人大监督制度及其创新.docx

人大监督制度及其创新 来源： 作者： 人大及其常委会的监督权，是宪法和法律赋予国家权 力机关的重要职权。人大及其常委会依法行使监督权是贯 彻依法治国、建设社会主义法治国家，健全人民代表大会 制度，建设社会主义民主政治的重要内容。监督表现为按 照一定形式和程序进行的各项具体监督制度，要使监督制 度发挥更大的作用，关键在于不断改进和创新。 宪法监督制度 宪法规定，全国人大监督宪法的实施，全国人大常委 会解释宪法，监督宪法的实施。全国人大组织法还具体规 定全国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民 代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的 国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会 的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民政府的 决定、命令和规章，提出报告”。 从实施情况看，全国人大常委会开始对备案的地方性 法规和行政法规进行审查工作。但由于没有建立专司宪法 监督的机构，宪法监督实际上没有很好开展起来。宪法监 督是指全国人大及其常委会对一切违宪行为进行纠正和制 裁的强制行为。违宪是一种国家行为，特指国家机关制定 的规范性文件违反宪法和国家机关及其组成人员的职务行 为违反宪法。宪法监督的内容主要包括审查有关国家机关 的规范性文件的合宪性，纠正国家机关及其组成人员违反 宪法的职务行为。建立专司宪法监督的专门机构。许多同 志建议建立宪法监督委员会，在全国人大及其常委会领导 下开展违宪审查工作，提出对违宪行为的处理意见，以议 案的形式报全国人大或全国人大常委会决定。建立这一机 构既符合我国国家体制，又保证了违宪审查工作的经常性。 建立和完善宪法监督的程序。我国实施宪法监督的形式主 要有两种：一是审查规范性文件。对此立法法作了一些规 定。二是受理违宪控告。在这方面还没有法律规定，需要 对谁可以提出违宪控告、谁受理和承办违宪控告等问题作 出具体规定。 执法检查制度 多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会为了 保障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检 查监督制度。执法检查成为人大法律监督的一种重要方式。 这一监督制度，还可以从以下几方面进一步完善和改进： 执法检查的主体是人大常委会，专门委员会也可以单 独安排执法检查，协助人大及其常委会进行法律监督。有 的地方人大常委会同“一府两院”搞联合执法检查，混淆 了监督的主体和对象，是不妥当的。人大执法检查的对象 是执法机关，主要检查监督法律实施主管机关的执法工作， 督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。 检查要有重点，如可围绕党和政府的中心工作，某些 法律执行中存在比较多的问题，人民群众关注的“热点” 问题来确定检查重点。 力避形式主义，深入基层，深入群众，力求掌握第一 手材料，把执法检查的过程变成体察民情、反映民意的过 程。 要把听取和审议执法检查报告正式列入常委会会议议 程，并认真行使审议权，必要时可以提出质询案或作出有 关决议。 完善审议反馈制度。执法检查报告和常委会的审议意 见应及时转交法律实施主管机关。有关机关改进执法的情 况和效果要在规定期限内向常委会作出反馈。 对检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织深入调 查，必要时可以组织特定问题调查委员会，根据调查结果 作出严肃处理。 同其他监督形式相结合。如把执法检查、实行执法责 任制、开展执法评议三者结合起来，把执法检查同舆论监 督结合起来。 听取和审议工作报告的制度听取和审议“一府两院” 的工作报告或专题汇报，是国家权力机关开展工作监督的 基本形式。这一制度，还可以从以下两方面进一步完善和 改进： 常委会听取工作报告，要从程序上作一些具体规定。 如规定提前把报告稿送给代表、委员，不能临会才发；规 定有关部门负责人不仅在会上作报告，还要到会面对面听 取意见，回答询问；规定工作报告未被批准要作出适当处 置等。 建立工作报告审议反馈制度，切实改变“会上议一议， 会后无声息”的状况。一些地方人大常委会在听取和审议 专题报告后，向有关机关提出“审议意见书”的做法值得 总结和推广。目前“审议意见书”或“审议意见”存在着 整理不规范、报送无程序、办理不得力的问题，需要进一 步总结经验，通过法定程序，使“审议意见书”这一形式 走向规范化、法律化。 审查和批准计划、预算制度 审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况 的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告， 是人大及其常委会对政府进行工作监督的重要内容。