乡财乡用县监管改革的调研报告.docx

乡财乡用县监管改革的调研报告 *市“乡财乡用县监管”改革，在确保乡镇预算管理 权、资金所有权与使用权、财务审批权及债权债务关系 “五权”不变的前提下，实行了以“预算共编、帐户统设、 资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”为主要内容 的管理模式。在实施新的模式中，各县区坚持把乡镇作为 独立的预算主体，规范了乡镇财政预算编制和调整程序， 实现了县乡预算共同编制；各县区对乡镇的银行帐户进行 了全面清理，统一在乡镇信用社开设了“收入专户”、工 资专户”，“运转性支出专户”，“社保资金专户”， “项目资金专户”，“村级资金专户”等六个帐户，并规 范了帐户的业务操作流程；对乡镇实行了集中支付，将乡 镇预算内、外收支全部纳入县区财政统一监管，统一调度 乡镇预算内、外的各项资金，有效地保证了乡镇各项支出 的需求；乡镇政府采购已全部纳入县区统管，县区对乡镇 政府采购目录范围和限额标准以上的采购业务统一办理； 对乡镇使用的各种税、费票据进行了全面清理，实行“票 据统管”，达到了源头控制、以票管收的目的；全面开展 了“五清”工作，为改革顺利实施排除了障碍，取得了初 步成效。 一、改革取得的初步成效 创新了乡镇财政管理理念。各县区把实行乡财乡用县 监管改革作为调整和完善乡镇财政管理体制、加强财政监 管、规范理财行为、转变政府职能、化解乡村债务和缓解 乡镇财政困难的重要手段，推进了财政工作绩效评价体系、 县乡民主理财制度、控制和化解乡村债务长效机制等一系 管理制度的创新，“为公理财，为民服务，以人为本”的 财政发展理念逐渐被乡镇接受。尤其是将控制乡村发生新 债和加大化解乡村旧债作为考核乡镇工作和主要领导政绩 的重要内容,引导乡镇领导树立正确的政绩观和科学的发展 观,杜绝了乡镇举债建设,超前消费的错误行为,使“还债也 是政绩”的理念成为广泛共识。从而，为不断提高乡镇理 财、聚财和管财工作水平开创了一个新局面。 规范了乡镇政府理财行为。一是收入进一个“笼子”， 乡镇财政预算内外收入全部上缴县级财政集中管理和核算， 确保了收入的及时足额入库，促进了乡镇收入有效增长。 二是支出一个“口子”，按照“保工资、保运转、保重点” 的顺序，合理安排支出和拨付资金，收紧了资金管理的 “口袋”。三是资金调控一个“盘子”，在不改变乡镇资 金所有权的前提下，对乡镇财政预算内外资金综合预算， 统筹安排，统一使用，增强了县级财政的调控能力。四是 专项资金运行一条“路子”，社会保障资金、退耕还林补 助和粮食补助等专项资金实行专户管理、封闭运行，社会 化发放，严格按“报帐制”、“直通车”操作办法管理， 并实行了涉农资金发放“一卡通”，确保了专款专用，发 挥了资金使用效益。五是管好一支“笔头子”，各乡镇都 成立了民主理财小组，大额支出经民主理财小组集体研究 通过，乡镇长一枝笔审批，乡镇会计核算中心集中核算， 定期公示，强化了监督机制，提高了乡镇遵守财经纪律， 维护财经秩序的自觉性。 保证了基层政权正常运转。改革后，各县区都程度不 同地加大了对乡镇的转移支付力度，今年各县区对乡镇的 财力补助比上年净增加了 8989.1 万元，平均增长 27.48%， 较好地体现了“财力下移，缺口上移”的指导思想，确保 了乡镇政府的基本支出和农村公益事业的快速发展及基层 政权的正常运转。全市乡镇级年人均公用经费标准平均达 到了 XX 多元，最高的岚皋、镇坪、汉阴县分别达到 3000、3600、4000 元。村级补助各县区保证了省定每个村 不低于 1.2 万元的标准，旬阳、岚皋等县将村级补助标准 已经提高到 1.5 至 1.6 万元，乡村两级政权组织运转艰难 的状况得到了明显改善。 制止了乡村两级发生新债。通过实行改革，又进一步 全面核实和锁定乡村债务的底数，在全市建立起以“核实 底数，控制增量，消化存量，目标考核”为主要内容大控 制和化解乡村债务的长效机制。各县区在控制和化解乡村 债务方面都推出了新举措，扎住了举债的口子，从根本上 为缓解乡镇财政困难创造了有利条件。汉滨区制定控制新 债“十不准”规定，并对新增债务的乡镇实行“一票否决” 制；镇坪县政府与乡镇政府签定“化解债务责任状”；平 利县实行“化解债务双向考核”，即县政府考核乡镇政府， 县财政局考核乡镇财政所；紫阳县对乡镇工资性贷款统一 由县财政打包，与乡镇信用社签定协议，承借承还；旬阳 县对乡镇收入返还部分，明确了用于化解债务的比例，从 用途上予以限制；其他县区也都制定了乡村债务化解办法。 