构建服务型政府论文

绪论第 1 页（共 20 页）浅谈服务型政府的构建1.绪论1.1 论文的研究目的和意义此论文的研究目的和意义在于：通过科学的方法分析服务型政府的内涵、特征以及目前我国服务型政府建设的现状和存在的问题，在此基础上提出可行的对策建议，为我国建设服务型政府，进而提高服务型政府服务的能力和水平提供一定的理论帮助。为政府管理部门建设服务型政府的实践提供启发和参考，有助于克服我国传统行政模式衍生的种种弊端，实现由经济建设型向服务型转变。1.2 服务型政府建设背景WTO 规则的挑战、社会主义市场经济的要求、社会主义民主政治的支撑、政府再造运动的展开以及我国存在的社会发展失衡问题是促动我国服务型政府建设的五种不同力量，即推力、动力、托力、拉力、压力，此并存的五种力量即构成了我国服务型政府建设的现实背景。（1）推力：WTO 规则的挑战。应对 WTO 规则挑战，适应加入 WTO 的新形势，要求我们加快行政改革步伐，政府应尽快地还权于市场、还权于社会、还权于企业，尽快实现从生产者的角向安排者、监管者的角色转变，从运动员向裁判员转变，从审批者向服务者转变，即要尽快建设服务型政府。（2）动力：社会主义市场经济的要求。市场经济是以市场为基础配置资源的经济。现实生活中，因“完全竞争”的条件无法充分具备，微观经济领域便产生了“市场失灵”、“市场缺陷”等问题。市场失灵、市场缺陷的存在客观上要求政府介入以弥补市场不足。事实上，发达市场经济国家的经验已经表明，经济的良性发展依赖于政府与市场的相互作用。正如萨缪尔森所说的：“市场和政府这两个部分都是必不可缺的，没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”因此，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标以来，我国在强调发挥市场在资源配置中基础性作用的同时，也十分注重政府的宏观调控。市场失灵、市场缺陷的存在客观上要求政府介入，履行一定职责。但政府介入主要不是管制市场，不是参与市场决策，而是影响市场条件，服务于市场。而建设浅谈服务型政府的构建第 2 页（共 20 页）服务型政府，正是要放弃过去政府主要微观管理经济的职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面。所以说，社会主义市场经济本身就是我国建设服务型政府的根本动力。（3）托力：社会主义民主政治的支撑。社会主义民主的本质是人民当家作主，政府及其公务员就只能是人民的公仆，在管理过程中自然要坚持执政为民，对人民负责，受人民监督。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主、法制、竞争及参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。在这种情况下，若要真正实现人民当家作主的社会主义民主的本质要求，真正体现全心全意为人民服务的宗旨，就建设服务型政府。（4）拉力：政府再造运动的展开。20 世纪 70 年代末以来，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了一场以追求“三 E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率、效益）为目标的政府再造运动，以期能大幅度提高政府部门的效率效能、应变能力、革新能力以及治理能力”。政府再造运动反映出市场经济条件下，现代政府的角色是“掌舵而非划桨”，政府应认识到政府“顾客”在政府管理中的核心价值，其存在的目的就是要服务于人民，一切以满足“顾客”需要为优先，政府的施政绩效和品质应由“顾客”的满意度决定。处在政府再造运动浪潮下的我国，政府的宗旨是全心全意为人民服务，所以，更应建立起服务型政府。（5）压力：社会发展失衡问题的存在。改革 20 多年来，在经济获得高速增长，人民生活水平大幅提高，综合国力显著增强的同时，我国的经济与社会发展也出现了失衡问题，主要表现为：一是地区失衡。我国东中西地区经济发展不平衡，西部地区与东部地区相比，存在较大差距；二是产业失衡。长期以来，我国第三产业一直比较落后，目前第三产业增加值占 GDP 的比重为 33左右，低于国际上同收入组别国家近 20 个百分点；三是贫富失衡。世界上 80的人只掌握 20的财富，20的人却掌握了 80的财富。上述失衡问题的存在与政府的行为密切相关，解决它客观上要求改革现有的政府管理体制，建设服务型政府。绪论第 3 页（共 20 页）1.3 服务型政府研究现状20 世纪 60、70 年代，西方各国纷纷提出了“政府再造”的口号,以期通过“政府再造”来改善公共物品的供给质量,重新赢得公众对政府的信心。正是在“新公共管理”运动蓬勃兴起的背景下,西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标。然而，在服务性政府的构建过程中，西方国家却遭遇到了颇为尴尬的局面，即政府通过各种途径提供的公共产品和服务不但没有给老百姓带来便利反而制造了麻烦，甚至损害了公众的利益，于是，对于这种模式的有效性，人们提出了种种质疑，西方国家服务型政府的理念及实践模式陷入了双重困境，政府面临着新的治理危机。