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信访工作论文:信访工作与法律服务结合之 初探 信访是社会组织管理者与管理相对人之间的一种社会活动。 信访作为一种社会活动，早在我国古代即已产生、存在并 发展。但“信访”一词是经历了长期历史发展才被确定下 来。1966 年 7 月，中央办公厅“信访处”的成立，标志着 “信访”一词首先在党内被正式使用。1995 年 10 月 28 日， 国务院发布了信访条例，该条例规定信访是指公民、 法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人 民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出 意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。 因此，信访条例颁布和实施，标志着我国信访工作纳 入了法制化轨道。同时，也使法律服务介入信访工作，为 走信访与法律服务结合之路提供了法律依据。在此，本文 拟就信访与法律服务结合试作初析，以求讨教。 一、信访与法律服务结合必要性 1、从信访工作的原则分析 信访工作是一项政治性、政策性、法律性很强的工作。 信访条例的颁布，解决了处理信访问题中程序性问题 和法律依据问题，但解决实质性的具体问题仍需要遵循信 访工作的基本原则。信访工作的基本原则就是处理信访问 题的基准，包括：坚持按照有关法律、法规、政策规定 的原则；坚持实事求是，以事实为依据的原则；坚持 政策的原则性与灵活性相统一的原则；坚持思想疏导与 解决实际问题相结合的原则；坚持分级负责、归口办理 与就地解决问题的原则。由此可见，信访工作最重要的原 则就是要按照党和政府制定的法律、政策来回答和解决信 访人提出的问题。信访人在信访中陈述的信访问题，可能 全部是事实，可能仅仅部分是事实、部分不是事实，可能 是其主观捏造的事实以及想象、演绎的事实。因此，信访 工作人员要想尽一切办法，调查、收集各种证据，然后根 据审查后的事实，依照法律、法规、政策等有关规定处理。 中华人民共和国律师法第 2 条规定，律师“是依 法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”。 中华人民共和国公证暂行条例第 3 条规定：“公证处 是国家公证机关，公证处应当通过公证活动，教育公民遵 守法律，维护社会主义法制”。公证员依法证明法律行为， 有法律意义的文书和事实的真实性、合法性以保护公共财 产，保护公民身份上、财产上的权利和合法权益。司法 部乡镇法律服务业务工作细则第 2 条规定：“乡镇法律 服务所通过开展各项业务，维护当事人的合法权益，维护 法律、法规的正确实施，保障和促进社会主义民主法制建 设和经济建设”。因此，无论提供法律服务的律师事务所、 公证处、基层法律服务所办理各项法律业务，都必须以事 实为根据，以法律为准绳，恪守职业纪律和职业道德，不 得超越职责权限。 通过信访与法律服务的结合，在分流信访、减轻信访 部门工作压力的同时，还可以使信访人懂得运用法律手段 来维护其合法权益，培植其法制意识，提高法律素质，有 利于推进依法治国的进程。同时，随着我国社会发展和法 制逐步健全，信访的各项管理工作都将被纳入法制的轨道， 因而各种信访的处理原则，必将越来越紧密同法律手段， 尤其是法律服务，有机地结合在一起，形成完整的、统一 的、和谐的管理体制，共同维护国家的长治久安。 2、从信访工作的属性分析 信访条例作为国家的行政法规，它明确了信访工 作的领导、领导机关的职责以及领导干部对信访工作应负 的责任等。可以说，信访工作是各级行政机关和各级行政 机关负责人的一项重要工作，而不仅是信访部门和信访部 门干部的工作。信访条例第 3 条规定：“各级行政机 关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人 民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力 为人民服务”。各级人民政府、各级行政机关以及各级行 政机关的负责人，通过政府法律顾问提供法律服务，依法 行政，为今后做好信访工作创造了有利条件。 建设社会主义政治文明是新时期的一项重要任务，人 民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。信访工作是 政府联系人民群众的桥梁和纽带，是维护和实现人民民主 权利的重要途径，与政治文明息息相关，是社会主义政治 建设的一个重要方面。同时，依法治国方略的实施，对提 高全民的法律素质提出了新的更高的要求。信访与法律服 务的结合，可以使信访人的法律知识不断丰富，法律素质 不断提高，依法维权能力不断增强，从而促进信访的依法 治理，形成良好的法治氛围。有利于调动群众行使民主权 利、参与国家管理的积极性，有利于社会主义政治文明的 健康发展。 3、从信访内容分析 信访内容是指信访人来信来访反映的信访事项。根据 信访条例第 8 条规定：“信访人对下列事项，可以向 有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、 建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职 行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项” 。由此看来信访内容极为广泛，既不受时空限制，又不受 地域限制。本文认为信访内容具体应包括以下几类： 维权类。