农村集体土地所有权问题探讨

1农村集体土地所有权问题探讨就土地所有权而言，在我国分为国有土地所有权和农村集体土地所有权，农村集体土地所有权是我国的一种特殊土地所有权形式，可以看作是一种共有土地所有权，但又不能完成等同。 农村集体土地所有权是农村集体居民共同享有对所在行政区域土地的一种民事权利，其主要功能是满足农村居民生产和生活对土地的需求。明晰农村集体土地所有权主体,明确和完善集体土地所有权的行使，解决好“ 三农”问题，逐步建立农村土地集体法人制度，充分尊重和保障集体土地所有权益,切实保障农民这一使用人的合法利益，让农民确实享有法人成员的权益，使农民拥有明晰、可靠、确实和长久的土地物权，实现 土地资源的优化配置,加快农村集体土地使用制度改革，促进社会经济和谐、稳 定发展。一、关于农村集体土地所有权的演变我国农村土地所有权经历了一个曲折的发展过程，旧中国农村土地为私有制。建国初期， 进行了土地改革，1950 年颁布 土地改革法和城市郊区土地改革条例，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，在农村形成农 民个人土地所有权制度，农民对其分得的土地享有完全的所有权。 1952年开始互助合作社运动，农 民自愿组织互助组， 创办 初级农业合作社，社 员的土地依然实行私有。1955 年初级社转为高级社，全国基本实现了农业高级合作化 。高级合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，以生产队为基本的劳动组织形式，集体劳动以社为单位统一计划进行生产，产品归合作社集体所有。1956 年 6 月颁布的高级农业生产合作社示范章程第 13条规定：“入社的 农民必须 把私有的土地等主要生 产资料转为合作社集体所有。 ”这样大部分农民通过加入合作社而将其私人所有的土地转为合作社集体所有，至此形成了农村土地的集体土地所有权，相 应地，也就开始确定集体土地所有 权。1958 年又开展了人民公社化运动，土地仍然属于集体所有，但集体所有权的主体发生了变化，土地由合作社转为公社所有。 1962 年中共八届十中全2会通过决议（即“ 人民公社六十条 ”），肯定了农村的土地集体所有制，对被公社搞乱了的土地权属进行了调整，确定了各农民 集体所有权的土地范围，确立了“ 三级所有、队为基础”的体制。通过互助组初级社高级社人民公社各农民集体所有这种制度变革，把农民私人土地所有权过渡到集体土地所有，形成了我国农村集体土地所有制。1982 年国家制订新宪法，最 终确定了乡农民群众集体所有权、村 农民群众集体所有权和村内经济组织农民群众集体所有权三种集体土地所有权形式。1979 年至 1983 年，全国农村逐渐实行家庭联产承包责任制。实行土地承包责任制后，土地所有权没有改变，只是土地使用 权转到了农民手中，由集体经营变成了农户经营。 1983 年中共中央、国务院发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，相应的组织形式变成了乡（镇）政府、村民委员会和村民小组，这种状况一直延续至今。随着我国农村土地的几次调整，造成土地权属关系复杂、权属纠纷多、 权属混乱的现象，主要原因一是历史原因。建国后，从土地改革到人民公社，建立了农村集体土地所有权制度，对农村未分配利用的“ 无主地” ，采取谁先占、谁先开发利用就归谁所有的办法，土地使用的来源十分复杂，并且不同地区、不同时期占用土地的方式有很大的差异，造成了农村土地权属混乱、不清，土地 纠纷频繁发生的现象。二是存在大量集体与集体，集体与国家，集体与部队、铁路、企业、水利、林 场、农场、渔场 等单位间的土地 权属纠纷现象，大多数跨度时间长、涉及面广、成因 较复杂。三是农村地籍管理制度的严重缺失和混乱。建国后，我国农村地籍制度一直都未完善，在土地登 记制度和土地权属证明发放工作方面存在缺失，以及土地权属档案资料的严重遗失，都造成了农村土地集体所有权界定不清的严重后果。二、关于农村集体土地所有权的界定农村集体土地所有权，是“指农村劳动群众集体经济组织 在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的另一种重要形式。3本集体成员依照 1956 年高级农业生产合作社示范章程将个人所有土地入社后转为集体所有；1962 年六十条第 21 条规定的生产队范围内的土地。我国宪法第 10 条规定：“ 农 村和城市郊区的的土地，除由法律 规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”土地管理法第 8 条规定：“城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于 农民集体所有。”民法通则第 74 条第 1 款规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂等”。1995 年确定土地所有权和使用权的若干规定第三章集体土地所有权，第 19 条至 25 条有明确的规定。物权法第 58 条第 1 款规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；（三）集体所有的教育、科学、文化、卫 生、体育等设施；（四）集体所有的其他不动产和动产。” 。三、关于农村集体土地所有权的主体土地管理法第 10 条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体 经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集经济组织经营、管理。”农村集体土地所有权的主体为一种特殊的法人。其特殊之处在于无出资人，只是有农民集体成员。