主要表现在：（1）服务型政府的理论基础和意识形态倾向“新公共管理”遭到人们的批评。C 波利特等人认为：“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领） 。（2）服务型政府的市场化和管理主义的总体取向受到质疑。美国学者S汉森认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈。因此，阿利森总结道：“公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样，在另一些方面是彼此不同的而且，其差异比相似性更重要。 ”（3）西方国家服务型政府改革的各种具体措施，包括私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等都有其内在缺陷与局限性。 伴随着“服务型政府”的建设实践在各地广泛深入开展， “服务型政府”的研究也成为我国行政学界研究的热点问题之一。 “服务型政府”概念在我国提出后,学术界对于“服务型政府”问题研究较多的是构建“服务型政府”的理论依据、必要性和意义等问题。而对构建一个什么样的“服务型政府”及构建思路上的研究则略显不足。进入21世纪，学者们和政治家在“三个代表”重要思想、 “科学发展观”和“小康社会建设”的思想前提下进行了服务行政理论研究，借鉴公共管理和服务理论，结合中国的实际明确提出了构建服务型政府的目标。同时，对构建服务型政府的途径和手段也进行了现实的和针对性的研究和探讨, 构建服务型政府成为现阶段中国政府特别是地方政府改革的主要方向。 1.4 论文研究的框架浅谈服务型政府的构建第 4 页（共 20 页）事实上，尽管学术界对服务型政府的研究颇多，但仅仅处在起步阶段，需要进一步探索理论与实际如何得到更好的结合。本文简单介绍了服务型政府建设背景及研究现状，分析了服务型政府的内涵、特征以及目前我国建设服务型政府的必要性，找出了服务型政府中存在的问题，并在此基础上提出可行的对策建议。2 服务型政府内涵的一般分析2.1 服务型政府的内涵“为人民服务” ，是中国共产党人治国理政的一贯理念。毛泽东提出“全心全意为人民服务” ，早已成为共产党人的信条。邓小平说，我们的政府是人民的政府，应该以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意，作为政府施政的目标。江泽民同志提出“三个代表”重要思想，更好地为最广大的人民群众服务，是题中应有之义。胡锦涛同志坚持我们党的这些光辉思想，强调“以人为本” ，要求“权为民所用、情为民所系、利为民所谋” 。我们在建设服务型政府的过程中，要认真领会这些思想。那么，什么样的政府才算是服务型政府呢？目前，理论界对服务型政府的概念尚无定论，不同的学者从不同的角度出发有不同的说法。主要有以下几种:从政府与公民、社会的关系角度出发，认为服务型政府就是为人民服务的政府，是在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。从政府的职能角度出发，认为服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的、又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。从政府扮演的角色出发，认为服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，政府管理目标由经济领域转移到公共服务领域。从政府治理模式的角度出发，认为服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力、对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。从政府管理体系的角度出发，认为服务型政府是以全新的服务理念为支撑，以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系。参考了众多学者的说法，我认为，服务型政府是指在公民本位、社会本位理念服务型政府内涵的一般分析第 5 页（共 20 页）指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民和社会服务为宗旨并承担服务责任的政府。具体而言，我们可以从以下几个方面理解服务型政府的内涵。2.1.1 “以民为本”是根本理念 人民民主专政的政权性质决定了我们的政府是人民的政府，公务员是人民的公仆，因此，政府及其公务员必须以为人民服务、满足人民需求为已任。但建国以来，由于受传统“官本位”思想的惯性作用，政府权力意识过于浓厚，而服务意识却很淡薄，政府和人民的角色严重错位，为人民服务变成了“为民做主” 、 “政府本位” ，甚至出现了为个人或部门私利而滥用权力、欺压百姓的丑恶现象。