是指信访人要求各级行政机关或有关部门， 帮助解决本地区、本部门或公民、法人等与其权益密切相 关的问题。如劳动就业、环境保护、下岗安置、房地产纠 纷等。 监督类。是指信访人检举、揭发、控告某个组织或 个人违法乱纪，渎职失职行为等信访事项。如检举徇私舞 弊、贪污受贿、腐化堕落、损公肥私等。中华人民共和 国宪法第 2 条第 1 款规定：“中华人民共和国的一切权 力属于人民”。各级国家机关对人民负责，受人民监督， 对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清 事实，负责处理。 建议类。是指信访人对各级行政机关和本部门的各 项工作提出建议，献计献策的各类信访事项。如对党政建 设，文教卫体政策、国民经济发展等提出建议。同时，也 应包括信访人对社会问题反映情况，提出批评、表扬或意 见的信访事项。如对市政建设、交通状况、农民负担等问 题提出批评等等。 信访内容的多样性必然要求司法行政工作的创新，充 分发挥律师、公证、基层法律服务的各项职能。信访人的 合法权益受到侵害，向主管机关陈述理由，要求复议，改 变或撤销纪律处分、行政处罚或民事、刑事处罚决定的各 类信访事项，有关主管机关都必须为信访人提供法律帮助。 对不服公安部门的裁决、人民检察院的起诉、人民法院的 判决的信访，应分别由公安、检察、法院处理；对不服市 场管理处理的应由工商部门或质量监督部门处理。以上问 题的解决，无一不是依照法律、法规处理信访案件的结果。 在任何一个环节都可以看到律师、公证员、基层法律服务 工作者的作用。 4、从信访的职责分析 信访部门的职责包括：为党和政府的中心工作服务； 按照党和政府的有关政策规定，实事求是地处理人民群 众的信访问题；向党和政府及领导人反映信访情况，提 供有价值的信访信息；正确处理人民内部矛盾，调整信 访关系，促进信访矛盾的消化，维护社会安定团结；发 扬社会主义民主，维护人民群众的合法权益；根据信访 工作机构的权限来决定办理事项的方式。 司法行政在信访工作中有多方面的职责，通过律师、 公证、基层法律服务向信访工作中延伸，更好地发挥法律 服务功能、法制宣传教育功能、法律参谋助手功能、维护 社会稳定功能。有利于巩固和促进生产力发展，有利于发 展繁荣包括法律文化在内的社会主义文化，有利于提升基 层群众生活质量。同时，随着人民生活质量的提高，劳动 就业的扩大，社会保障的完善，环境保护的加强，又必然 会涉及方方面面十分复杂的利益关系，社会关系的调整。 要做到信访与经济协调发展，解决经济发展中各种信访矛 盾，促进信访问题公正、安全、文明、健康解决，最有效、 最具有普遍意义、最能从根本上解决的办法，就是健全完 善信访与法律服务的结合来引导和规范。 5、从信访的特点分析 随着改革开放的深入和民主法治建设的进步，信访活 动也发生了许多变化。一是信访总量上升。XX 年全国县级 以上三级信访部门受理的群众信访总量是 1995 年的 2.13 倍。1996 年至 XX 年，全国县以上信访部门受理的群众集体 上访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前 13 年的 2.06 倍和 2.75 倍；二是信访内容也发生了很大的变化，主 要是改革发展过程中的一些问题。涉及群众政治、经济、 生活等切身利益的问题大幅上升；三是信访群众要求解决 问题的心情急切，有的甚至表现较激烈，集体上访、越级 上访有所增多。出现信访问题的，既有改革开放所面临的 问题，更有工作不到位甚至失误的地方。而信访工作与律 师、公证、基层法律服务相结合让人耳目一新，律师、公 证员、基层法律工作者从事的法律服务工作反映了真实的 社情民意，及时化解各类社会矛盾，密切加强了政府与人 民群众之间的联系。因此，信访与法律服务相结合。对推 进改革、促进发展、维护稳定等方面都有极其重要的作用。 同时，信访人反映的涉法问题所占比例较大，呈不断 上升趋势。且有些矛盾又不便于行政途径解决，更适合于 走司法途径。但是，信访人还不习惯于寻找司法途径解决。 即使信访部门工作人员依据信访条例行使告知义务， 也难以收到显著的效果。实践证明，奉法者强则信访易， 奉法者弱则信访难。什么时侯忽视了法律，忽视了信访工 作中的法律服务，就会使信访工作受到挫折和失败。如有 的信访工作人员，法律意识谈薄，不懂得用法律的手段解 决问题是极大缺陷。还有的地方信访工作人员工作简单， 造成信访人情绪不稳定，从而导致缠访、闹访等违法行为 的发生，这不仅扰乱了正常的信访工作程序，还使信访人 的问题也得不到根本解决。要根本解决这些问题，则必然 需要从事法律服务的律师、公证员、基层法律服务工作者 与信访部门工作人员一道艰苦不懈地工作和努力，走信访 与法律服务结合之路。 二、信访与法律服务结合的可行性 1、指导思想 以“依法治国”方略为总纲，以邓小平理论和“三个 代表”重要思想为指导，以信访条例等相关法律、法 规和政策为依据，以加速推进实现社会法治化为目标，以 依法做好信访工作为重点，以提高依法行政、依法决策、 公正司法，切实维护信访人的合法权益为目的，坚持法制 宣传教育与依法疏导、法律服务相结合的方法，充分发挥 律师、公证、基层法律服务的职能作用，扩大法律咨询、 法律宣传、法律援助等法律服务的覆盖面，积极探索信访 与法律服务相结合的新路子，促进司法公正和完善社会保 障方面的积极作用，推动依法信访，推进依法行政，维护 社会稳定，为经济和社会事业的发展创造良好的社会环境。 2、机构设置 建立法律顾问室。