发达国家供水价格体系及其管理经验

1目 录3.国外供水价格体系及其管理经验借鉴 23.1 英国供水价格管理模式 23.1.1 水价管理模式 23.1.2 水价构成要素 43.1.3 水价形成机制 43.1.4 水价执行与调整 63.2 美国供水价格管理模式 83.2.1 水价管理模式 83.2.2 水价构成要素 83.2.3 水价形成机制 93.3 法国供水价格管理模式 103.3.1 水价管理模式 103.3.2 水价构成要素 123.3.3 水价形成机制 133.3.4 水价的执行与监管 143.4 印度供水价格管理模式 .143.4.1 水价管理模式 143.4.2 水价形成机制 163.4.3 水价改革方向 193.5 巴西供水价格管理模式 .203.5.1 水价管理模式 203.5.2 水价形成机制 213.5.3 水价改革方向 243.6 国外供水价格管理经验总结 243.6.1 供水成本核定 243.6.2 供水价格结构 253.6.3 供水价格定价机制 263.6.4 供水价格调节机制 273.6.5 供水价格的执行和监管 273.7 国外经验思考和启示 283.7.1 国外经验思考 283.7.2 对我国的启示 30参考资料 3523.国外供水价格体系及其管理经验借鉴3.1 英国供水价格管理模式英国作为一个市场经济发育成熟的国家，其水价的形成机制与供水单位的经济运行目标直接相关，供水价格制定采用全成本定价模式，其水费由水资源费和供水系统的服务费用构成。随着英国水工业的私有化改革，供水企业的经济运行目标包含了更明显的盈利倾向，其水价形成机制进一步演化为由水资源费、供水系统服务费与合理投资回报加成。自英国水务行业私有化后，作为以盈利为目标的私有水务公司极大地提高了运营效率，通过增加投资、降低经营成本，使英国本土的水质不断提高。同时，这些私营公司把水务行业变成了一个收益颇丰的行业。其实现的税后权益资本收益率曾远远超出了管理当局所估算的税后资本成本。当然，这种收益的增长是来源于水费的增长的，为了抑制水费的过度增长，近年来，管理当局通过价格控制来抑制这种高盈利的情况，通过定期价格调整审查制度对水价进行宏观调控，这种调控并不具体制定水价，只是规定水价的上限与水价的具体结构。在这种水价形成模式下，水价制定是在充分考虑用户承受能力的基础上，基本上按照市场经济条件下的投入产出模式进行运作，以确保回收成本，并有适度盈余。而政府只是对水价制定设定一个价格上限（price limits） ，对整个行业进行宏观调控，在保障运营者的基本利润的同时保障消费者的合理权益。3.1.1 水价管理模式在水价制定和管理上，英国在全世界各国家中是改革较早而且处于前列的，英国第一个进行了水务管理体制改革，成立了按流域管理的水务局，对本流域与水有关的事务全面负责，统一管理。随着英国私有化改革，水务局通过立法转变成股份有限公司，成为完全的自主经营、自负盈亏的市场主体。同时对水价进行了一系列的改革，对形成科学合理的水价起到了积极的作用。水务管理当局是代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要机构，其承担的主要职责有：颁布水价费率标准；每年一次确定价格水平和结构；每 5 年一次审查和调整水3价限制；监督水务公司的财务和投资，检查服务质量。确保供水企业能以合理的价格提供优质高效的供水和排污服务。在英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰，分别由水务办公室、苏格兰水行业委员会、北爱尔兰公用事业管制委员会确定一个周期性的价格上限。2009 年，这些地区分别确定了其 2010-2015 年、2010-2014 年、2010-2013 年的价格上限。价格上限的确定要经历一个两年的价格分析和制定过程，水务管理部门、水务司、政府、顾客、水质监控机构、消费者代表和广大股东共同参与制定。英国的法律规定，管理者有责任设定价格上限，尽可能以低的价格保护消费者的利益，同时使水务公司正常地维持经济运营。水务公司高度参与价格制定过程，价格上限设定前要广泛咨询公众、顾客、和其他群体的意见。价格上限一般被设定在管理部门认为可行的水平，设定的假设是水务公司的经营是有效率的，提供输水和排水服务的成本和收益是有效率的。水务公司生产经营中的成本收益都被严密监督，管理部门每年会向社会公众公布其运营情况。价格制定和分析过程的好处在于：通过计划未来投资，有利于帮助水务公司继续保持严格的饮用水质、顾客服务和环境标准。同时，维持良好的资产负债结构，以吸引更多的投资。价格制定和分析过程中还需考虑供水行业的长期特性，水的供给服务是一项长期投资，至少保证在下一个 25 年里能持续提供。同时，为了更加有效地保护用户的权益，英国各地还成立了用户服务委员会，每个水务公司均有一个相应的地区用户服务委员会，但它独立于水务公司，其职责是代表用户的观点，向水务总督及水务办公室反映用户对水务公司供水服务及运行的意见，并接受和调查用户的投诉。对于大多数消费者，水费支出占收入的比例很低。但是，对于固定的低收入家庭，现行的水费已经超出了他们的承受能力。水行业的投资规模和消费者的水费承受能力之间的冲突一直是水价争论的焦点。目前水务公司已经意识到提高水价可能对这部分低收入者的承受能力造成冲击。