽约 23.2 5.6 34.7 17.3 18.8伦敦 36.5 6.5 20.1 18.1 18.8巴黎 30 8 27 12 19通过表 3.6 的观察，我们可以发现，国外一些著名城市的用地结构比例都有一定的规律，即工业用地所占整个城市建设用地的比例很小，而交通用地和绿地则占较大的比重。表 3.6 的数据表明纽约、伦敦、巴黎三个城市的工业用地均低于 10%，如巴黎为 8%,伦敦为6.5%，而纽约仅为 5.6%，而他们的交通用地和绿地的比例则分别为 27%和 12%、20.1%和18.1%、34.7%和 17.3%。根据国外城市发展的一些经验表明，城市化水平愈高，城市的功能愈趋向于休闲与娱乐，城市功能的转变导致了用地结构的变化，所以工业用地的比重将会下降，而交通用地和绿地提的比重则会有较大的提高。如 1944 年伦敦市所作的城市规划中，运用了“组合城市“概念，把伦敦中心区密集的工业和人口外迁，采取放射路与同心环路直交的交通网，并重点绿化泰晤士河两岸，结果是工业用地的比例大幅度下降，而交通用地和规划绿地面积则大幅度提高。所以随着杭州向国际大都市目标的迈进，其工业用地的比例将会有所下降，而其他用地的比例将会有所上升，尤其是居住用地的比例。3.4 生活用地集约利用水平和使用效率评价至 2002 年底，杭州市区有居住用地 55.66 平方公里，占城市建设用地的比重为23.15，人均居住用地 20.90 平方米；其中老城区居住用地 36.43 平方公里，占城市建设用地的比重为 23.49，人均居住用地 20.18平方米。历年的数据具体见表 3.7。表 3.7 历年杭州市区居住用地及居住水平情况一览表年份非农人口（万人）建成区（km 2）居住用地（km 2）人均居住用地（km 2）住宅人均 用面积（m 2）住宅人均居住面积（m 2）1990 110 69.2 25.6 23.3 11.5 7.81991 111.2 71.6 25.9 23.3 11.7 7.91992 112.7 85.2 18.7 16.6 11.6 7.91993 115.1 90.2 20.4 17.7 11.7 81994 118.5 96.4 22 18.6 11.8 8.11995 121.4 102.2 23.1 19 10.8 8.571996 124.46 104.94 23.45 18.84 11.89 8.961997 131.76 112.9 23.44 17.79 12.48 9.41998 134.61 168.83 26.28 19.52 13.44 9.61999 139.78 171.17 27.38 19.59 14.14 10.092000 143.69 177.18 28.66 19.95 14.84 10.6注：（未包括萧山区和余杭区） 资料来源：杭州城市建设年鉴表 7 国内城市生活用地各指标比较综合表指标人口密度（人/平方公里）人均拥有城市维护建设资金（元）人均使用面积（平方米）人均居住面积（平方米）人均拥有道路面积（平方米）排水管道密度（公里/平方公里）人均公共绿地面积（平方米）建成区绿地率（）建成区绿化覆盖率（）全国 442 512.3 14.87 10.25 4.9 6.32 3.69 23.67 28.15超大城市 1415 1328.49 14.94 10.10 5.51 8.91 4.92 26.99 31.14大城市 654 542.12 14.53 9.9 6.21 6.56 4.56 27.48 31.53中等城市 586 239.82 14.77 10.12 4.29 5.58 3.14 23.09 27.66东部城市 1001 798.47 15.99 10.69 6.15 7.92 4.41 26.71 31.14浙江 1244 1547.78 20.63 14.42 7.22 8.09 3.77 23.97 27.15北京 2557 2679.62 16.52 10.91 6.08 8.46 7.98 42.03 42.08上海 1757 2330.96 15.19 11.03 7.17 6.8 3.58 18.42 20.87南京 2966 1804.85 13.73 9.95 7.55 6.80 7.77 37.74 40.96深圳 1955 1745.60 19.42 10.65 5.78 23.14 8.79 38.09 45.00杭州 2623 2304.2 14.84 10.6 6.6 8.07 5.45 31.01 34.33宁波 1181 3590.25 15.82 10.01 6.17 16.42 4