实施司法行政工作律师、公证、 基层法律服务“大服务”的战略，在各级信访部门建立信 访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、 业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律顾问 室开展工作； 建立法律援助部。根据国务院法律援助条例第 10 条第 1 款规定：“公民对下列需要代理的事项，因经济 困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请，法律 援助：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇 或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的； 请求给予赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动 报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的”。在 各级信访部门建立信访法律援助工作机制，与法律服务室 联合办公，直接接待和受理法律援助案件。 3、主要职责 提供法律咨询服务。为信访人解答相关的法律、法 规和有关条款，引导群众依靠法律、法规解决问题； 提供法律宣传服务。向信访人宣传国家有关法律、 法规，有针对性地做好信访人的思想工作，依法维护其合 法权益，规范其信访行为； 提供依法疏导和分流服务。对信访人的信访案件， 需要通过调解复议、仲裁、诉讼程序解决的，要积极引导 信访人依法处理； 提供法律援助服务。对符合法律援助条件的信访人， 要认真做好接待登记和审查工作，并依法律援助条例 的规定组织实施；如沈阳市为依法做好群众的来信来访工 作，于 XX 年出台了法律援助律师参与信访工作的实施意 见。 提供相关法律服务。律师对有诉讼要求、符合律师 收案条件的信访人要告知其到律师事务所，依法办理委托 手续；公证员在主持调处矛盾过程中，双方当事人协商达 成一致意见的，经双方当事人的申请可以依法办理协议公 证，涉及给付一定货币物品或有价证券为内容的债权文书 应当赋于强制执行效力，对债务人不履行或不完全履行公 证机关赋予强制效力的债权文书的，公证机关可以根据债 权人的申请签发执行证书；基层法律服务工作者依据乡 镇法律服务业务工作细则第 3 条乡镇法律服务所的业务 范围的规定，比照律师的操作程序代理参加民事、经济、 行政诉讼活动，代理非诉讼法律事务。 4、职能划分 法律顾问室的工作职能。承担信访部门的法律顾问 工作，负责对值日的律师、公证员、基层法律服务工作者 的日常考核、评价及管理工作；定期向司法行政部门汇报 相关工作；对律师、公证员、基层法律服务工作者介入信 访工作提出意见和建议；探索律师、公证员、基层法律服 务工作者介入信访工作的有效途径和办法等； 值日律师、公证员基层法律服务工作者的职责。依 法接待信访人上访，提供法律咨询、法律宣传和法律服务， 依法为信访人提供切实可行的司法建议；做到热情接待， 周到服务，准确解答；严格遵守信访纪律和司法行政机关 制订的各项制度； 信访部门在与法律服务结合中的职责。为信访与法 律服务结合中律师、公证员或乡镇法律服务工作者提供必 要的办公条件；指派专人负责此项工作，并做好辅助性工 作；根据律师、公证员或乡镇法律工作者提供的法律咨询 意见和建议，及时分流、疏导和处理相关信访事项；需要 律师、公证员、基层法律服务工作者提供法律论证意见、 出具法律意见书或参加案件协调会、听证会来处理重大疑 难信访案件的，信访部门则应提前 3 日向律师、公证员或 基层法律服务工作者提供相关资料，以确保其能及时、客 观、公正地提供法律服务；定期通报、总结、交流信访与 法律服务结合的信息；为司法行政机关以及律师、公证员 或基层法律服务工作者提供有关的信访文件和信息资料； 5、保障措施 建立主任负责制度。律师事务所、公证处、基层法 律服务所主任要带头值日，做出表率，并作为第一责任人， 对介入依法信访负全责，确保工作规范的有序开展，高速 运行； 建立考评制度。实行律师、公证员、基层法律服务 所考勤制，强化对律师、公证员、基层法律服务所值日工 作的日常管理；对参与值班的律师、公证员、基层法律服 务工作者的考核管理，由各级司法行政机关和信访部门负 责。对不适合参与此项工作的律师、公证员、基层法律服 务工作者，要及时调换。 建立信息通报制度。司法行政部门要与信访部门建 立正常的信息通报制度，对律师、公证员、基层法律服务 工作者介入信访工作中所遇到的相关问题，进行协商和处 理； 建立过错责任追究制度。律师、公证员、基层法律 服务工作者不按要求介入信访工作，违反职业道德、破坏 工作制度，造成不良影响的，司法行政部门要给予纪律处 分； 建立工作文书档案制度。对律师、公证员、基层法 律服务工作者参与处理的信访案件进行分类归档，既可以 增强工作人员的责任感和使命感，又可以为以后处理同类 涉法信访案件提供了“判例”参考。 建立经费保障制度。积极争取信访与法律服务结合 的工作经费纳入财政预算。经费尚没有纳入政府财政预算 的地方，司法行政机关、信访部门要积极向党政领导汇报， 主动与财政部门沟通，力争将信访与法律服务结合工作经 费列入各级财政预算，建立起政府对信访与法律服务结合 的最低经费保障。如吉林省就规定：“经费由同级财政拨 付”。同时，要保证信访与法律服务结合工作经费的专款 专用。经费应当设立专门的银行帐户，接受财政和审计部 门的监督，保障经费仅用于信访与法律服务结合的工作和 办案开支，各级司法行政机关、信访部门必须严格监督和 切实保障经费专款专用，不得截留挪用。 