为了帮助这些消费者，水务公司提供了一系列的解决办法，包括：热线服务电话；灵活的付款计划；向公益信托或救济基金推荐这部分消费者；设定免费的用水量；帮助申请课税扣除；向消费者提供合适的信用调查机构的贷款信息等。此外，在英国有专门的机构为消费者的水价费进行维权。2005 年 10 月，成立了水务消费者委员会，它取代了先前的消费者机构水声（Water Voice） ，水务消费者委员会的职责是确保消费者支付的水费能够物有所4值，得到高品质的供水和废水处理服务，水务消费者委员会代表了英格兰和威尔士的消费者利益。苏格兰和北爱尔兰水行业的消费者代表分别是苏格兰水观察和消费者委员会。3.1.2 水价构成要素英国的水价构成包括：（1）水资源费。英国从 1969 年 4 月开始实施取水收费制度，取水收费包括水资源保护和开发费用，统称为水资源费。取水收费的原则是：收取的费用应能满足提供供水和开发水资源的费用要求；除农业喷灌取水外，所有取水均根据许可取水量而非实际取水量收费；不同水源、不同季节、不同用途确定不同的收费标准。（2） 供水系统的服务费用。包括供水水费、排放污水费、地面排水费和环境服务费。供水水费是根据水表读数直接收取费用，其中还包括抄表费、维修费和例行的水表更新费。排污费根据用水量和排污费率收取费用。地面排水费一般根据产业性质、用水量和排水面积收取费用。环境服务费按产业可计价值收取防止污染和控制水质的费用。（3）一定的投资回报率。这部分费用根据投资回报率和通货膨胀率由管理当局进行估算和确定，并给出价格上限，由各供水公司在价格上限内进行定价。3.1.3 水价形成机制英国实行水价宏观调控管理，政府只是对水价制定一个价格上限，上限额由政府水务办公室根据通货膨胀率，并考虑水务公司的投资成本、运行效率及运营利润确定，以约束和规范水价，并充分考虑用户的承受能力，同时鼓励投资，确保供水单位充分履行其法定职能和企业经营的正常运行。该价格上限的设定机制如下图所示。5图：英国水价上限设定机制价格上限的设定一方面鼓励水务公司降低成本、提高效率；另一方面限制水价，保护用户合法权益，为此，政府水务办公室需要进行成本预测，并每年审查水务公司的利润，这就要求水务公司提交年度财务报表，并提交现行收费依据及新的价格框架，以便政府水务办公室及时审定，确保新的价格符合批准条件。水务办公室确定水价上涨的平均值，起到了政府对水价的宏观调控、约束和规范作用。价格上限的设定是针对每个水务公司的，目前英格兰地区和威尔士地区共有有 10 个供水及排水公司和 13 个供水公司，水务办公室最新一次制定的价格上限如下表所示。表： Ofwat 规定的 2010-2015 年各公司水价调整方案6数据来源：Ofwat: Future water and sewerage charges 2010-15.在遵循价格上限的基础上，各水务公司有权根据公司及服务对象的情况，确定本公司的供水价格，然后制定基于该供水价格的供水收费计划，提出各供水收费款项和条件，并予以公布，与广大用户和用户服务委员会洽谈，然后予以实施。3.1.4 水价执行与调整英国水务公司向用户收取水费有两种方法：非计量收费和计量收费。非计量收费就是不考虑用户的实际用水量，而是根据用户的财产进行计价收费，家庭财产越多，征收的水费也就越高；计量收费就是根据水的实际耗费量的多少来收取水费。英国水价一直随物价而变化，因此水务公司每年需对水价上限进行调整， 水价调整的基本公式为：RPI+ K + U，这里 RPI 是零售物价指数，K 是为履行7正常供水服务功能必须在通货膨胀率以上增加的费用，U 是前些年未承兑使用而余留的 K 值。K 值由水务办公室根据通货膨胀变化，并考虑水务公司的投资成本，运行效率及运营利润确定。K 值原定每 10 年审定一次，但执行中发现由于一开始有些因素考虑不足，导致水价上涨过快，用户反映强烈，1991 年改为每 5 年审定修改一次 K 值，以便于修订和更正某些偏差。1989 年水务办公室首次制定水价上限，是建立在资金费用水平的假定基础上，因此 19891999 年的 K 因子定为 5% ，即水价以约高于通货膨胀 5%的速率上涨，这反映了当时急需改善新系统的投资费用和回收过去欠帐的要求。1993 年，水务办公室分析表明，水务公司用于供水及排污系统的投资，比在最初制定价格上限时所估计的水平已多出大约 1%。于是 1994 年 7 月水务办公室对水价上限 K 因子进行审定后，将 19952000 年的 K 值降低了 1.4%，以减轻用户对水价上升的压力和，并从 1995 年 4 月 1 日开始执行，这样将使水费的上涨率降低，1995 年水价仅比 1994 年上涨了 3.7%，略高于相应时期 3.5%的通货膨胀率。自英国的水务行业私有化以来，水价发生了较大的变化，具体如下图所示（2011-2015 年为预测值） 。图：私有化以来英国平均家庭水费的变化情况数据来源：Ofwat83.2 美国供水价格管理模式3.2.1 水价管理模式美国没有全国性统一的水法，也没有全国统一的水价审批机构，水价完全由市场调节。美国的城市水价管理实行分级管理的方式，管理职权明晰；水价由市场调节，没有统一的水价审批机构；政府制定水价以回收成本为原则；按单一工程制定水价， 不同工程不同地区水价定价模式不同；开采地下水征收水资源费；水费中包括排污费；农业灌溉水费考虑到农民的承担能力，政府给予补偿；水价调整公开透明。