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中部地区强县扩权与经济发展 作者：武汉工业学院经贸管理学院 温如春 基金项目：本文是湖北省教育厅重点科研项目“湖 北中部崛起产业结构调整研究”和湖北省教育厅人文社科 重点研究项目“湖北县域经济发展战略研究”的部分研究 成果 内容摘要：强县扩权在我国一些地方取得了显著成效， 笔者在实证研究的基础上，提出强县扩权的未来发展趋势， 认为强县扩权是中部地区县域经济发展的有效途径。 关键词：强县扩权 中部地区 县域经济 在我国最早进行强县扩权并卓有成效的是我国的浙江 省。早在 1992 年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对 13 个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术 改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。 强县扩权的实证研究 XX 年 8 月，浙江省把 313 项本该属于地级市经济管理 的权限“空降”至 20 个县级行政区头上，绍兴、温岭、慈 溪、诸暨、余姚等 17 个县和 XX、宁波的三个区，涵盖了计 划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等 12 大类扩权 事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。 文件里用四个字来表述扩权的总体原则：“能放都放”， 即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市 管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；须经市审核、报 省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案，对国务院 有关部委办文件规定须经市审核、审批的事项，原则上也 要放。具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政 府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争 取中央有关部委办授权或同意。后来，浙江省又把“省直 接管县”的行政体制改革和财政体制改革扩大到全省的 63 个县或县级市。 浙江实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财 政管辖。同时，县里主要领导均由省直接任命。在财权和 人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩 权”使浙江省各县直接掌握了行政大权和经济大权，极大 地推动了浙江省县域经济的发展。据统计，近三年来浙江 省一直占据着全国百强县近 1/3 的席位，拥有着 4000 多个 专业市场、逾 5000 亿元的年成交额，创造了农民人均纯收 入连续 20 年排名全国各省区之首的记录。浙江省武义县在 上世纪 90 年代还戴着“贫困帽”，继 XX 年首次实现工业 产值突破 100 亿元后，XX 年又创下新的高峰，全年完成工 业总产值 135 亿元，完成财政总收入 7.2 亿元，增速为 26%，10 年间武义县财政总收入增长了近 8 倍，武义县迅速 发展靠的一个重要原因就是强县扩权的体制改革。 全国多个省份效仿和学习浙江省的经验和做法，其中 包括中部地区的湖北省和河南省。自 XX 年 6 月起，湖北省 决定对大冶、汉川、XX、京山、恩施等 20 个县市“扩权”， 以前市州一级掌握的大部分经济管理权限和社会管理权限 下放，即“省管县”。 “扩权”涉及 20 多个政府部门， 包括计划、商务、国土、交通、建设、税务等，几乎涵盖 了经济管理权限的所有领域。把多达 239 项的审批、审核 权限，从地市下放给县，实行信息、项目、资金从省直达 到县。湖北省扩权强县有力地促进了湖北省县域经济的发 展。XX 年，20 个扩权县实现地区生产总值 1492 亿元，占 湖北省县域的 43.4%，同比增长 11%。完成地方财政收入 40.9l 亿元，占湖北省县域的 40.5%。县均 GDP 达 74.6 亿 元，比省县域平均水平高 65%，县均地方财政收入达 2.05 亿元，比省县均高 54，县均居民储蓄存款余额超出全省 县均 55.5。