三、信访与法律服务结合的几点思考 1、充分认识信访与法律服务结合的长期性、复杂性和 重要性，依法确立“三个代表”重要思想的宪法指导思想 地位。 贯彻“三个代表”的重要思想关键在于“立党为公、 执政为民”。十六大报告中指出：“我们党的最大政治优 势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”。 信访与法律服务相结合的工作直接面对群众，这项工作做 好了，对于加强党同群众的血肉联系，巩固党的执政地位， 充分发挥执政党的政治优势，具有重大意义。 律师、公证员、基层法律服务工作者作为社会主义的 法律工作人员，维护社会稳定、维护国家的长治久安是应 尽的义务。律师事务所、公证处、基层法律服务所要把信 访与法律服务的结合当作一件大事来抓，要站在讲政治、 讲大局、讲宗旨、讲道德的高度，尽快把思想统一到“三 个代表”上来，必须把“三个代表”重要思想落实好、实 践好，把人民满意不满意作为检验信访与法律服务结合工 作好坏的直接标准、最高标准。 2、加强和改善行政执法，依法行政。 从近几年的信访情况分析，反映基层党员干部问题最 多的是作风不民主和不清正廉洁的问题。少数国家公务人 员不能依法行政，甚至违法违纪，侵害群众利益；有的领 导官僚主义、形式主义严重，群众观念淡薄，对群众的合 理要求或者应该解决的问题，推诿扯皮、敷衍塞责，不能 认真及时解决；有时甚至对上访群众打击报复，激起民愤， 从而引起大规模群众上访。因此，广大党员干部要进一步 树立公仆意识，关心群众疾苦，体察民情民意，提高依法 行政的自觉性，从源头上预防和减少信访问题的发生，对 已发生的信访问题要依法、依程序、依政策妥善处理；要 通过推行政务、村务、厂务、校务和司法警务公开，推进 基层民主政治建设，凡涉及群众利益的重大决策，出台前 必须听取群众意见，增加行使权力的透明度。同时还要不 断强化监督和管理，上级机关如发现下级机关不依法行政 的，要及时予以制止，如因制止不力，造成严重后果的， 上级机关要负领导责任。对于不能依法行政，并造成一定 后果或影响的干部，要给予批评教育，严重的还应给予相 应的党纪政纪处分。 3、要通过广泛宣传、普法教育，教育党员和人民群众 遵纪守法，依法信访。 要充分运用广播、电视、报刊、网络媒体及各方面的 宣传阵地，大力宣传国务院信访条例、安徽省信访 条例等依法信访的知识。信访人既有检举、控告、申诉 的权利，也有举证的义务，除非举证责任倒置。但反映问 题要以事实为依据，检举、控告时线索应尽量具体，可能 情况下应写明违法、违纪问题的时间、地点、参加人、事 件起因等内容，以便于信访问题的调查核实。要把信访法 制宣传与接访、回访工作有机结合起来，对违反程序的信 访人，要从法律、政策的角度指明正确的途径和方式。要 教育广大党员干部做依法信访的带头人，维护信访工作的 正常秩序。对违反信访法规、严重扰乱信访秩序的行为， 接访人员要耐心疏导，向信访人告知信访须知以及相关法 律、法规、政策，教育信访者既要正确行使权利，又要履 行必要的义务。 信访人的一切信访行为都要规范在国家法律允许的范 围内，有理也要守法。信访条例第 14 条规定：“信访 人应当遵守信访秩序，不得影响国家机关工作秩序，不得 损害接待场所的公私财物，不得纠缠、侮辱、殴打、威胁 接待人员，不得携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接 待场所”。同时，信访不得围堵、冲击国家机关，不得拦 截公务车辆。有的信访问题有一定道理，但解决起来有一 定的难度，或者必须履行法定的程序。因为对于已经生效 的人民法院的判决，即使按审判监督程序处理，也还需要 待人民法院的院长提交审判委员会处理，前提条件是发现 该案在认定事实上或适用法律上确有错误。如韩某因土地 纠纷一案，不服中级法院的二审判决，多次向省、市人大 信访反映，提出超过信访部门职能的要求是否妥的。 信访责任单位要高度重视，认真疏导、教育、引导信 访人按职权分工，依法有序到相关部门进行信访活动，还 要教育引导信访人相信基层组织，按管辖权限进行信访活 动，依法提出信访要求，不得以任何方式影响公共秩序和 安全，不断提高信访人依法信访、依法维权的意识，提高 参与管理社会事务的自觉性。如信访条例第 41 条规定： “信访人妨碍信访秩序的，信访工作机构可以给予批评教 育，也可以建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行 政处分；违反治安管理的，由公安机关依照中华人民共 和国治安管理处罚条例予以处罚；构成犯罪的，依法追 究刑事责任。”本文不赞成有些地方信访部门采取息事宁 人的片面安抚的做法，更不赞成以牺牲法律为代价的所谓 息访。因为，在我们这样一个法治精神依然薄弱，人治传 统依然强大的社会中，我们应该更多强调对司法救济本身 的完善，而不应过分强化信访这种非司法救济的手段，从 而避免“小闹小解决，大闹大解决”现象的发生。 4、通过制度化、法制化建设，规范信访行为，依法处 理信访。 依法处理信访，是推进信访法制化建设的重中之重， 是解决信访问题的重要途径。推进信访法制化进程，必须 加强各级执法队伍建设，建立廉洁、勤政、务实、高效的 执法队伍；建立科学完备的信访法制化监督机制。近年来， 如宣城市委、市政府在由公证员等法律服务人员参与下实 施了领导公开接待、信访公开答复等制度。表面看来，这 些强调信访人权利的作法似乎弱化了办理机关的权威，束 缚了政府的手脚，但是同时也是一种监督机制的信访，实 际上是以信访人的知情权制约了有关单位或个人的不规范 行为，从而形成信访人和信访责任主体的良性互动。 