水价的制定不是以盈利为目的，通过多种定价方式确定城市水价。在水资源开发利用方面由联邦政府、州政府及地方机构三级负责，各级的管理权限十分明确。联邦政府和州政府承担防洪、环境保护等纯公益性工程的非偿还性投资；灌溉工程投资主要来自政府的长期无息贷款，贷款年限长达 40 到 50 年；水利水电等综合性工程由开发商自行筹资，国家可提供低息贷款；流域管理机构和调水工程可以由政府提供担保发行市政债券，此外还可以依法要求受益行业、部门和用户承担部分投资。美国普遍采用服务成本定价法为城市水价的形成机制，即按照供水服务部门的成本费用确定价格。美国政府规定供水机构既不能盈利，也不让其亏损。因此在水价制定上以不盈利为原则，但要保证水利工程投资的回收和工程运行维护管理、更新改造所需的支出。以从用户回收水的储存、调节、输送和处理费用来确定水价。垦务局、陆军工程兵团、流域管理机构、环境保护局等机构在完善的水权制度和管理制度的保证下，分工协作，根据自己的实际情况制定各自的水价。3.2.2 水价构成要素美国的水价由联邦供水工程水价、州政府工程水价以及供水机构水价构成。联邦供水工程水价包括：灌溉供水基本水费，由基建投资、运行维护费以及未交的运行维护费所应计提的利息构成；城市及工业用水，需按现行联邦利率偿9还本息并支付年运行维护费用。州政府供水工程水价包括：所有用水户都必须支付供水工程全部的运行费、所分摊的供水工程投资和利息及其它费用。供水机构水价包括：由于大多数水利工程都是通过供水部门卖给用水户，用水户支付的水费由水利工程处的售水费、供水部门的水处理费、配水费、运行维护费、投资与利息、管理费及税金构成。灌溉用水水费除支付水利工程购水费外，还包括灌区水管部门的配水系统成本、运行维护费、行政管理费。开采地下水资源收取水资源费的主要目的是限制水资源的使用。3.2.3 水价形成机制美国水价定价时考虑的因素主要包括：水价与水的供求关系；水价与用水户的排废水行为；水价与用水户的承受能力；水的综合利用与补偿制度。美国实行批发水价与分类水价相结合的水价制度，联邦水利工程及州水利工程通常采用批发水价制度。上级供水机构向下级供水机构售水时，因无法确定水的用途，实行统一的水价标准。地方供水机构的水价则根据用水对象不同实行分类水价。农业水价一般低于工业和城镇居民用水水价。由于市场化程度比较高，在制定水价时，一般是按单个工程定价，每个工程分别制定各自的水价。联邦供水工程主要实行“服务成本+用户承受能力”定价模式，农业水价是还本不付利息水价，工业及城市水价是还本付息水价；州供水工程主要实行“服务成本”定价模式，各类水价均为还本付息水价。从地区角度来说，由于水资源分布的差异性，各地形成了有差异化的水价形成机制。美国东部水资源较为丰富，普遍实行累退制水价制度，大水量用户水价低，小水量用户水价高；对于居民生活用水，一般采用全成本定价模式，对于农业灌溉用水则采用“服务成本用户承受能力”定价模式。而在美国西部地区，如加利福尼亚州，由于水资源十分紧缺，服务成本定价模式和完全市场定价模式较常见。美国的水价形成机制主要包括服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、增量成本定价以及市场需求定价，基本概念及运用情况如下： 服务成本定价。其成本包括投资成本、管理成本以及运行维护成本等用于水资源生产的成本。当拥有公共事业的投资者同时又是供水者时，投资回报也应包含在价格10构成中。这是公用事业行业中的传统定价方法，常被供水机构采用。支付能力定价。在该定价机制下，对某些用户群体或某些类用水，实行的定价会比供给成本低，收入差额可以通过电力销售等其他可能的经费来源或其他用户群来提供。其属于社会收入再分配的一种方法，一般适用于那些不能支付供水服务全部成本的用户，这一定价机制在美国西部的联邦垦务局项目中最为突出。机会成本定价。在机会成本概念下，供水的收费是为了回收投资的实际成本，即同样的投资投到其他地方可能取得的社会价值以及由于实施现有投资计划而放弃的其他机会可能实现的收益，利用这种方式制定水价时，客户所能承受的实际水价可以通过其支付意愿和消费水量得以验证。机会成本是一种常用于水资源开发项目，特别是由工程兵团和联邦垦务局建造的联邦投资项目的定价方法。增量成本定价。其制定的价格等于生产最后一单位供水的成本。近年来为了合理利用水资源，促进节约用水，有些州的管理部门开始用增量成本（边际成本）计算水价。市场需求定价。分散化的市场体系使得实际用户能够将其用水价值与其他人的用水潜在价值相平衡，价格可以随供给上下波动。在美国加州现有水权结构下已经出现了一些短期水资源转让，部分农场主将他们日常的农作物用水转让给可向他们支付足以促使其放弃农业用水的资金的买方。美国各种不同的水价形成机制反映对水商品生产社会属性的不同认识以及水价管理目标的不同，但无论哪种水价机制，都没有考虑水资源本身的价值，仅以供水生产过程中的储存、调节、输送和处理费用作为确定水价的依据。因此美国还是普遍采用服务成本定价法。3.3 法国供水价格管理模式3.3.1 水价管理模式法国是一个水资源丰富的国家，也是一个高度重视水资源管理和水价监管的国家。经过多年的探索与实践，法国建立了比较完善的水资源管理体制和管理模式，为促进水资源保护与合理使用奠定了良好的基础。早在 1919 年 10 月，法国就颁布了水法 ，1964 年对水法进行了修订，目前采用的是 1992 年 1 月颁布的水法 。 