公共支出绩效审计理论与实践探讨.docx

公共支出绩效审计理论与实践探讨 在我国经济不断发展和行政改革步伐加快的趋势下，实施 政府绩效审计是评价公共资源是否得到有效配置、考核政 府绩效的重要手段。公共支出绩效审计作为财政资金效益 审计的重要组成部分，是新时期审计工作的制度创新，也 是改进和强化政府审计监督职能，提高公共财政审计水平 的重要内容。 一、公共支出绩效审计的理论评述 公共支出绩效审计的含义 我国的公共支出一般是指政府为了完成其职能，用以 满足公共需要的财政资金支付，既包括国有资产又包括公 共财政支出。现阶段我国主要将公共支出绩效审计作为政 府效益审计的一个子部分，即审计机关在对财政预算单位 的财务支出及其经济活动的真实性、合法性的基础上，对 其履行政府职能所使用资源配置的经济性、效率性、效果 性进行分析、监督和评价，并提出审计建议的专项审计活 动。 我国绩效审计理论研究现状 相对于国外政府绩效审计理论研究迅速发展，并形成 较完整的理论体系的现状，在国内，公共支出绩效审计理 论在近年才逐渐丰富起来，如公共财政框架中的财政监 督( 李武好等, XX) ，财政支出经济分析( 杨芳丹, XX)，虽然研究了公共支出绩效评价问题，但却未涉及审计 机关在绩效审计中的地位和作用。 二、开展公共支出绩效审计实践的可行性分析 政治环境支持 随着社会民主法制的建立健全、公民民主意识的不断 提高，政府行政改革深化以及公共财政体制日趋完善。 审计署 XX 至 XX 年审计工作发展规划将“全面推进效 益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益 和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社 会。”作为今后政府审计的主要目标，提供了必要的政策 保证。 经济环境支持 改革开放以来，我国经济持续快速发展，国有企业改 革取得可喜成果，但是政企分开并未完全到位。财政支出 规模庞大，支出内容庞杂，公众越来越关注公共部门使用 资金的效益、效率状况，建立廉洁高效的政府观念深入人 心。 法律环境支持 1995 年 1 月 1 日实施的中华人民共和国审计法第 二条规定，“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部 门财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支， 以及其他依照法规规定应当接受审计的财政收支、财务收 支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财 政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监 督。”XX 年 6 月 1 日实施修订后的中华人民共和国审计 法增加了“提高财政资金使用效益”的立法目的。同时， 不少地方政府也通过立法的形式明确了绩效审计的法律地 位。 科学技术环境支持 我国的信息产业发展迅猛，从而加快了计算机审计的 建设步伐。审计工作由传统的手工查账向计算机审计转变。 财务软件、审计软件、管理软件相结合开展审计，因而减 轻了审计人员的工作负担，提高了审计效率，使更多审计 资源可以投入到绩效审计领域内。 实践性支持 近年来, 审计署和一些地方审计机关从事的公共支出 绩效审计运行实践为接下来建立行之有效的审计模式提供 了可以借鉴总结的经验。如深圳市审计局自 XX 年至 XX 年 开创性地进行公共支出项目和公共部门的绩效审计,广泛涉 及财政资金分配、使用的各个领域，得到了很好效果。我 国开展绩效审计，尤其是公共支出绩效审计不仅是可行的， 也是非进行不可的。 三、公共支出绩效审计在我国的实践状况分析 我国现行公共财政体制不健全 目前我国的绩效预算制度还处于探索阶段，还存在预 算内容不完整、预算编制数据粗糙、预算透明度不高等缺 陷。公共财政体系不完善，使得审计重点仍停留在真实性、 合法性上，占用大量审计资源，阻碍公共支出绩效审计的 全面开展。 现行的绩效审计体制尚不完善 目前在我国审计机关最先开展绩效审计的是与财政、 财务收支的资金使用、分配、管理中存在的合法性、真实 性有关的问题。公共支出侧重于合规性审计，忽视其原定 目标和效益效果。开展项目绩效审计时常忽视结合经济、 政策和自然环境进行宏观因素分析，忽视项目对整个社会 经济运行的影响。审计范围还没有涵盖所有公共部门的财 力、人力、物力、时间资源使用情况的经济性、效率性、 效果性。审计范围覆盖面窄，审计内容不全面。 审计缺乏法律制度保障 依法审计是审计的基本原则，目前政府公共部门的支 出绩效审计在制度建设上还是空白，审计法只规定对 “财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审 计监督”，没有具体的条文内容，也没有对公共支出绩效 审计设置一些具体规范和操作指南和审计评价指标，审计 人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准 可供利用。 四、如何建立适用于我国的绩效审计模式 合理选择审计项目 在审计资源有限的条件下开展公共支出绩效审计，关 键是选择具有代表性、重要性的审计项目。在选择审计项 目时应选择财政投入大、政府和社会关注程度高的热点问 题。审计机关开展项目审计时应当量力而行，即对项目展 开可行性分析，考虑审计难度、审计成本、审计资源及审 计风险等相关因素。 明确绩效审计目标 绩效审计强调一个组织在资源配置和利用上的经济性、 效率性和效果性。公共部门不同于企业，其效益可划分为 社会效益和经济效益。经济效益体现为：公共资金投入的 经济性、产出的效果性、资金使用的节约性、资源利用的 合理性、管理的科学性，以及潜在经济效益，某项活动或 项目的展开未来会为社会创造财富的多少。社会效益主要 包括：公共部门经济、管理活动对全社会运行所产生的长 远影响，如生态效益、环境效益等。 确保审计内容的完整性 公共资金流经的各个环节上都存在着绩效问题，因而 绩效审计应当覆盖资金运行的各部门、各项目、各环节。 一般说来，审计的内容主要包括：支出项目决策的可行性 评价、社会、经济、公共服务等方面的绩效情况、政府的 行政效率以及公共项目和政策能否有效实施。在分别审计 投入和产出的基础上才能进一步展开资金使用效益效果的 评价。 运用综合性审计方法 绩效审计除运用财务审计中的审阅法、观察法、顺查 法、逆查法等技术方法外，还应运用问卷调查、统计分析 和经济分析技术，综合分析资金使用、资金管理及项目运 作等情况。根据具体情况选用合适的审计的技术方法，如 成本效益分析法、横向比较分析法、最低费用选择法、财 务分析法等，客观评价了被审项目的公共资源使用的效果， 还反映了管理体制的缺陷与漏洞。 建立科学合理的评价指标体系 开展绩效审计时必须全面、系统、宏观看问题，既要 关注直接的经济效益，又要关注环保、生态、社会效益； 既要重视反映短期绩效指标，又要重视反映长期绩效指标； 既要坚持定性分析，又要坚持定量分析；既要重视指标的 特殊性，又要兼顾与法律、政策、标准的互补性；既要运 用总量评价，也要结合比率评价。审计过程中应注意结合 宏观环境、客观情况、历史条件和实际情况进行评价，将 有关指标结合国家经济政策、财政政策、货币政策等因素 进行动态、综合、横向比较评价。 积极促进政府管理水平的提高 绩效审计归根到底还是对政府经济职能履行情况的监 督。我国的政府正在进行职能转