公共危机应急管理资源配置原则思考措施.docx

公共危机应急管理资源配置原则思考措施 文章从资源优化配置视角分析公共危机应急管理中的资源 属性，进而研究公共危机应急管理的属性，提出公共危机 应急管理中资源配置的目标，最后围绕目标提出公共危机 应急管理中的资源配置原则。 XX 年我国南方遭遇了百年不遇的冰雪灾害。在党的坚 强领导下，举国上下万众心，奋起抗击冰雪灾害，打响 了一场特殊的战争，并取得了最终的胜利。这场抗击冰雪 灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考：(I)体现了 应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料危 机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需 要引起管理机构的重视；(2)突出了应急管理中的资源配置 问题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源 配置的应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。 同时也是一个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性 问题，不仅需要提高预案的针对性和科学性，更需要规范 应急管理中资源配置的基本原则，从而为决策者和应急管 理机构的应急决策提供必要的决策支持。 一、公共危机应急管理资源的属性 公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够 在短时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。 公共危机应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型， 有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策 指挥人员、参谋咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等， 是应急管理资源中的核心资源和最宝贵资源。人力资源主 观能动性的发挥是决定物、信、财等资源的效用与效能的 关键因素。信息资源是公共危机相关信息及其传播途径、 媒介、载体的总称。信息资源具有双向性，一方面，政府 要依靠信息资源直接影响群众、调动群众。另一方面，政 府要借助信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息 资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需求。物质资源 是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形 态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质基础， 还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政资 源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保 险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。 财政资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决 策自由度的重要因素。 充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必 要前提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到 多种条件的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间； 二是价格约束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价 值规律；三是供给约束，即所急需的物质资源并不容易直 接得到。因此必须重视物质资源的储备。但是，并非仅有 物质资源就可以应对公共危机。相对于公共危机的属性， 物质资源储备很难做到充足和万元一失，因此，必须重视 财政资源与物质资源在结构和总量上的协调，做到保障有 力。 二、公共危机应急管理的属性 公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程 等构成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、 紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。 公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系 列需求与供给的矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。 公共危机的实质是以资源为基础以人类社会为核心以 价值规范和生存发展秩序为主体的原有社会平衡体系的破 缺。公共危机既有风险性与破坏性，又有机遇性与建设性， 两者是紧密相连的。危害与破坏之中孕育着建设性和新的 机遇。危机是危险与机遇的统一，人类社会就是在不断克 服危机之中颠簸前进的。因此，从这个意义上说。公共危 机是人类社会自我完善的一个契机。 公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者 当前的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计 划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处 理和化解公共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。 以法律和行政手段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、 公正、安全、秩序和稳定等内在的平衡。受到公众监督和 约束等特征。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时 间内。以最小的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运 行。公共危机应急管理的目标存在两个层面，即满意层面 和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有 社会平衡结构体系为目标。重点在于恢复。效率、经济、 稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优层面是指公共 危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展为基本要 求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最 少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待公 共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在 于建设。 三、公共危机应急管理资源配置原则 1以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理 “为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中以人 为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任 务，增强公民的危机意识和自咎互救能力；坚持以人为本， 就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用 最有效的措施保护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无 论代价有多大，这是公共危机应急管理的最高准则，也是 公共危机应急管理整个过程和一切活动的根本出发点。 2效率性原则。公共危机的属性决定了效率是公共危 机应急管理的生命。效率性原则具有两方面的含义：一方 面，时间上的效率性至关重要，公共危机一旦发生，必须 迅速反应全面调动资源开展危机救治，缓解各类资源的 供需矛盾，恢复正常的社会秩序，重建社会平衡体系。另 一方面，资源的配置与使用效率不可或缺。从资源角度看， 公共危机应急管理是一个资源储备与消耗补充的全过程。 在该过程中所消耗与占用资源带来的各种成本的总和就是 公共危机应急管理的成本。因此，只有在资源配置过程中 有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费与占用资源 所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成本，才 能满足效率性原则。 3可持续原则。公共危机既是风险，又是机遇。公共 危机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的 良机，是社会进步与自我完善的契机。进行公共危机应急 管理要兼顾长远不能以牺牲长远利益作为代价。公共 危机应急管理中的资源占用与消耗必须与社会经济发展状 况相适应。必须把危机管理同经济发展结合起来，与以人 为本的发展结合起来，把公共危机应急管理策略有机地整 合到国家方方面面的可持续发展战略之中。 4公平性原则。公共危机应急管理不仅要注重效率， 更要重视公平。这是公共危机应急管理的内在本质要求。 尤其在公共危机应急救援资源配置时更要如此。公平不是 平均，公平要有主次。在公共危机应急管理中的资源优化 配置中，要把握整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源， 尽最大努力满足最普遍、最基本、最强烈的资源需求，以 主要矛盾的解决来全面缓解次要矛盾避免各类资源需求 矛盾之间的相互激荡。要把握主要矛盾和次要矛盾的关系， 重视不同环境下不同群体对不同资源的特性需求，以及相 互之间的关联，有选择、有重点、有次序地逐步化解各类 次要矛盾，消除局部失衡现象。 5管控结合原则。公共危机应急管理中的资源配置， 要坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配 置效率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时 间精力和有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全 人才、安全设施、基础设施、应急救援物资等核心资源的 控制，实现其科学优化配置与快速有效调度，保障总体局 面的稳定与控制，从而为公共危机应急管理的其他工作环 节提供坚实可靠基础与强有力支撑。同时，还要围绕危机 事态的发展变化，将以控制为主和以管理为主的两种资源 配置方式统筹结合起来。这是将公共危机应急管理与 Et 常 公共管理有机结合起来的必然要求。 6协调性原则。公共危机应急管理中的资源配置过程 本身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际 需求进行协调的过程。公共危机应急管理中，各类资源的 所有者性质不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差 异，而且在应对公共危机的介入方式也不尽相同。有效的 协调必须把个体的、局部的力量聚合成整体的力量，发挥 资源整体的最大效用。因此，公共危机应急管理资源配置 必须坚持协调性原则，整合各种资源，并对各级各类资源 进行统一指挥、有效协调，发挥整体功效，提高效率资源 配置和运行效率。 7稳定性原则。社会平衡体系的平衡与稳定是相对的， 必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方 面。公共危机应急管理中的资源配置如果一味地追求稳定 与平衡则违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。 另一方面，并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味 着公共危机已经出现。必须判断该变化是否已经冲击到组 织体整体的基本目标，并严重影响其发展。否则，对公共 危机的过度反应不仅会浪费资源而且容易导致其他不利 于发展的失衡或失稳，甚至激化矛盾。 8开放性原则。公共危机应急管理能力不仅取决于现 有资源的种类和数量也取决于对所需资源的协调获取能 力。在公共危机应急管理中，一方面在努力提高公共资源 配置效率的同时，还要发动群众积极参与，进一步提高资 源配置效率，提高资源的吸纳能力。另一方面，要寻求外 部资源协助，同时必须密切关注其他范围的公共危机，及 时提供支援与帮助，以期达到预防与控制的结合，最大程 度地减少损失。公共危机应急管理中的资源配置，要将内 部资源外移，以便在不同区域和范围内得到整合与共享： 还要将外部