随着经济市场化和政治民主化的加速推进，人民的民主意识和权利意识日益增强，这就要求我们按照服务型政府的要求，抛弃“官本位”的传统思想，牢固树立以民为本的治理理念，真正做到“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意” 。2.1.2 “顾客至上”是服务模式 顾客至上是市场经济的最高原则，因为顾客是企业的生存之本、利润之源。而人民是政府财政和税收的源泉，政府拿了纳税人的钱就必须提供最好的公共服务来回报人民。可见，政府和人民的关系类似于企业和顾客的关系，政府服务必然体现“顾客至上，民众优先”的原则，人民的需求决定政府服务的内涵与方式；人民的满意度是衡量政策执行效果的最高价值标准；人民的评价决定政府政策的基本走向。公务员必须牢固树立责任意识、体察民情、关注民意,以增强政府和公务员的亲和力。具体说来，就是要发挥人民群众在行政决策中的参与作用，推行阳光政府，增强政务公开的广度和深度；制定为民服务标准，规范为民服务流程，保障为民服务品质；加快电子政务建设，推行“一站式”服务，建设廉洁高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，塑造政府的亲民、爱民形象。2.1.3 从管制行政向服务行政的转变是内在要求回顾公共行政的发展史，可以发现，人类社会已经经历了两种政府模式，即“统治行政”和“管理行政” 。随着人民民主意识、权利意识和主人翁意识的增强，公共行政必然将从“管制行政”迈向“服务行政” 。学者张康之指出:“迄今为止，浅谈服务型政府的构建第 6 页（共 20 页）人类已经发明了两种行政管理模式，即统治行政的模式和管理行政的模式。根据我们的看法，这场行政改革的未来，应当是指向一种全新的服务行政模式。 ”在社会主义计划经济条件下，政府控制着所有社会资源，并由此而控制着社会的所有领域，政府通过层层下达行政计划来实现对社会、经济和文化事务的强制性管理。久而久之，政府就习惯于通过行政计划的方式行使职权，很难顾及人民群众的真实需要，而人民的惟一选择就是接受政府的计划安排。可以看出,传统公共行政是一种管制行政，其根本特征是政府进行全方位的管理和规制，而不是根据人民群众的需要来提供服务。服务型政府要求政府必须变革传统的“管制”思维，确立“服务”思维，政府行使职权的出发点和目的不是“管制”,而是“服务”,能够站在人民的立场，想人民之所想，急人民之所急，做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，为人民提供更方便、更快捷、周到的服务。2.1.4 依法行政是基本行为准则从某种意义上说，服务型政府首先必须是法治政府，正所谓“执政之要在于为民，行政之要在于依法”,政府只有做到了依法行政，才能够真正地为人民服务。具体表现为：一方面，政府及其公务员应树立法律至上观念，在加强道德自律的同时，应接受以法律为核心的他律机制的约束；另一方面，政府对社会的管理和服务应以法律为准绳，严禁缺乏法律依据的行政任意作为或不作为，大力推进公共行政的法治化建设。2.1.5 信息透明和事务公开是应坚持的原则在计划经济条件下，政府及其行政人员往往把公共事务的处理和反映处理过程的信息看作是党政机关的“内部秘密”,广大公众没有知情权，这就造成了获取信息成为一种特权，一些行政人员利用职权占有公共信息，并以此作为寻租的工具。以权谋私，欺上瞒下，严重地影响了政府的形象。服务型政府要求做到根据公众的需要提供服务信息，服务型政府应与社会、与公众建立互动关系，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，行政机关要及时向社会公众公开，并为公众查阅信息提供便利条件，以保障公民、法人和其他组织的知情权，维护其合法权益。打破传统体制下政府对公共事务的垄断，鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，及时有效地对政府行为予以反馈。通过“阳光下作业，规范化管理”公开政府办事的过服务型政府内涵的一般分析第 7 页（共 20 页）程，特别是重大决策和涉及公共利益的决策过程，可以推行专家咨询制度、社会公示和社会听证制度，进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，达到决策机制科学化。行政活动和行政权利的运用一直处于公众的监督之下，可以有效地防止权力的滥用，防止公务员腐败现象的发生，同时，也降低公共决策的成本，提高行政决策效率。2.2 服务型政府的特点服务型的政府应该具备什么特点呢? 人们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。但是笔者认为，服务型政府更关键的是要具备以下四个特点:2.2.1 以人为本以人为本作为科学发展观的本质和核心，其中“人”是指人民群众， “本”是指人民群众的根本利益。坚持以人为本，就是要以人的发展为目标，从人民群众的根本利益出发，谋发展、促发展，让发展的成果惠及全体人民。坚持“以人为本”的公众服务为导向，其内涵就是政府提供什么、如何提供，要事先听取公众的息见，将公众意愿作为第一价值取向；政府提供公共服务的效果如何，应当以社会公众的评价为主。