信访部门对群众的信访举报要及时受理；对群众反映 的问题要及时办结；按期办结有困难的，要向信访人说明 情况；办结后，要将处理结果及时答复信访人；如信访人 对调查结果不满意，要耐心细致地做好解释、说服、教育 工作，以理服人；对不属于受理范围的信访问题要按照 “归口管理”的原则，及时转交有关部门处理，并告知信 访人。要切实维护信访人的权益，严禁刁难、侮辱检举控 告人。对于打击报复检举、控告人的行为，要坚持予以查 处。 同时，挖掘现有的司法潜力，应当由法院受理的案件， 法院必须受理，而且，结合司法体制改革，扩大法院受案 范围，将一切行政行为纳入司法审查的范围。本文认为， 应修改中华人民共和国法院组织法等法律规定人民法 院无法定理由不得拒绝受理案件，否则，应当追究法官 乃至法院院长的责任；规定三审终审制，让司法有足够的 权威，公民的救济渠道更为畅通。 5、信访和律师、公证、基层法律服务要依法结合。 律师、公证员、基层法律服务工作者只能在法律规定 的范围内执业，信访与律师、公证、基层法律服务的结合 只能在法律规定的范围内办理各项业务，而不能直接办理 信访事项。如安徽省司法厅、省信访局根据安徽省委办公 厅、省政府办公厅关于进一步加强基层信访工作的意见 等有关文件规定，制定了关于律师参与政府信访工作的 通知，初步规范了律师参与政府信访工作的有关事项。 同时，依法应由信访部门办理的非涉法信访事项，律 师、公证员、乡镇法律服务工作者也不得介入。信访条 例第 8 条第 2 款规定：“前款第项，第项信访事项， 法律、行政法规对处理程序另有规定的，信访人应当依照 有关法律、行政法规规定的程序提出，”应属于涉法案件， 律师、公证员、基层法律服务工作者可以介入；信访工作 人员没有移交的，值班的律师、公证员、乡镇法律服务工 作者不得擅自接收办理。如遇有涉法信访案件，由信访工 作人员填写“涉法信访案件移办单”，交给值班的律师、 公证员或基层法律服务工作者办理。能即时办理的，如口 头或书面解答法律咨询，代写法律文书应立即办理；诉讼、 非诉讼法律事项由律师事务所指派律师或基层法律服务所 指派基层法律服务工作者办理；公证事项则由公证处依据 中华人民共和国公证暂行条例、公证程序规则等 法律、法规的规定办理公证。 6、立规解决实际问题，依法规范信访与法律服务的结 合。 信访与律师、公证、基层法律服务的结合既有必要性， 又有可行性，但是目前却存在缺乏统一规范，因此，建议 司法部与国家信访局出台规范和完善信访与法律服务结 合的若干规定，对律师、公证员、基层法律服务工作者 介入信访工作的程序、物质、人力、保障、职责等方面作 出具体的规定，并在全国实施。同时，设立类似国外的督 察专员制度，由中央在优秀的律师、公证员、基层法律服 务工作者中选定，派往各地。对于控告监督类信访，可以 帮助启动行政复议、司法救济等程序；对于举报类信访， 可以转交中纪律、监察部等处理。督察专员本身没有裁决 权，也不干预司法的独立，但是可以向党委、人大、政府 等部门提出建议，要求修改相应的法律、法规以及政策等。 同时，要加快地方的信访与法律服务结合立法的步伐， 为信访与法律服务结合的实施提供法律保障。要通过国家 与地方立法，基本确立信访与法律服务结合在我国法律服 务体系中的重要地位。如吉林省人民政府办公厅为了规范 律师参与信访工作，维护信访人的合法权益，维护社会稳 定，依据中华人民共和国律师法、吉林省信访条例 于 XX 年 3 月 22 日发布了吉林省律师参与信访规则， 明确了律师参与信访工作的职责范围、程序与方式、工作 纪律、组织领导等内容，在我国尚属首例。 7、建立并不断完善中国特色的信访与法律服务结合的 理论体系。 建立信访与法律服务结合相配套的科学理论体系，为 信访与法律服务结合的建立和实施提供科学依据和理论指 导。各级司法行政部门、信访部门以及有关科研院、校要 紧密联系信访与法律服务结合的实践，开展对信访与法律 服务的理论研究；要探索方便信访人、简便易行的工作程 序；逐步实行信访与法律服务结合过程中的统一格式文书； 规范信访与法律服务结合的信息、统计和档案管理体系； 要立足中国国情，积极开展区际、省际的交流与学习，借 鉴国外、境外的科学理论，不断丰富和完善信访与法律服 务结合的理论体系。 安徽省宣城市公证处 中共宣城市委信访局 安徽金皖律师事务所 电话：05633021349 邮编：24XX 电子信箱：notary 1964 hotmail. com 主要参考文献： 1、程辉：对律师参与信访接待工作的几点看法， 人民信访 XX 年第 5 期 2、许斌：马鞍山市信访全力做好涉法信访工作， 安徽信访 XX 年第 8 期 3、戴绍勤：在全省信访电视电话会议上的讲话， 安徽信访 XX 年第 6 期 4、沈宗灵：法理学，XX 大学出版社，XX 年第 2 版 5、郭国松：审视信访，南方周末，XX 年 11 月 12 日 A6 法治版 冯兴吾 袁野 刘金海 信访是社会组织管理者与管理相对人之间的一种社会 活动。信访作为一种社会活动，早在我国古代即已产生、 存在并发展。但“信访”一词是经历了长期历史发展才被 确定下来。1966 年 7 月，中央办公厅“信访处”的成立， 标志着“信访”一词首先在党内被正式使用。1995 年 10 月 28 日，国务院发布了信访条例，该条例规定信访是 指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式， 向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情 况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处 理的活动。