水法对国家、流域、地方政11府、用户及水公司等所从事的所有水资源规划、水资源开发利用、污水处理及水资源保护等一切水事活动均有较为详细的法律条文。 水法明确规定，水资源管理必须进行综合管理，必须以流域为单位进行管理，流域水资源开发管理规划必须由流域委员会来制定，必须听取地方当局和用户代表的意见，开发管理规划一经批准，即成为规范各地方政府从事水资源开发利用保护的重要的水政策和纲领性文件。法国的水资源管理体系是一个包括多层级、多流域的综合管理体制。从纵向上看，包括国家级、流域级、地区级和地方级四个层面。在国家层级上，国土规划与环境保护部是负责水务和环境管理工作的主要机构，其职能是制定全国性的水资源法规政策，审核流域机构的水政策，参与流域水资源规划的制订，监督各流域机构的工作等；在流域一级上，建立流域委员会和流域水资源管理局，负责本流域内水资源的统一规划和统一管理。其中，流域委员会是流域水务问题的立法和咨询机构，流域水资源管理局是一个技术和水融资的机构，其职能是制订流域水政策和水资源开发利用的总体规划，依法征收水资源费、排污费和用水费，收集和发布各种水信息，提供技术咨询和服务；在地区一级上，针对支流流域，成立地方水委员会，负责起草、修正支流流域水资源的开发与管理方案，更为详细地确定水资源的使用目标，并监督执行；在地方一级，法国本土 36560 个市镇，2/3 的市镇成立联合会，对供水和污水处理事务进行具体管理。从横向上看，法国 1964 年颁布的水法就把全国分成六大流域区，以流域为单元，对水资源的水量、水质、水工程和水处理进行综合管理，确保了水资源的合理配置和充分利用。协商对话是法国水资源管理的一条主要原则，也是法国水资源管理的一个重要特点。 水法明确规定了水资源管理决策的原则是“水的政策实施成功要求各个层次的有关用户共同协商和积极参与” 。根据这一原则，法国在各个层级的管理过程中都采取协商对话的方式进行。如在流域一级，流域委员会中的用户代表、专家代表、社团代表占全体委员总数的 4045%，不同行政区的地方官员代表占 3638%，中央政府部门代表占 1923%。在地区一级，地方水委员会中 50%为地区机构的代表和地方公有公司的代表，25%为国家代表和国家公有公司的代表，25% 为不同用户、沿河土地所有者、专业协会和组织的代表。12法国的城市供水实行企业化经营，水价的制定必须保证成本的回收。法国早于 19 世纪中叶就开始了水务私有化(Privatization)，但法国与英国不同，法国水公司没有完全私有化。政府不仅直接管理供水，而且直接投资经营。法国的水务公司分为公营和私营两种。对公营水务公司，政府一般通过计划合同的方式进行监管。对私营水务公司，政府则采取出租合同和特许合同两种方法进行监管。根据出租合同，地方政府承担水工程的建设或扩建所需费用，经营者只承担资产的运营管理费和风险费用，不承担固定资产的投资，不参与水价的制定，租让合同期限一般为 5-20 年。根据特许合同，经营者不仅负责资产的运营和管理，而且还要承担固定资产的再投入，并参与制定水价，特许合同一般为20-50 年。目前，委托经营是法国最普遍的水务管理模式，在供水管理方面占75%，污水处理占 35%，这个比例逐年增加。只有少数地处农村的市镇政府保留直接管理的办法，负责投资和经营。3.3.2 水价构成要素法国征收水费的财务明度很高，通过每月向用水户寄送用水帐单的方式结算，帐单内容十分详细，说明各项费用的构成和用途。主要的税款有水资源和污染水质后按污染程度收取的污染费。水价中须摊派的税款和拟征收的税率各流域负责估算，并确保税款在用户间得到合理的摊派和征收。水税制度既体现流域机构对水管理的参与，也反映了供水量与质的内在统一性和上下游用水户益的互补性。从供水角度核算，目前法国水价中工程成本费约占 45%，输水费约占40%，水管局征收的水税约占 13%；从用户方面来核算，法国的水价主要由饮用水费用、污水处理费用和税费三部分组成，其中，饮用水价格约占 46%，污水处理费用约占 37%，税费的比重约占 17 %。法国各地区各供水工程不同用水户间有多种不同的水价，有些地方常通过补助来减少水价差别。但单一平均的水价是不利于达到提高供水效益和合理配置资源的目的的。法国的城乡水价有显著的区别。法国的城市用水收费：流域间或流域内各不相同，考虑了供水的边际成本、人口规模和需求弹性变化。从供水质量角度13分析，法国的水价随着供水水质、供水服务质量（供水条件、供水保证率、水压及流量等）的提高而不断提高。总体上私营供水水价要高于公营和混合经营型水价。法国的地区水价差一般要大于城乡水价差，城市供水水价较农村供水水价约高 42%。法国农业用水水价：由于法国灌溉水价的合理性，水价政策在优化资源的配置、防止水资源浪费、促进社会经济发展和供水工程财务良性循环方面起着十分重要的作用。法国的用水户与水务局都要通过签订用水契约或合同，来履行供水用水与收交水费等双方的权利与义务。法国农民交纳的灌溉服务费一般包括水输送费、压力管道输送费，灌溉设备费和劳动力费用。灌溉服务费的标准根据水资源供求关系、灌溉制度方式、政府资助程度而相应核算。灌区及灌溉网采用水价的税费制度能鼓励用户在水量供给相对充足过剩时用水，鼓励夜间用水低谷时灌溉。由于人口分散，供水设施投资、运行和维修费用大，因此农村饮用水水价标准一般都不低。