上半年,全市乡村两级在没有发生新债的前提下，共化解旧 债 771.6 万元。 促进了乡镇财政职能发挥。“乡财乡用县监管”的实 施，有效地促进了乡镇财政职能的转换，乡镇财政所把工 作重点由由过去的收支管理型向综合服务型转变，其业务 工作不再单纯是“征收税款”和“上划下拨”，而是直接 面向基层，服务为主，集中精力做好“乡财乡用县监管” 改革的收支结算工作，做好五保户供养、农村低保、新型 合作医疗补助等各项国家救助类专项资金的核付工作，做 好粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、退耕还林等各项 国家对农民的直接补贴的管理工作，做好筹集和管理各项 财政支农资金管理工作，使财政服务经济发展的功能得到 进一步加强。 强化了村级财务规范管理。全市 2449 个村的村级集体 财务都纳入了“村财村用乡代管”。各乡镇设立了农村财 务服务中心，每个村成立了民主理财小组，并明确了村级 财务报帐员，形成了完整的管理体系。目前，全市村财村 用乡代管运行正常，大部分县区已进入制度化、规范化管 理轨道，白河县实行的“三统一”和“一坚持”(坚持每季 度到各村公开财务)的管理办法，全面提升了管理水平；平 利县推出的“三大举措”，管住、管好了村级财务。“村 财村用乡代管”的实施，有效地规范了村级财务管理，促 进了民主监督，增强了村级财务管理的透明度，实现了管 理民主的要求，遏制了村级发生新债，维护了农村社会安 定。 二、存在的主要问题 乡村运转水平低下。实施“乡财乡用县监管”后，尽 管各县区程度不同地提高人均年公用经费的标准，但目前 保证乡村运转的水平还普遍低下，尤其是村级按目前的标 准难以保证正常运转。税改后，省上对村级转移支付补助 只包括村干部报酬、办公费和报刊征订费，未安排村民小 组长、“三员两长”和卫生防疫员、妇幼保健员、畜牧防 疫员及群团妇等人员报酬，而这些人员的报酬都是在税改 转补村级补助中解决，致使全市村级干部报酬普遍较低， 村级组织运转仍然困难。 乡村债务化解困难。截止今年 6 月底，我乡村两级债 务为 7、8 亿元，其中：乡镇债务 5、83 亿元、村级债务 1、97 亿元，平均每个乡镇负债 291、5 万元、每个村负债 务 8、04 万元，负债面为百分之百。虽然各级采取种种措 施加大了控制新债的力度，但只是起到了“刹车”的作用， 要真正“消肿”却非常难。目前化解债务的困难和矛盾比 较多，一方面受经济发展水平的限制和可用财力增长缓慢 的原因，没有化解的资金来源，另一方面对化解乡村债务 目前缺乏政策和配套措施，同时因企业破产、人走债留、 税费尾欠、机构改革、人员变动等诸多因素，导致债权难 以清收。沉重的债务加重了县、乡财政运行的负担，给 “乡财乡用县监管”的顺利运行带来很大的影响。 管理手段相对落后。实行“乡财乡用县监管”后，改 变了县乡原来大的管理方式，加强了县乡之间的业务往来。 因此，采用先进的管理手段，加强县乡之间的网络建设、 采用统一的管理核算软件就显得尤为必要。从外地试点情 况看，他们普遍采用了统一的管理软件，通过县乡连网， 实现网上办公，极大地提高了工作效率，节省了业务支出， 收到了良好的效果。而目前我市因没有县乡信息网络平台 支持，“乡财乡用县监管”实际操作还停留在手工操作层 面，不仅难以达到有效监管和规范管理的目标，而且给县、 乡业务工作带来了很多不便，增加了办事环节，加大了行 政成本，影响了工作效率。因此，实现“乡财乡用县监管” 信息化管理已显得非常急迫而重要。 配套改革进展缓慢。实行“乡财乡用县监管”不仅仅 是县乡财政管理方式大的重大改革，它涉及到县乡财政体 制的方方面面，将会对乡镇财政管理体制产生重大影响， 必须同乡镇机构改革、化解乡村债务等改革配套进行。从 我市目前的实际看，随着农业税的取消，乡镇政府的自主 收入大幅减少，而又缺乏新的财源增长点，导致乡镇财政 困难的状况没有从根本上得到很好的解决，大部分乡镇依 赖上级转移支付补助的思想很强。同时，由于激励机制不 健全，一些乡镇创收的积极性还不高，化解债务缺乏主动 性，存在着消极等待现象，还有少数地方的“五清”工作 不够扎实，需要进一步加大清理力度。 县级财政压力增大。