因此，信访条例颁布和实施，标志着我国 信访工作纳入了法制化轨道。同时，也使法律服务介入信 访工作，为走信访与法律服务结合之路提供了法律依据。 在此，本文拟就信访与法律服务结合试作初析，以求讨教。 一、信访与法律服务结合必要性 1、从信访工作的原则分析 信访工作是一项政治性、政策性、法律性很强的工作。 信访条例的颁布，解决了处理信访问题中程序性问题 和法律依据问题，但解决实质性的具体问题仍需要遵循信 访工作的基本原则。信访工作的基本原则就是处理信访问 题的基准，包括：坚持按照有关法律、法规、政策规定 的原则；坚持实事求是，以事实为依据的原则；坚持 政策的原则性与灵活性相统一的原则；坚持思想疏导与 解决实际问题相结合的原则；坚持分级负责、归口办理 与就地解决问题的原则。由此可见，信访工作最重要的原 则就是要按照党和政府制定的法律、政策来回答和解决信 访人提出的问题。信访人在信访中陈述的信访问题，可能 全部是事实，可能仅仅部分是事实、部分不是事实，可能 是其主观捏造的事实以及想象、演绎的事实。因此，信访 工作人员要想尽一切办法，调查、收集各种证据，然后根 据审查后的事实，依照法律、法规、政策等有关规定处理。 中华人民共和国律师法第 2 条规定，律师“是依 法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”。 中华人民共和国公证暂行条例第 3 条规定：“公证处 是国家公证机关，公证处应当通过公证活动，教育公民遵 守法律，维护社会主义法制”。公证员依法证明法律行为， 有法律意义的文书和事实的真实性、合法性以保护公共财 产，保护公民身份上、财产上的权利和合法权益。司法 部乡镇法律服务业务工作细则第 2 条规定：“乡镇法律 服务所通过开展各项业务，维护当事人的合法权益，维护 法律、法规的正确实施，保障和促进社会主义民主法制建 设和经济建设”。因此，无论提供法律服务的律师事务所、 公证处、基层法律服务所办理各项法律业务，都必须以事 实为根据，以法律为准绳，恪守职业纪律和职业道德，不 得超越职责权限。 通过信访与法律服务的结合，在分流信访、减轻信访 部门工作压力的同时，还可以使信访人懂得运用法律手段 来维护其合法权益，培植其法制意识，提高法律素质，有 利于推进依法治国的进程。同时，随着我国社会发展和法 制逐步健全，信访的各项管理工作都将被纳入法制的轨道， 因而各种信访的处理原则，必将越来越紧密同法律手段， 尤其是法律服务，有机地结合在一起，形成完整的、统一 的、和谐的管理体制，共同维护国家的长治久安。 2、从信访工作的属性分析 信访条例作为国家的行政法规，它明确了信访工 作的领导、领导机关的职责以及领导干部对信访工作应负 的责任等。可以说，信访工作是各级行政机关和各级行政 机关负责人的一项重要工作，而不仅是信访部门和信访部 门干部的工作。信访条例第 3 条规定：“各级行政机 关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人 民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力 为人民服务”。各级人民政府、各级行政机关以及各级行 政机关的负责人，通过政府法律顾问提供法律服务，依法 行政，为今后做好信访工作创造了有利条件。 建设社会主义政治文明是新时期的一项重要任务，人 民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。信访工作是 政府联系人民群众的桥梁和纽带，是维护和实现人民民主 权利的重要途径，与政治文明息息相关，是社会主义政治 建设的一个重要方面。同时，依法治国方略的实施，对提 高全民的法律素质提出了新的更高的要求。信访与法律服 务的结合，可以使信访人的法律知识不断丰富，法律素质 不断提高，依法维权能力不断增强，从而促进信访的依法 治理，形成良好的法治氛围。有利于调动群众行使民主权 利、参与国家管理的积极性，有利于社会主义政治文明的 健康发展。 3、从信访内容分析 信访内容是指信访人来信来访反映的信访事项。根据 信访条例第 8 条规定：“信访人对下列事项，可以向 有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、 建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职 行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项” 。由此看来信访内容极为广泛，既不受时空限制，又不受 地域限制。本文认为信访内容具体应包括以下几类： 维权类。是指信访人要求各级行政机关或有关部门， 帮助解决本地区、本部门或公民、法人等与其权益密切相 关的问题。如劳动就业、环境保护、下岗安置、房地产纠 纷等。 监督类。是指信访人检举、揭发、控告某个组织或 个人违法乱纪，渎职失职行为等信访事项。如检举徇私舞 弊、贪污受贿、腐化堕落、损公肥私等。中华人民共和 国宪法第 2 条第 1 款规定：“中华人民共和国的一切权 力属于人民”。各级国家机关对人民负责，受人民监督， 对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清 事实，负责处理。 建议类。是指信访人对各级行政机关和本部门的各 项工作提出建议，献计献策的各类信访事项。如对党政建 设，文教卫体政策、国民经济发展等提出建议。同时，也 应包括信访人对社会问题反映情况，提出批评、表扬或意 见的信访事项。如对市政建设、交通状况、农民负担等问 题提出批评等等。 