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中国水网绿皮书八：让污水排放标准在行 业改革发展中归位 4 月 2 日，中国水网发布绿皮书八。本文根据 XX 年 3 月 22 日召开的第八次水业高级技术沙龙的讨论整理而成， 该绿皮书主要执笔人：王洪臣、陈珺、谢晓慧。 绿皮书八：让污水排放标准在行业改革发展中归位 一、污水处理排放标准是影响城市水业发展的关键标 准 我国水环境标准体系可以分为水环境质量标准、水污 染物排放标准、水环境基础标准、水监测分析方法标准和 水环境标准样品标准五类。在这五类标准中，污水处理排 放标准是非常关键的标准之一，污水处理排放标准的宽松 与严格，直接决定着水环境质量的水平和用水质量的高低， 也关联着污水处理行业的发展方向。 在北方等缺水地区，降水和客水的量越来越少，污水 处理量在逐渐提高，水环境容量越来越小，污水处理水平 的高低直接决定着当地的水环境质量。 同时，污水处理排放标准的制定非常复杂，受多方面 因素的制约，与污水处理工艺的技术水平、排水户污染物 的排放强度、水环境和再生水质量要求、污水处理运行费 的可用量、水质监测以及评价的方法密切相关，并相互影 响、相互制约。 污水处理排放标准也直接影响者污水处理设施的投资 和运营，间接关联污水处理的收费和管理。 合理地制定污水处理排放标准对于污水处理行业的发 展以及建设和谐水环境具有十分重要的意义。 二、逐步升级的污水处理排放标准体系推动了污水处 理行业的发展 我国的污水处理排放标准经历了从污水综合排放标 准、城市污水处理厂污水污泥排放标准、污水综 合排放标准及城镇污水处理厂污染物排放标准的发 展历程，每个标准都在不同的历史阶段发挥了积极的作用， 有力地推动了我国污水处理事业的发展。 城市污水处理厂污水污泥排放标准对 BOD、COD、SS 有要求，对氮、磷及卫生学指标没有要求， 该标准基本没有考虑环境的需要，在更大程度上是处理标 准，而不是排放标准。但标准的实施对当时的污水处理建 设起了积极的推动作用。 污水综合排放标准提出了对氨氮和磷酸盐的要求， 对于我国及早展开脱氮除磷工作的意义很大，并促使相当 多的污水处理厂必须进行脱氮除磷，同时也催生出具有我 国特点的倒置 A2O 工艺。而且，该标准的实施对于污水处 理厂的设计提出了更高的要求。 城镇污水处理厂污染物排放标准是目前最新的标 准，较污水综合排放标准的系统性、完整性、可操作 性均有较大程度的提高。该标准分四级标准，在实际工作 中主要执行一级 B 标准，提出了总氮的要求，对氨氮和磷 的要求作了调整，明确地提出了卫生学的指标。 三、当前污水处理排放标准与污水处理工艺的技术水 平不相适应 目前，国内城市污水处理厂无论已有或新建，普遍达 不到 GB18918-XX 标准。这其中重要原因包括工艺本质特性、 设计水平和运行水平在内的综合技术水平不能满足要求。 由于 GB18918-XX 标准是强制性标准，在可研评审、环评审 批、环保验收、日常监管、效益审计等行政工作过程中， 对于标准的争论总是不了了之，造成大量行政资源浪费。 此外，地方标准与国家标准的衔接也是一个非常重要 的方面。如XX 市水污染物排放标准规定城镇污水处理 厂出水排入、类水体的，执行 GB18918-XX 的一级 B 标准；上海市污水综合排放标准对于城镇污水处理厂 的排放标准仍然执行 GB18918-XX；广东省地方水污染物 排放标准对城镇二级污水处理厂出水的 COD 一级标准要 求 40mg/L，氨氮放宽至 10mg/L，磷酸盐为 0.5mg/L。但事 实上，当前的工艺技术水平难以满足这些排放标准的要求。 中国的经济和建设处于高速发展时期，每一个城市或 地区的工业规模、产业结构、城市建设布局时刻都在变化， 加上节水及调整水价等因素，导致进入处理厂的污水流量、 污染物种类及浓度严重偏离设计条件，影响达标。这些变 化对排放标准的影响不能忽视。中国的高速发展应还持续 相当长时间，而标准修订周期一般为 5 年，对于处于快速 发展和产业升级的城市污水处理行业，这种周期也许应该 更短。 四、当前污水处理排放标准与水环境质量标准有很大 的差距 在中国的绝大部分地区，尤其缺水地区，排放标准远 远不能满足水环境质量的需要。大部分流域、地区或城市 的水环境，环境质量处于劣类，污水或经处理排放的污 水成为这些水体的主要入流，即使执行严格的一级 A 排放 标准，仍为劣类。 