国家 权力机关的计划、预算监督，虽然有一些法律规定，但实 施中的问题仍然比较突出，可考虑从以下几个方面进行改 进： 提前介入，对计划、预算的编制工作进行监督。 在人代会上，变笼统的全面审查为切实的重点审查， 并可考虑建立计划、预算修正案制度。 加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经常性 经济监督制度。主要是进一步规范对计划、预算部分调整 和变更的审查和批准；重视和加强审计监督；建立健全各 项经常性监督制度。 受理申诉、控告、检举制度 法律规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的 违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检 举的权利。人大可以受理人民群众对“一府两院”及其工 作人员的申诉和意见。 受理对法院、检察院所处理的重大典型案件的申诉、 控告、检举，通常叫作个案监督。 一是要坚持集体行使职权的原则。委员长会议、主任 会议负责处理常委会的重要日常工作，专门委员会可以协 助人大及其常委会进行监督工作。它们可以承办人大及其 常委会交付的个案监督的具体事宜，但不能代替人大及其 常委会行使监督处置权和决定权。 第二，要坚持事后监督的原则。但如果程序严重违法， 如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督可能 会带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监督。 第三，要对个案监督的范围作出规定和界定。 询问和质询制度 “询问”是人大及其常委会行使“知情权”，对被询 问者是一种带督促性质的监督。“质询”从表面上看也是 行使知情权，实践中多是对不适当行为提出质询案，对被 质询者是一种责成纠正不适当行为的性质。法律对这两种 监督手段都作了程序规定。还可以考虑，对任何启动质询 程序，哪些问题可以质询，质询答复不满意如何处置等， 再进一步作出具体规定。 特定问题调查制度 全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各 级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的 规定。但是，全国人大常委会组织特定问题调查委员会的 程序在宪法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则 中都没有具体规定，在现实中不便操作。 因此，参照全国人大议事规则关于全国人大组织特定 问题调查委员会的程序，建议规定全国人大常委会会议期 间，委员长会议或者 1/5 以上的常委会组成人员联名，可 以提议组织关于特定问题调查委员会，由委员长会议提请 全体会议决定。 罢免和撤职制度 “罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使处置权的 主要方式，是人大监督手段中最严厉的一种。 1982 年宪法、全国人大组织法及地方组织法除了规定 罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。全国人大 议事规则就对提出罢免案的主体、罢免的对象和提出罢免 案的程序都作了具体规定。 按照地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会 可以撤消本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市 长、副州长、副县长、副区长和由本级人大常委会任命的 人民政府其他组成人员，人民法院副院长、庭长、副庭长、 审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委 员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院 检察长的职务。但对撤职的程序未作出规定，实践中不便 操作。为了加强地方人大常委会的监督，建议参照人大代 表提出罢免案的程序和人大常委会组成人员提出议案的程 序，对地方人大常委会提出撤职案的程序作出具体规定。 近年来，地方人大及其常委会按照宪法和法律规定的 原则和精神，勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造 了一些行之有效的形式。 工作评议 组织代表评议“一府两院”的工作，简称工 作评议或者代表评议。 述职评议 从 20 世纪 80 年代末，一些地方人大常委会 根据宪法、地方组织法的有关规定在工作评议的基础上逐 步发展为由常委会会议听取和审议“一府两院”工作人员 的述职报告。现在全国地方各级人大常委会普遍开展了述 职评议。 部门执法责任制 由人大常委会组织和推动行政执法部