法国水价制度的执行3.3.3 水价形成机制由于法国水资源管理主要是按流域实行综合、分权管理，所以法国水价的制定是在国家宏观指导下，通过各流域委员会与用水户协商，确定水费和污染税费的标准，并由各流域委员会的执行机构水务局负责向用户征收水费和污染税费。法国十分重视用水户对水价管理的共同参与和民主管理。水价政策的制定， 是在与各级地方政府、各类用水户和民间团体、协会协商后实施的。在排污方面， 国家只确定总的原则和法规，权限仅限于“水法的加强和监督” 。地区和省政府负责管理和协调国家水资源管理政策的执行。法国政府以委托管理的方式，通过政府与私人公司签订合同，将水务项目建设和经营责任转移给受托公司，同时遵守全成本原则，从水价机制中补偿水务项目投资的资金回收。法国在投资建设供水工程决策时，首先考虑的是如何回收投资成本和利息。通常由投资者、供水公司和用户代表协商提出一个合理可行的水价方案，共同签署合同，用户能承受水价标准后才开工建设。法国水价必须保证成本回收，一般都有盈余，其构成中包括水资源费和污染费等项税款，实行水费和税费相结合的双费制度。尽管居民生活用水水费采用“边际成本承受能力”定价模式，而工业用水和农业灌溉用水水费采用14“服务成本承受能力”定价模式，但因以水税的方式收取了水资源费和污染费，实际上也是采用了“全成本用户承受能力”定价模式。法国水价的确定权最后由市长掌握，水价的制定过程是一个多方面协商和民主对话的过程，一般先由水工程投资者同供水公司和用户代表等协商后提出一个拟定价格，然后由市镇政府召集投资公司代表、用户代表和供水单位代表召开水价听证会，在综合考虑各方面因素的基础上，通过讨论协商后定价。水价确定后，三方以共同签署合同的方式确定下来，最后由市长确认。法国本土现有三万多个市镇，除了部分拥有几百户人家的小市镇，绝大部分市镇自行制定水价。因此，法国有多种不同的水价，在不同城市、不同地区，对用水者而言，水价相差很大。3.3.4 水价的执行与监管在法国的水资源管理过程中，对水价的监管处于十分重要的位置。通过合理制定和调整水价，促进了水资源的合理配置，平衡了各方面的利益，促进了水资源保护和开发利用。在水价监管上，法国对水价实行动态管理，由地方政府选择生产经营商，通过签订五年一度的委托合同，用协议方式规定期间的供水价格和服务标准。合同期满后，再根据供水单位的经营状况，按照法定的程序重新制定新的价格。水价调整前，供水单位的财务盈亏既要上报主管部门，也要向社会用户公布，其中调价的条件、原因、用途以及扩大投资或维修、更新、改造的计划都要让社会及时了解并充分监督。因此，一般来说，法国的水价是当地供水所需费用的精确反映。在污水处理上，法国实行了非常严格的反污染政策，1992 年颁布的水法明确规定，所有超过 2000 人口的市镇都必须有一个污水处理厂，以保证用水安全。为保证水源质量，法国从水源取水到使用后排放，在每一个环节都进行严格的监测，全国设立了 2000 多个监测站，制定了符合欧共体要求的 63 项用水指标。对污水处理不能达标的地区，政府通过不断提高污水处理费和排污费标准，以促进这些地区尽快达标。目前，法国城市的污水处理率已经达到 95% 以上。153.4 印度供水价格管理模式3.4.1 水价管理模式印度表面上是一个水资源丰富的国家，但是这块产生充足水源的国家却正在发生供水紧张。随着国内人口的急剧增长，特别是印度经济进入快速发展期以来，印度人民对于清洁水源的需求量越来越大。可以说，近年来印度的快速发展所付出的代价是对各种资源需求暴涨水资源首当其冲。目前，该国的工业用水、农业用水、市郊中产阶级家庭生活用水以及跨国企业都在消耗着越来越多的水资源。 随着印度的用水需求量近年来大增，但是供应却日益减少，缺水已经成为印度面临的最大资源危机。如果没有更多的丰富清洁水源作保证，这不但将会影响到印度人民的正常生活，还将成为印度经济可持续快速发展的最大障碍。据印度水利部测算，全国 35 个主要城市的日最低需求总量与实际供应量之间的缺口达 30%，印度全国每 3 人中就有一人的生活用水受到严重威胁。但是，该国实际已无法保证供水充足。近年来印度的地下水位已显著下降，供水紧张问题也已持续多年，甚至因缺水而引发的骚乱也日趋频发。 根据印度水利部和农业部预计，到 2025 年，全国将有 11 条主要河流干涸，恒河的水量也会大幅度减少。届时全印 10 多亿人口的生活将因此而陷入困境。到了 2050 年，印度常年的总耗水量预料将倍增，从 6340 亿增加到 1 万 1800 亿立方米。水利部预测，40 年后，印度可供应饮用的人均水量将不到 2001 年的一半。 鉴于印度面临的严峻的水资源危机，印度近年来开始重视水资源的开发和利用。1983 年成立了以政府总理为首的“国家水资源委员会” ，1985 年将中央政府的灌溉局重新命名为水利部，1987 年 9 月，又颁发了国家水政策，该政策此后不断更新，最新的版本是 2002 年的版本（National Water Policy 2002） ，2011 年，水利部再次着手对该政策进行大幅度的修正，以期能对水资源的开发利用起到更为积极的指导作用。在印度，水的管理涉及水利部、农村发展部、城市发展部、农业部、粮食部和环境部等 6 个政府部门，多头管理的问题很突出，协调难度较大。而印度16宪法还规定，水的问题属于各邦“内政” ，中央政府可以通过协商就相关问题作出决议，并给予财政拨款，决议的具体实施则由各邦自行负责。