让昆明湖、大明湖、东湖、玄武湖、西湖回到类水 体成为当地城市追求的目标；让白洋淀、南四湖、洞庭湖、 鄱阳湖、镜泊湖回到类水体是这些地区追求的目标；让 三江三湖回到类水体是中国的追求目标。由于水体等级 的下降，XX 市地表水环境质量评价技术规范已将地表 水很现实地分成十类进行评价。 在当前的水体等级与水环境质量标准有很大的差距的 状况下，水环境质量标准在某种意义上已经脱离了实际。 严格执行污水处理排放标准是为了严格地执行水环境质量 标准，而水环境质量标准在某种程度上已经脱离了实际， 排放标准因此由强制性标准退化为“奋斗目标”。 五、当前污水处理排放标准与运行成本不相适应 污水处理排放标准的执行，必然要影响到污水处理运 行成本的高低；同时污水处理成本的高低也在一定程度上 制约着污水处理厂能达到何种处理程度。如果严格执行排 放标准，采用完全硝化+化学除磷+消毒+外加碳源+其他措 施，将使直接成本增加 30%50%。 目前，东部地区污水处理费征收水平在每立方米 0.9 元1.5 元，基本满足严格达标的需要，西部地区征收水平 偏低。 随着中国各地财政收入的快速增加，地方公共财政的 规模已经很大，相信完全有能力支撑住水污染治理费用。 六、排放标准的合理性与监测及评价方法高度相关 污水处理的排放标准不仅包括排放限值的问题，还包 括采样方法、分析方法、执行评价方法。 采样方法包括瞬时样、24 小时时间比例混合样、24 小 时流量比例混合样。不同的采样方法所得出的标准值没有 可比性。执行评价方法有很多类，对于不同的项目应执行 不同的评价方法。在欧盟内部，绝大多数成员国对排放标 准的氮、磷指标采用水样的算术平均值来做为标准。 对于在短期内可能导致环境问题的指标，如水体中氧 气的消耗、卫生学问题或美观问题，应该采用最大值标准； 长期才能导致环境问题的指标，如富营养化、生物积累等 问题，采用平均值更合理。 对于不同规模的污水处理厂也应该有所区分，小型污 水处理厂对环境的影响较小，从建设、运行管理的角度而 言，也没有必要做的很复杂，排放标准可适当放宽；对于 大型污水处理厂，对环境的影响较大，应适当严格。 七、污水处理排放标准是环境管理的选择 一般而言，技术应该推进管理体制的改革，技术的进 步有益于管理方式的转变。污水处理排放标准不仅仅是一 个技术问题，而在更大程度上是管理的选择，是管理国家 环境问题的管理者的选择。 现行污水处理排放标准不仅是政府管理者、标准制定 者、污水处理设计运行者之间妥协的产物，而且体现地域、 规模、时段、浓度与总量四方面的差异。其问题的根源在 于国家错位的环境管理体制。反映出国家环境管理部门 “一刀切”的管理思维：对环境问题管的太多，管的太死， 赋予地方的权力太少。这种管理思维付诸实施的结果就是 “一管就死、一放就乱”。要从根本上改变标准暴露出来 的问题，就必须改变管理思维。环境管理者应本着科学务 实的精神，从水环境保护和实际应用的角度出发，制定切 实可行的标准。 八、让排放标准在行业改革发展中归位 未来的排放标准，不仅应该充分体现科学的环境管理 思维，也就是明确国家和地方政府各自的管理职责，而且 应该建立在综合考虑的基础之上。 首先，由于各地经济发展水平、水环境容量的不一致， 环境问题千差万别，采用统一的污水处理排放标准难以治 理好当前的水环境问题。因此，国家的主要责任不在于制 定具体的标准数值，而在于建立一套完整、科学、合理的 标准建立体系和方法，由各地因地制宜地制定排放标准。 即，一方面，由国家应该制定基本的、比较宽松的标准， 而非具体的标准。宽松的标准并不意味着不利于保护环境， 宽松的标准有利于地方具体的排放标准的制定和执行。另 一方面，国家应加强地方制定标准的权力，帮助地方制定 标准。 其次，污水处理排放标准应该对排放者处理者 使用者全系统进行考虑，全面分析这三者的相互影响关 系，制定出经济技术水平的可行的排放标准。对排放者， 标准要考虑对那些大量排放工业废水、垃圾渗滤液乃至严 重影响污水处理厂稳定运行的企业实施规范与制约。对处 理者，标准要考虑污水处理的特点，尤其是生物处理的特 点，七天或更长时段的水质监测值能更好的反映出公共处 理设施的运行状况。对使用者，要考虑污水最后的使用目 的，污水回用及景观补水的要求等。对于北方干河没有补 充水的地区，如