扩权当年，湖 XX 山县就和浙江客商签订了一 个 8 亿元的投资项目，目前，京山已成为全国最大的纸箱、 纸盒包装机械的生产和出口基地。XX 年，湖北省又对 10 多 个县市进行扩权改革，由此推动了全省县域经济的整体发 展。新近统计数据显示，XX 年前 3 季度县域经济发展步伐 明显加快：76 个县(市、区)完成地区生产总值 2885.21 亿 元，占全省生产总值的 57.3%；完成地方财政总收入 159.58 亿元，同比增长 15.84%；工业对县域经济拉动作用 进一步显现，前 3 季度县域规模以上工业增加值 454.69 亿 元，同比增长 22.22%，增速高出全省 2.62 个百分点，工业 产品销售收入累计同比增长 29.26%；农民收入进一步增加， 前 3 季度农民人均现金收入累计 1961.58 元，同比累计增 长 14.8%，其中江夏、新洲、大冶、XX 等 14 个县增幅在 20以上。 XX 年 5 月 22 日，河南省政府出台的扩大部分县(市) 管理权限的意见赋予巩义、固始等 5 县(市)与省辖市相 同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等 30 个县(市)部分经济管理权限。到了 XX 年 5 月，经过一年的 发展，河南省所有扩权的县社会和经济都有所发展，尤其 是 5 个享受省辖市权限的县(市)，发展得更快。据统计， XX 年河南省 5 个省直管县经济发展的主要指标总体上比一 般县市要快，省直管县 GDP 增长按现价计算增长 27.9， 略高于一般县市的增长，人均 GDP 水平也高于一般县市， 经济结构二三产业比重也比一般县市高，城镇化进程加快 一些，比如，非农业人口高于一般县市增长比例；省直管 县市财政收入 XX 年增长 37.4，比一般县市高了大约两个 百分点，财政收入占 GDP 的比重比一般县市高了 0.1 个百 分点，人均财政收入的水平也比其他县(市)高。 强县扩权的发展趋势 从发展趋势来看，强县扩权的最终发展目标是取消地 级市。地级市是我国现存的行政管理体系中的一环，即省- 市-地级市-县-乡镇。地级市原本起着承上启下的作用，希 望通过地级市促进我国县域的发展，提高城镇化的水平， 但随着市场经济改革的发展，地级市现已成为县域发展的 阻碍，因为市场经济讲究独立自主发展，而地级市对所管 辖的县管得过多，统得过死，限制了县域的发展，这被概 括为三大“漏斗效应”：一是“财政漏斗”，由于一些地 级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿 出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下 “抽血”、对上截留，地级市成了对县的“抽水机”，而 且地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金， 一些大项目也安排在市区，从而使城乡差距越来越大；二 是“权力漏斗”，争权和争利益的事情不断在一些地级市 和县级市之间发生，在市的全方位领导下，县的自主权受 限很多；三是“效率漏斗”，在市管县的体制下，地级市 这一级形式主义、文牍主义已经到了相当泛滥的地步，管 理层次过多，审批过多，成本高，效率低下。由于以上原 因，我国在“十一五”规划建议中提出进行省直管县的试 点工作，这是对近几年来一些地方政府进行强县扩权改革 并取得良好效果的一种积极回应。 随着强县扩权的发展，地级市的许多行政和经济管理 权限下放给下属的县域，“扩权”县市渐渐和地级市平起 平坐，地级市逐渐回归为本来意义上的次中心城市，取消 地级市就成了自然而然的结果。从强县扩权到取消地级市， 符合市场经济发展的规律，也有利于统筹城乡发展，解决 三农问题，但在这个过程中涉及到现存的地级市的权力和 利益格局，会遇到地级市的巨大阻力。比如，我国城市经 济发达的广东省在推行强县扩权的过程中就阻力重重，一 直没取得成效，其主要原因就是作为既得利益的地级市不 愿意放权，对此，我国应有充分的认识和准备。解决这个 问题，一方面地方政府要大胆革新，将权力逐步下放；另 一方面，扩权的县域要尽快地发展起来，给政府以支持， 促使政府向县域放权，进而取消地级市。 对我国中部地区来讲，强县扩权是县域经济发展的有 效途径。我国中部山西省、安徽省、江西省、河南省、湖 北省、湖南省等六省目前有县或县级行政管理区 499 个， 人口规模 56.8 万人，占全国县域人口的 30.9%，县域地区 生产总值 29.4 亿元，占全国县域地区生产总值的 22.7%， 位列全国第二。 中部地区的经济已经具备了一定的基础，县域经济不 像西部那么薄弱，有些县市发展较好，有推