信访内容的多样性必然要求司法行政工作的创新，充 分发挥律师、公证、基层法律服务的各项职能。信访人的 合法权益受到侵害，向主管机关陈述理由，要求复议，改 变或撤销纪律处分、行政处罚或民事、刑事处罚决定的各 类信访事项，有关主管机关都必须为信访人提供法律帮助。 对不服公安部门的裁决、人民检察院的起诉、人民法院的 判决的信访，应分别由公安、检察、法院处理；对不服市 场管理处理的应由工商部门或质量监督部门处理。以上问 题的解决，无一不是依照法律、法规处理信访案件的结果。 在任何一个环节都可以看到律师、公证员、基层法律服务 工作者的作用。 4、从信访的职责分析 信访部门的职责包括：为党和政府的中心工作服务； 按照党和政府的有关政策规定，实事求是地处理人民群 众的信访问题；向党和政府及领导人反映信访情况，提 供有价值的信访信息；正确处理人民内部矛盾，调整信 访关系，促进信访矛盾的消化，维护社会安定团结；发 扬社会主义民主，维护人民群众的合法权益；根据信访 工作机构的权限来决定办理事项的方式。 司法行政在信访工作中有多方面的职责，通过律师、 公证、基层法律服务向信访工作中延伸，更好地发挥法律 服务功能、法制宣传教育功能、法律参谋助手功能、维护 社会稳定功能。有利于巩固和促进生产力发展，有利于发 展繁荣包括法律文化在内的社会主义文化，有利于提升基 层群众生活质量。同时，随着人民生活质量的提高，劳动 就业的扩大，社会保障的完善，环境保护的加强，又必然 会涉及方方面面十分复杂的利益关系，社会关系的调整。 要做到信访与经济协调发展，解决经济发展中各种信访矛 盾，促进信访问题公正、安全、文明、健康解决，最有效、 最具有普遍意义、最能从根本上解决的办法，就是健全完 善信访与法律服务的结合来引导和规范。 5、从信访的特点分析 随着改革开放的深入和民主法治建设的进步，信访活 动也发生了许多变化。一是信访总量上升。XX 年全国县级 以上三级信访部门受理的群众信访总量是 1995 年的 2.13 倍。1996 年至 XX 年，全国县以上信访部门受理的群众集体 上访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前 13 年的 2.06 倍和 2.75 倍；二是信访内容也发生了很大的变化，主 要是改革发展过程中的一些问题。涉及群众政治、经济、 生活等切身利益的问题大幅上升；三是信访群众要求解决 问题的心情急切，有的甚至表现较激烈，集体上访、越级 上访有所增多。出现信访问题的，既有改革开放所面临的 问题，更有工作不到位甚至失误的地方。而信访工作与律 师、公证、基层法律服务相结合让人耳目一新，律师、公 证员、基层法律工作者从事的法律服务工作反映了真实的 社情民意，及时化解各类社会矛盾，密切加强了政府与人 民群众之间的联系。因此，信访与法律服务相结合。对推 进改革、促进发展、维护稳定等方面都有极其重要的作用。 同时，信访人反映的涉法问题所占比例较大，呈不断 上升趋势。且有些矛盾又不便于行政途径解决，更适合于 走司法途径。但是，信访人还不习惯于寻找司法途径解决。 即使信访部门工作人员依据信访条例行使告知义务， 也难以收到显著的效果。实践证明，奉法者强则信访易， 奉法者弱则信访难。什么时侯忽视了法律，忽视了信访工 作中的法律服务，就会使信访工作受到挫折和失败。如有 的信访工作人员，法律意识谈薄，不懂得用法律的手段解 决问题是极大缺陷。还有的地方信访工作人员工作简单， 造成信访人情绪不稳定，从而导致缠访、闹访等违法行为 的发生，这不仅扰乱了正常的信访工作程序，还使信访人 的问题也得不到根本解决。要根本解决这些问题，则必然 需要从事法律服务的律师、公证员、基层法律服务工作者 与信访部门工作人员一道艰苦不懈地工作和努力，走信访 与法律服务结合之路。 二、信访与法律服务结合的可行性 1、指导思想 以“依法治国”方略为总纲，以邓小平理论和“三个 代表”重要思想为指导，以信访条例等相关法律、法 规和政策为依据，以加速推进实现社会法治化为目标，以 依法做好信访工作为重点，以提高依法行政、依法决策、 公正司法，切实维护信访人的合法权益为目的，坚持法制 宣传教育与依法疏导、法律服务相结合的方法，充分发挥 律师、公证、基层法律服务的职能作用，扩大法律咨询、 法律宣传、法律援助等法律服务的覆盖面，积极探索信访 与法律服务相结合的新路子，促进司法公正和完善社会保 障方面的积极作用，推动依法信访，推进依法行政，维护 社会稳定，为经济和社会事业的发展创造良好的社会环境。 2、机构设置 建立法律顾问室。实施司法行政工作律师、公证、 基层法律服务“大服务”的战略，在各级信访部门建立信 访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、 业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律顾问 室开展工作； 建立法律援助部。根据国务院法律援助条例第 10 条第 1 款规定：“公民对下列需要代理的事项，因经济 困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请，法律 援助：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇 或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的； 请求给予赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动 报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的”。