由于各邦只顾自身利益和眼前利益，争争吵吵一直没完没了，更延缓了问题的解决。 由于管理体系方面的缺陷，使得印度的供水效率大幅下降。在印度的很多大城市，政府提供了相对完善的供水系统，但是对供水系统的管理不到位却导致了供水系统的低效率运作。为满足水需求过度开采地下水，导致印度很多地区的地下水位下降。针对此现象，印度当局提出要进行有步骤地推行一套有效的节水措施，这些措施包括建设污水处理厂、水污染控制、水资源安全项目等，如果采用及时的节水措施，可以有效缓解当前印度的水资源短缺问题以及印度正在发生的水危机。在印度有两种关于水资源的相互矛盾的观点：一种认为水是一种基本需要和权利和因此必须是免费的，另一种观点认为水是一种经济商品，因而必须相应地定价，以确保收回全部成本。印度当局采取的水价管理模式可以说是对两种观点的折中。印度水务当局的观点认为，印度水资源丰富，一旦采用了合理有效的水资源管理措施，丰富的水资源将会保障全国民众的供水需求。目前，印度正在尝试推行供水行业私有化，但私有化的可预见的后果是水价的大幅度上升，然而该国农民多年来一直是免费用水，对水价上升有很大的反对意见，因而供水的私有化改革在印度国内遇到较大的改革阻力。3.4.2 水价形成机制根据印度的国家水政策 （India National Water Policy）中对水价的界定，在生活用水方面，印度水务当局拟采用一种分级定价系统（graded pricing system） ，根据这种定价机制，针对中等收入和高收入家庭群体，采用“服务成本”定价模式(“full cost recovery” pricing)；针对低于中等收入的家庭群体，采用“用户承受能力”定价模式(affordable pricing)；对最贫困的家庭，则提供完全免费的生活用水。在包括农业、工业、商业在内的经济用水方面，印度水务当局采用全成本定价(full economic pricing)，以避免因低价而导致的用水浪费和过度需求。但是这种定价模式并不包括维持生存的农业生产和城市中维持生计的手工业者，17对于这些仍然采用用户承受能力的水价模式。在印度各地，印度的水价结构极其复杂，各城市或乡镇的定价模式差异性很大。在印度各个城市和乡镇，至少有如下几种水价定价模式：1. 分段递进型水价（IBT：Increasing block tariff）所谓分段递进型水价，是指根据用水量的增加而制定的一系列价格。分段递进型水价的明显特点是可以让低收入家庭支付比其它家庭低的水费。为构建一个分段递进型水价机制，需要设定三个重要参数：分段的数量、以水衡量的分段的长度、每一段中的单位水价。针对 IBT 定价有一些争议，首先，根据这种定价会形成高收入家庭补贴低收入家庭的结果，因为一般情况下，高收入家庭的用水量较大，而根据 IBT 的分段递进收费方法，高手家庭支付单价比低收入家庭更高的平均水费；另外，IBT 定价可以促进节约用水和循环用水；第三，一个 IBT 定价模式需要采用边际成本原则。因此，对于一个分段递进型或分段递减型水价结构，水费计算方式如下：设定：Q*=对一个特定用户销售的总水量；Q1=在第 1 个分段内，以 P1 价格销售的最大水量；Q2=在第 2 个分段内，以 P2 价格销售的最大水量；Q3=在第 3 个分段内，以 P3 价格销售的最大水量。如果，Q* Q1，则用户需要缴纳的水费= （Q*）P1；如果，Q1Q* Q2，则用户需要缴纳的水费 = Q1P1 +（Q*- Q1）P2；如果，Q1 +Q2Q* Q3，则用户需要缴纳的水费= Q1P1+ Q2P2+ Q*-( Q1 +Q2)P3；印度的德里（Delhi）和海得拉巴（Hyderabad）采用这种分段递进型水价模式。德里采用四个梯度的分段水价，最高段的单位水价是最低段单位水价的8.6 倍；海得拉巴也采用了四个梯度的分段水价，不过其最高段的单位水价是最低段单位水价的 3.7 倍，相对而言，其水价分段较为平缓。特别需要指出的是，这种分段递进水价的定价模式制定中，第一段的价位和用水量的核定很重要，因为这一段是满足居民最基本的生存生活用水。在这两个城市中，第一段的用水量和定价都根据各自城市居民的生活水平而有所区别，如下表所示。18资料来源：India： National Institute of Public Finance and Policy2. 固定水价收费（Uniform volumetric charge）在印度的很多城镇中都采用这种收费模式，这种模式是固定的单位水价，收费仅根据用水量的增加而增加，不过这种固定的单位水价可能会因为水的用途不同而不同，一般情况下，工业用水的单位水价比生活用水的水价要高出很多。与递进型收费模式相比，这种收费模式的缺点显而易见，就是它不能促进节约用水。在 Kanpur, Indore, Surat and Madurai 等城市，普遍采用这种水价定价模式。如下表所示。资料来源：India： National Institute of Public Finance and Policy3. 线性水价收费（Linear water charge）这种水价机制也是随着用水量的增加而增加，但与分段递进型 IBT 不同的是，这种水价的增加是线性增长的，而不像 IBT 那样是分段增长的。印度的Kerala 城则采用这种水价模式。