实施“乡财乡用县监管”后，县 级财政为了确保乡镇人员的工资和正常运转及农村各项社 会事业发展，增加了对乡镇的财力补助，乡镇财政的困难 和矛盾上移到县级财政，加之，要求县级财政配套的资金 较多及我市乡镇机构改革即将全面铺开，都需要改革成本 支持，县级财政面临的困难和压力越来越大。 三、 深化改革的对策建议 坚持在改革和发展中解决乡镇财政的困难。实行“乡 财乡用县监管”只是规范了乡镇收支管理，对乡镇财政困 难起到缓解作用，要从根本上解决乡镇财政困难问题，还 必须靠发展地方经济，壮大财源基础，促进经济总量的增 加，做大财政蛋糕，增加地方财力。在发展经济的同时， 加大收入的组织力度，充分调动各方面抓收入的积极性， 确保财政收入在经济发展中及时足额实现，使地方财力有 效快速增长。同时，要根据上级的税、费政策，在经济发 展中拓宽税源，增加财力，形成新的增长点。 切实解决好乡镇财政运行中的实际困难。特别在目前 乡镇财政收支矛盾尖锐，债务负担沉重，运转水平还很低， 财力保障能力还很弱的情况下，县级财政要继续坚持财力 下移、缺口上移的指导思想，从体制上保证乡镇有充实大 的财力，给予更大力度的、规范的转移支付补助等，确保 乡镇人员工资发放，努力提高乡村政权组织正常运转的财 力保障水平，支持乡镇社会公共事业的发展，要注重解决 目前村级运转困难的问题。建议省上按三到五年时间，逐 步将村级补助标准提高到 2.5 万元。 继续加大控制和化解乡村债务力度。当前，乡镇债务 因累积时间长，成因复杂，化解困难，成为制约县乡经济 发展的一个障碍，引发县乡财政风险的重要因素之一。解 决乡镇财政困难问题的根本途径是做大经济“蛋糕”，进 而做大财政“蛋糕”。但在贫困山区短时期内经济不能明 显改观、收支矛盾不能根本缓解的前提下，首先，要继续 做好控制新债工作，要加大制止隐形债务和赊欠行为，坚 决扎住债务的口子。第二，要加大债务化解力度，用足用 活现有政策，积极争取上级政策和资金帮助，通过发展经 济，增加收入、挖掘节支潜力，清理清收债权、盘活乡村 资产、实行停息和减息等多途径促进化解。第三，要建立 偿债基金，县乡财政在年度预算中按照当年财政收入的一 定比例安排偿债准备金，专项由于还债。建议：省上将乡 村债务列入转移支付范围，实行以奖代补政策，可根据各 县财力状况，核定奖补资金的比例，以帮助县乡消化债务， 缓解县乡财政困难。 积极推进县、乡财政信息网络化建设。“乡财乡用县 监管”的作用不仅是解决乡镇财政困难的路子，而且是规 范乡镇财政收支管理，促进乡镇财政良性发展的长效机制， 涉及财政体制、预算管理、收支核算、人员管理、岗位设 置等多项内容。要把县、乡财政信息网络化建设作为一项 系统的工程，同时在部门预算、国库集中支付、政府采购、 会计电算化等多个层面上整体推进。我市要结合金财工程 的实施，按照“乡财乡用县监管”试点工作的要求，加快 乡镇财政网络化信息建设，积极推广应用网络技术，实现 县乡联网。各级要积极创造条件朝这个方向努力，通过争 取上级的支持和自身的努力，促进实现县乡之间的数据信 息共享，提高乡镇财政工作效率和管理水平，加强县对乡 财政的监管，确保各项业务正常有序开展。 坚持不懈地协调推进各项配套改革。“乡财县管乡用” 改革是一项系统工程，是多层次、宽领域的综合改革，涉 及预算管理、收支核算、人员管理、岗位设置等多项内容。 因此，要保证改革取得实效，不能局限于收支管理这个层 面的操作，而要将其作为一个系统工程，在多个层面上同 时启动，综合推进。要注意“乡财县管乡用”改革与县乡 财政体制、乡镇机构、农村义务教育体制等改革政策之间 的协调，防止政策互相冲突，确保政策的统一性，使各项 配套改革互相促进，实现多赢。 建立奖惩激励机制和经费保障机制。“乡财乡用县监 管”改革的主体是县乡两级。在我市目前县乡财政普遍困 难的情况下，必须通过建立奖惩激励机制和必要的经费保 障机制，充分调动县乡两级改革的积极性，促进这项工作 的顺利开展。建议：省上从农村税费改革转移支付补助资 金中拿出适当资金，设立专项奖励基金，主要用于对开展 乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体 制改革以及防范和化解不良债务方面工作扎实、措施得力、 管理规范、成效显著的县以及在农村综合改革过程中成绩 突出、做出巨大贡献的个人的奖励，对政策执行不到位， 改革进展缓慢的县予以通报批评，形成鼓励先进，鞭策后 进，促进工作的良性机制。同时建立税改工作经费保障机 制，各级财政