在 各级信访部门建立信访法律援助工作机制，与法律服务室 联合办公，直接接待和受理法律援助案件。 3、主要职责 提供法律咨询服务。为信访人解答相关的法律、法 规和有关条款，引导群众依靠法律、法规解决问题； 提供法律宣传服务。向信访人宣传国家有关法律、 法规，有针对性地做好信访人的思想工作，依法维护其合 法权益，规范其信访行为； 提供依法疏导和分流服务。对信访人的信访案件， 需要通过调解复议、仲裁、诉讼程序解决的，要积极引导 信访人依法处理； 提供法律援助服务。对符合法律援助条件的信访人， 要认真做好接待登记和审查工作，并依法律援助条例 的规定组织实施；如沈阳市为依法做好群众的来信来访工 作，于 XX 年出台了法律援助律师参与信访工作的实施意 见。 提供相关法律服务。律师对有诉讼要求、符合律师 收案条件的信访人要告知其到律师事务所，依法办理委托 手续；公证员在主持调处矛盾过程中，双方当事人协商达 成一致意见的，经双方当事人的申请可以依法办理协议公 证，涉及给付一定货币物品或有价证券为内容的债权文书 应当赋于强制执行效力，对债务人不履行或不完全履行公 证机关赋予强制效力的债权文书的，公证机关可以根据债 权人的申请签发执行证书；基层法律服务工作者依据乡 镇法律服务业务工作细则第 3 条乡镇法律服务所的业务 范围的规定，比照律师的操作程序代理参加民事、经济、 行政诉讼活动，代理非诉讼法律事务。 4、职能划分 法律顾问室的工作职能。承担信访部门的法律顾问 工作，负责对值日的律师、公证员、基层法律服务工作者 的日常考核、评价及管理工作；定期向司法行政部门汇报 相关工作；对律师、公证员、基层法律服务工作者介入信 访工作提出意见和建议；探索律师、公证员、基层法律服 务工作者介入信访工作的有效途径和办法等； 值日律师、公证员基层法律服务工作者的职责。依 法接待信访人上访，提供法律咨询、法律宣传和法律服务， 依法为信访人提供切实可行的司法建议；做到热情接待， 周到服务，准确解答；严格遵守信访纪律和司法行政机关 制订的各项制度； 信访部门在与法律服务结合中的职责。为信访与法 律服务结合中律师、公证员或乡镇法律服务工作者提供必 要的办公条件；指派专人负责此项工作，并做好辅助性工 作；根据律师、公证员或乡镇法律工作者提供的法律咨询 意见和建议，及时分流、疏导和处理相关信访事项；需要 律师、公证员、基层法律服务工作者提供法律论证意见、 出具法律意见书或参加案件协调会、听证会来处理重大疑 难信访案件的，信访部门则应提前 3 日向律师、公证员或 基层法律服务工作者提供相关资料，以确保其能及时、客 观、公正地提供法律服务；定期通报、总结、交流信访与 法律服务结合的信息；为司法行政机关以及律师、公证员 或基层法律服务工作者提供有关的信访文件和信息资料； 5、保障措施 建立主任负责制度。律师事务所、公证处、基层法 律服务所主任要带头值日，做出表率，并作为第一责任人， 对介入依法信访负全责，确保工作规范的有序开展，高速 运行； 建立考评制度。实行律师、公证员、基层法律服务 所考勤制，强化对律师、公证员、基层法律服务所值日工 作的日常管理；对参与值班的律师、公证员、基层法律服 务工作者的考核管理，由各级司法行政机关和信访部门负 责。对不适合参与此项工作的律师、公证员、基层法律服 务工作者，要及时调换。 建立信息通报制度。司法行政部门要与信访部门建 立正常的信息通报制度，对律师、公证员、基层法律服务 工作者介入信访工作中所遇到的相关问题，进行协商和处 理； 建立过错责任追究制度。律师、公证员、基层法律 服务工作者不按要求介入信访工作，违反职业道德、破坏 工作制度，造成不良影响的，司法行政部门要给予纪律处 分； 建立工作文书档案制度。对律师、公证员、基层法 律服务工作者参与处理的信访案件进行分类归档，既可以 增强工作人员的责任感和使命感，又可以为以后处理同类 涉法信访案件提供了“判例”参考。 建立经费保障制度。积极争取信访与法律服务结合 的工作经费纳入财政预算。经费尚没有纳入政府财政预算 的地方，司法行政机关、信访部门要积极向党政领导汇报， 主动与财政部门沟通，力争将信访与法律服务结合工作经 费列入各级财政预算，建立起政府对信访与法律服务结合 的最低经费保障。如吉林省就规定：“经费由同级财政拨 付”。同时，要保证信访与法律服务结合工作经费的专款 专用。经费应当设立专门的银行帐户，接受财政和审计部 门的监督，保障经费仅用于信访与法律服务结合的工作和 办案开支，各级司法行政机关、信访部门必须严格监督和 切实保障经费专款专用，不得截留挪用。 三、信访与法律服务结合的几点思考 1、充分认识信访与法律服务结合的长期性、复杂性和 重要性，依法确立“三个代表”重要思想的宪法指导思想 地位。 贯彻“三个代表”的重要思想关键在于“立党为公、 执政为民”。十六大报告中指出：“我们党的最大政治优 势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众”。 信访与法律服务相结合的工作直接面对群众，这项工作做 好了，对于加强党同群众的血肉联系，巩固党的执政地位， 充分发挥执政党的政治优势，具有重大意义。 律师、公证员、基层法律服务工作者作为社会主义的 法律工作人员，维护社会稳定、维护国家的长治久安是应 尽的义务。律师事务所、公证处、基层法律服务所要把信 访与法律服务的结合当作一件大事来抓，要站在讲政治、 讲大局、讲宗旨、讲道德的高度，尽快把思想统一到“三 个代表”上来，必须把“三个代表”重要思想落实好、实 践好，把人民满意不满意作为检验信访与法律服务结合工 作好坏的直接标准、最高标准。 2、加强和