如下表所示。19资料来源：India： National Institute of Public Finance and Policy3.两部制水价（Two part tariffs ）两部制水价模式由两部分组成，前一部分是对一定用水量的最小收费，后一部分是超出此用水量的另外一种收费机制，后一种机制可以是 IBT 模式的，也可以是固定水价收费的，Hyderabad 城市采用的这种两部制水价的具体方案如下表所示。资料来源：India： National Institute of Public Finance and Policy3.4.3 水价改革方向目前，印度的相关研究部门正致力于新的供水价格的改革，印度当局和相关的权威研究机构普遍认为当前的各种定价系统和结构是不充分的和不可持续的，为了提高供水的质量和效率，也为了水价改革势在必行，其水价改革方向为让水价定价结构变得更为简单、易于执行和透明公平。203.5 巴西供水价格管理模式3.5.1 水价管理模式巴西是世界上水资源最丰富的国家之一，拥有全球淡水总量的 13%，江河入海量约占全世界河流总流量的 20%。人均淡水拥有量 29000 立方米，水利蕴藏量达 1.43 亿千瓦/年。但同时，由于巴西拥有丰富的水资源，造成巴西人用水不节约的习惯。随着巴西城市化进程的快速发展，这种情况越来越严重，流经城市的河流短期内就出现了水质恶化、流量减少的情况。另外，巴西水资源分布不平衡，北部和中西部水量充沛，人口稀少，东北部久旱缺水，东南部则因工业和城市化发展，水源环境污染严重。为唤醒民众对水资源的保护意识，促进水资源合理使用，加强水源环境保护，近年来，巴西在人口集中、水源紧张的地区，实行河中取水收费制度，取得初步成效。巴西作为一个联邦制国家，水资源管理也实行从联邦到州两级管理：跨州界的江河流域、作为国界或州界的河流湖泊、从邻国流经巴西或从巴西发源流经邻国的江河，都属于联邦政府管辖；州内发源和流经的河流则属于州政府管辖。从上世纪 80 年代末开始，巴西逐步调整和加强了对水资源的管理。1988年，巴西颁布新宪法，第一次明确规定“水资源是有经济价值的自然资源，是国家的资产” ，从而结束了私人占有水资源的时代。1997 年，巴西颁布全国水资源政策，建立了全国水资源管理体系。到目前为止，巴西在全国 12 个水文区设立了 29 个联邦流域委员会和 164 个州立流域委员会，实行分散化和参与式管理。流域委员会由政府代表、用水单位和专家学者组成，制定流域发展规划，审核用水项目，管理水源环境，从事水资源保护的宣传和教育等。政府和用水单位（主要是农场、牧场、企业和供水公司等用水大户）代表在流域委员会各占 40%席位。作为管理水资源的一种新尝试，巴西从 2003 年起在 4 个联邦流域陆续推广取水收费制度，即用水单位不再无偿从江河中取水，要按标准支付水费。实行取水收费的地区，必须将所收水费全部用于水资源的保护，虽不需上缴国家，但也不得挪用。同时，各地区要按法规成立具有法人性质的水文局，由水文局21根据流域规划使用这些资金，实施各项水资源保护的社会项目。实行取水收费制度的流域，大多经济发展快、水源紧张或水源环境污染严重，收费制度取得了积极效果，2003 年至 2009 年，南帕拉伊巴流域实施 81 个流域的环境整治项目，投资 6617 万雷亚尔，其中有 2937 万雷亚尔是征缴的水费。不过，取水收费制度在实施初期也曾面临很大困难。例如，有人批评取水收费是变相征税，不相信水费会全部“取之于水、用之于水” 。有的企业借口因支付水费增加了生产成本，影响竞争力，不愿意缴水费。由于农业单位取水量很难监管，如何对农场和牧场征缴水费成为最大的难题。为此，流域委员会将水费标准定得较低，尽量减轻企业负担，并先从供水公司和工厂企业开始收费，逐步扩大到农牧业生产单位。巴西的水务管理当局认为，水资源是公共资产，征收的水费也应全部用于公共项目，这是巴西取水收费制度的原则。因为有了这条原则，许多用水单位把缴纳水费看作一项社会义务，开始主动上缴。而水费的合理使用又为用水单位提供了有保障的水质和水源，同时推动了地方政府在保护水资源上的投资积极性。取水收费制度所得到的资金并不多，但产生的社会和经济效益却很好。有些地区以前长期不重视河水污染治理工作，如今通过这一制度所提供的资金整治力度不断加大，使当地的生态环境有了很大的改善。3.5.2 水价形成机制巴西供水一部分由区域性的水务公司提供，一部分由市政当局来提供。该国自 1996 年开始供水私有化改革，到 2008 年，私人供水公司为 7 百万巴西人提供供水，这个比例占到全国人口的 4%左右。目前，巴西的水价制定并没有全国统一的模式，各城市根据当地水资源的丰富程度、开发成本制定各自的水价。但较为通用的是多采用分段递增水价结构。以下以两城市为例进行说明，分别是阿雷格里港（Porto Alegre）和玛瑙斯市（Manaus） 。阿雷格里港（Porto Alegre）的供水定价采用全成本定价模式，水价要覆盖所有的运营成本、投资费用和利润，其定价公式是基于考虑全社会低收入者的支付能力来定义的。