农村集体成员有两个特征：一是平等性，即不分加入集体时间长短，不分出生，不分 贡献大小，不分有无财产投入等，其成 员资格都一律平等；二是地域性和身份性，农村集体成员往往就是当地的村民，他们的子女，自出生后自动取得该农村集体成 员资格，此外，也有通 过婚姻、收养或者移民等迁入本集体而取得的集体成员资格。三是唯一性和独特性，农民只能在一个农民集体内享有成员4权利，而不能同时享有两个或者多个集体成员权利，且一旦丧失成员身份（如死亡、出嫁、迁徙等），就不再享有共同的所有权，也不得分割其所谓的应有部分以继承或作其他移转。 四、关于农村集体土地所有权的行使对于农民集体土地的所有权如何行使，土地管理法第 10 条规定：“ 农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集经济组织经营、管理。 ”；物权法第 60 条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织 或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该 集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。这里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而不是自然村。 “村民小组”是指行政村内的由村民委员会根据居住地区划分的村民自治组织，相当于原来的生产队。乡镇集体经济组织，主要包括以下 2 种情况：一是改革开放前，原以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡镇以后仍属乡镇农民集体所有；二是人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地和其他财产仍属乡镇农民集体所有。农村集体经济组织、村委会和村民小组不是财产的所有人，只是依法代表集体行使集体所有权，并且向所属集体负责，接受其 监督。五、关于农村集体土地所有权的限制1. 集体土地所有权不能被处分，不能由所有权人自由处分，但可以因国家强制手段而消灭。土地管理法第 2 条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法 对集体所有的土地实行征用。”国家建设征收土地，被征地单位 应当服从国家需要，不能因为集体土地所有权而拒绝被征收，或以其他借口加以阻挠。52.宪法第 10 条第 4 款规定：“任何单位或者个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。”集体土地所有 权的转让仅 限于因征收而被转变为 国有。国家土地所有 权具有永久性，国有土地可以由农民长期使用，无论退 还给集体或者划给其他农民集体使用，其国有土地的性质都不得改变，国有土地所有权不能转变为集体所有权，具有性质不可变更的原则。3.矿产资源法第 2 条规定：“矿产资源属于国家所有，地表或地下的 矿产资源的国家所有权，不因其所依附土地的所有权或使用权的不同而改变。” 即不能因由集体所有权而行使矿产开采权。4.行使集体土地的所有权时必须限制在法定范围内，不得借口行使所有权而任意处分土地、占用土地；不能借口行使所有权而损害公共利益、相邻单位和公民的合法权利。5.城市房地产管理法第 8 条规定：“城市规划区内的集体所有的土地， 经依法征用转为国有土地后，该 幅国有土地的使用 权方可有偿出让。 ”2004 年 10 月，国务院发布的关于深化改革严格土地管理的决定明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有的土地转为国家所有；2005年 3 月，国 务院法制办公室、国土资源部关于对中 华人民共和国土地管理法实施条例第二条第（五）项的解释意见（国法函 2005 第 36 号）指出，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有，是指“ 可以依法征收为国有”；2007 年 12 月，国务院办公厅发布的关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发 2007 第 71 号）也重申了这一点。因此，对于城镇范围内属于农民集体所有的土地，除依照法律规定和权限和程序征收外，是不能直接登记为国有土地的，将居民住宅所使用的集体土地登记为国有的做法违背现行法律和政策 。6.物权法第 184 条规定：“下列财产不得抵押：1.土地所有权。 ”土地所有权包括国有土地所有权和集体土地所有权。7、集体土地所有权也可以与土地使用权分离，依法确定给该集体内的集体经济组织和个人使用。6六、关于农村集体土地所有权的消灭集体土地所有权与国有土地所有权不一样，国有土地所有权只能等到国家消亡、法律消失才消灭，引起集体土地所有权消 灭的原因有两个。1、集体土地所有权因征收为国有而消灭。第一，国有化。国有化使国家获取了土地所有权，相应地使一些农民集体丧失了一部分土地所有权。如 农村集体经济组织 全部成员转为城镇居民的，属于其成员集体所有的土地，可依照相关的法律程序将集体经济组织所有土地转为国家所有。第二，征收。土地管理法第 2 条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。” 征收使集体丧失了该土地的所有权。第三，没收。拥有土地所有权的集体违法使用土地，国家有权没收其违法使用的土地，使该集体丧失该土地的所有权。2、集体土地所有权因分立、合并、 调整而消灭。当前实行城乡一体化建设、新农村建设， 实行撤村并点、村居合并、行政区划调整，必然带来土地所有权的变更，从而导致旧的集体土地所有权的丧失，同时集体土地所有权分立、合并、 调整也是新的集体土地所有权取得的重要方式。集体土地所有权的合并一是吸收合并，即一个农民集体接受另一个农民集体全部或部分的加入；二是 新设合并，即两个 农民集体合并为一个新的农民集体。合并使加入方归于消灭而丧失全部或部分集体土地所有权，新 设合并因原来的两个