政府在服务的过程中要始终尊重和维护人的主体地位、始终把人民利益放在首位、始终为提升人民的生活水平而努力。2.2.2 职能有限根据新公共管理的观点，政府的有限基本职能是提供经济基础、提供各种商品和服务、协调与解决团体冲突、维护竞争、保护自然资源、为个人提供获得商品和服务的最低条件、保持经济稳定等。我国政府改革应该坚持的一个基本取向就是：缩小政府职能，将本该由市场完成的功能让位于市场。2.2.3 求真务实求真务实就是要深入基层，深入实际，深入群众，踏踏实实学习，扎扎实实工作，老老实实做人。无论在何时何地，对何人何事，都说实话，出实招，办实事，务实效。一切从实际出发，一切都落到实处。一要立足实际，脚踏实地。必须注重研究自已所在地区、部门和单位的实际情况，制定目标措施，明确方法步骤，把上级的方针政策同自身的实际结合起来，创造性地开展工作。二要尊重规律，按规律浅谈服务型政府的构建第 8 页（共 20 页）办事。干工作、办事情既要考虑必要性，又要顾及可能性，既要有目标激励，尽力而为，又要立足实际需要和实际可能，量力而行。三要端正态度，作风扎实。对于已经确定的目标、看准了的事情，就要咬定青山不放松，聚精会神一抓到底，力求每一项工作抓出成效，每一件事情都有着落，努力保持工作的一致性和连续性；同时要善于抓住主要矛盾，把工作的重点放在影响当地发展和人民群众迫切需要解决的突出问题上，扑下身子，埋头苦干。2.2.4 法治透明服务型政府提供公共服务过程中必须坚持法制政府和透明政府的价值取向。法制政府是指政府必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。政府行为只有坚持合理性与合法性，才能得到公众的理解和支持。透明政府是指实行政务公开，使公众便于监督政府行政，从而减少腐败现象的出现。透明是现代政府的形象，也是服务型政府必须选择的行动方式。政府行为要透明，与现代政府的职能相称。因为现代政府的职能是服务公众。其服务是否公平、公正、必须让公众检验才行。与人都有正当的隐私权不同，服务型政府的一切行为都应该是公开的。要根据公众的需要提供政务信息，落实公民的政治知情权。透明政府要求政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程和有效的政治选举过程，并且对公共管理过程和政府官员实施有效的监督。2.3 分析构建服务型政府的必要性服务型政府的构建，是新形势下政府加快政务改革，转变政府职能的基本举措，是面向经济贸易全球化，适应市场经济规则的基本思路，是贯彻“三个代表”重要思想的基本步骤，是“推行政务公开、从严治政、依法行政、简政放权、向服务要效率、靠服务优化发展软环境”为主题的服务型政务改革的关键。2.3.1 建设社会主义的必然要求建设社会主义和谐社会是建立在当前中国社会发展的物质基础之上，不可避免的要受其制约，也因而避免不了会产生的一系列影响当前社会的政策“死角” 。这些影响到和谐社会建设的现实困难，必须依靠政府工作重心转到提供优质的“社会管理和公共服务” 。政府改革归位于“服务型政府”的体制变革，不仅依靠政府提高依服务型政府内涵的一般分析第 9 页（共 20 页）法行政能力，依靠公众参与和社会监督，还必须依靠各级政府对公共资源和领导精力的切实投入。因此，要充分发挥政府在建设社会主义和谐社会中的作用，必须强化政府的公共服务职能，树立“人民是创造财富的主体，政府是创造环境的主体”的理念，加快政府职能转变，创新行政体制，努力建设公共服务型政府。2.3.2 完善社会主义市场经济体系的重要环节随着市场化的不断推进，改革已进入“深水区” ，整个经济体系变得多元化，更加复杂。一个方面的改革会受到其他社会各个方面的观念、制度、政策的影响和钳制。譬如，金融体制、国有企业、社会保障等一系列改革都与政府管理和服务息息相关，当前我国政府改革却相对滞后，这一矛盾在一定程度上影响到了当前社会经济的发展。一方面，市场经济已经在要素资源的配置中发挥主体作用，要求政府尽快从微观经济领域“低位退出” ；另一方面，在市场经济不能发挥作用的公共服务领域，又要求政府“高位进入” ，弥补市场缺陷。由此可见，市场经济的发展，既是推进政府改革的逻辑起点，又是实施政府改革的内在动因。2.3.3 提升区域经济竞争力的关键因素全球经济一体化步伐的加快和我国加入世贸组织后所面临的新形势，为各地全面扩大开放、狠抓招商引资提供了难得的机遇。但是，资本往哪里流动、要素往哪里聚集，起决定作用的并不是政府直接参与招商引资的力度，而是区域发展环境的优劣和交易成本的高低，也就是地方政府能不能制定和实施积极有效的公共政策，提供高质量、低成本的公共产品和公共服务。从这个意义上说，区域之间的竞争，表面上是获取经济资源的竞争，实际上是市场有效性的竞争、公共环境水准的竞争，说到底是政府公共服务能力的竞争。构建服务型政府正是抢抓战略机遇、提升地区经济综合实力的有效途径。2.3.4 构建服务型政府是人民群众的迫切愿望随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主整治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意