根据用水量的差异，供水的定价公式由一个三阶递增水价22结构组成，公式如下所示：当用水量少于 20 立方米，水费=（BP*C/H ）*H当用水量处于 21-1000 立方米之间，水费=BP*0.2711*(C/H) 1.43577*H当用水量超过 1000 立方米，水费=（BP*C/H*5.5 ）*H上式中：BP： Basic Price 基本价C：Consumption 用水量H：Households 用户量由此可知，其水费收取是基于用水量的递增，但基本水价并不进行调整，只是在不同的用水量阶段采用不同的收费公式。相反，污水处理费的水价却与用水量无关，其价格公式如下：（BP*C/H*0.8）*H=0.8* BP*C在上式中，供水的基本价格 BP 根据用水的不同类型而确定出不同的标准，分别分为生活用水、商业用水、工业用水、公共事业用水。另外，根据相关的法规，该市的市政用水则是免费提供的。另外，巴西的玛瑙斯市（Manaus） ，是巴西的 Amazons 州的首府，在这座城市中，收入水平不平等的程度非常严重，近年来人口增长迅速，30%左右的人口处于贫困线以下，可以看成是整个巴西的缩影。自从 2000 年开始，该市的供水由一家私营企业来提供 1，供水管网覆盖了这个城市的 80%居民，其余的20%用户分为两大类，一类是没有接水管网的贫民，他们主要依靠旧有的水井、公用水塔或非法管网来用水；另一类是这个城市最富有的一部分人，他们在自己的别墅里配备有自己供水的水井和取水系统。而污水处理系统覆盖面更小，仅达到所有居民的 7%。与巴西其它地区一样，Manaus 的水价结构采用用户分类和分段递进定价，该市将用水按需求分为生活用水、商业用水、工业用水和公共事业用水，在分段递进模式上讲水价分为六个段。该市 2004 年的各类用水消费量与居民生活用水中的各阶段用水消费量如下两图所示。1In June 2000, Aguas do Amazonas, a subsidiary of Suez Environment, signed a 30-year concession contract for water and sanitation services with the Manaus municipal authorities.23资料来源：Suez Environment图：2004 年 Manaus 市各类用水量比例资料来源：Suez Environment图：2004 年 Manaus 市居民生活用水分段用水量比例由上两图可看出，该市 92%的供水被用于家庭生活用水，并且在生活用水中，83% 的用水量集中在前两个水价段内，说明这种分段递进定价模式很好地抑制了过度用水，并能够较好地保障居民的日常生活用水。243.5.3 水价改革方向作为一个联邦制国家，巴西目前的水价改革方向是试图建立一个一体化的两级水价体系系统，分别从中央级和州级两个层级构建一个更为合理的水价形成机制。3.6 国外供水价格管理经验总结3.6.1 供水成本核定供水成本是水价定价的基础，在供水形成产业之前，水一度被视为社会共享的公共资源，因而不产生成本，但这样导致的过度用水、污染严重、水资源缺乏等现象，使得在全世界各个国家都催生了供水产业的发展，伴随着供水企业的经营，供水成本的核定成为企业经营生产的基础，相应的，水价的制定也基于供水成本的高低。供水成本一般包括如下几种费用：（1）水资源费。包括水资源保护和开发费用，统称为水资源费。开发费用指将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质达到一定标准所发生的费用。包括原水费、材料费、动力费、工人工资及福利、外购成品水费、制造费、产水设备维护费。（2）供水系统的服务费用。包括供水水费、排放污水费、地面排水费和环境服务费。其中供水水费指供水企业为组织和管理输送净水到用户过程所发生的各种费用，包括输配部门人员工资及福利、动力费用、输配环节固定资产折旧、修理费、无形资产摊销、水表设备维护费、管网设备维护费和其它费用。（3）营业费用。指供水企业在供水销售过程中发生的以及专设销售机构的各项费用，包括销售部门人员工资及福利、固定资产折旧、修理费、物料消耗、低值易耗品摊销以及其它费用。（4）管理费用。指企业行政管理部门为管理和组织生产而发生的各项费用。包括管理人员工资及福利、折旧费、修理费、税金、无形资产摊销、办公费、水电费、低值易耗品摊销、无形资产摊销及其它管理费用。25（5）财务费用。指供水企业为筹集资金而发生的费用，包括供水经营者在生产经营期间发生的利息支出、汇兑净损失、金融机构手续费以及筹资发生的其它财务费用。在这些成本上，再考虑一定的投资回报率，则形成水价的基本依据。3.6.2 供水价格结构世界各国、各地采用的水价结构各有不同，大体包括如下几种类型。固定水价（Fixed charge tariff）仍然在一些水资源充沛的工业化国家被采用，如加拿大、挪威、英国等，这种水价模式不能有效地促进节水消费。基于用水量的体积水价（Volumetric tariff） ，或者为线性水价（Linear water charge） ，表达了用水的短期运营边际成本，这种定价模式在澳大利亚、欧洲和美国各地都有采用。累进制水价（Increasing Blocks Tariff）不仅广泛应用于日本、西班牙、美国等发达国家，也被很多发展中国家采纳。这种定价模式致力于实现三个目标：可支付（第一分段往往受到较大的补贴） 、资源节约（高消费者支付高价） 、经济有效（高分段部分符合用水的短期边际成本） 。累退制水价（Decreasing Blocks Tariff）