公安刑事侦查行为可诉性探讨.docx

公安刑事侦查行为可诉性探讨 公安刑事侦查行为的内涵是指公安机关在刑事案件立案后， 依照法律规定进行的专门调查工作和采取的强制措施。根 据法律规定，公安侦查行为的种类有讯问犯罪嫌疑人，询 问证人，勘验、检查，搜查，扣押物证、书证，鉴定，通 缉，拘传，取保候审，监视居住，拘留，逮捕等等。同时， 因扣押派生出来的查封、冻结、追缴行为，因拘传派生出 来的传唤行为，因监视居住派生出来的暂扣证件行为等， 也属法律规定的侦查行为。此外还应包括在司法实践中， 公安机关经常采取的窃听、通讯监听、邮检等不由刑事诉 讼法规范的秘密侦查措施。侦查机关不仅拥有如此多的侦 查权，且在行使这些权力时拥有相当大程度的自由裁量权。 而相对来说，我国对侦查行为的监督和控制就显得很薄弱。 笔者认为只有对侦查行为进行司法监督，才能更有效的保 障公安机关依法办案、保护被侦查人的合法权益。下面笔 者就侦查权的性质、将侦查行为列入人民法院司法审查范 围的必要性谈谈自己的一孔之见。 侦查行为具有行政属性 不具有司法属性 对于侦查权的性质，我国传统上是将其与检察权、审 判权并称为“司法权力”，与此相对应，我国刑法第 94 条将负责侦查的人员确立为“司法工作人员”。近年来， 由于一系列现实问题的出现，促使学界对这一传统观点的 合理性提出质疑，笔者也认为将侦查权归结为司法属性不 恰当，将其归结为行政属性更适宜。 所谓司法，是由特定主体通过适用和宣布法律对具体 的争讼进行裁决的国家行为。一般来说司法具有以下四个 特点：第一，具有被动性。众所周知，司法活动实行的是 “不告不理”原则，它是由适格主体依法启动程序，司法 机关不能主动进行。而对犯罪的侦查，是公安机关对于怀 疑已经发生或正在发生的犯罪事实依职权积极主动地进行 的调查或采取的强制措施。第二，具有中立性。司法活动 简而言之就是司法主体居中裁判，而侦查活动中侦查人员 直接与犯罪嫌疑人周旋、较量，不具有中立者的地位。第 三，具有独立性。在司法过程中，司法权的主体居于独立 的地位他们只忠实于事实，忠实于法律，不受制于系统内 外任何来源的权力。侦查机关则不具有这种特性，他们在 追究事实真相的过程中是组织严密的集体，必须遵从一体 化的上命下从的模式。第四，具有终结性。是指相对于行 政而言，法治国家中一切因适用法律而引起的纠纷以司法 为最终解决途径。侦查机关显然不具有这种终结性的权力， 侦查活动在整个案件处理过程中属于前期准备阶段，对于 公民的法律责任并不能裁决。 而侦查行为是以查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人、揭 露犯罪、证实犯罪为目的的行为，其从主体、目的、结构、 手段上都具有行政特征。从主体上说，我国实施侦查行为 的公安机关属于行政机关，这是毫无疑问的，并不因为其 承担侦查任务而染上司法的色彩。侦查的目的，简单地说 就是揭露犯罪、证实犯罪，这一目的必然决定的在侦查中 适宜作用行政权。侦查的本义就是警察利用国家权力诘问 事实真相，查明犯罪嫌疑人，为刑罚权的正确运用打好基 础，侦查过程实际上体现了行政权的运用。从结构上说， 侦查行为不存在司法所要求的双方主体，即不存民主相对 抗，利益相矛盾的双方以及从中立者的地位对纠纷事实作 出处理的裁判者，却与其他种类的行政行为的结构没有区 别：侦查的主体是警察，侦查的意图是查清犯罪事实，侦 查的客观表现是实施了某些行为或采取了某些措施，侦查 产生的法律效果是使被侦查人的权利、义务受到影响。从 手段上说，侦查强调效率而体现行政的风格。效率原则是 贯穿于行政过程始终的，可以说，行政不讲效率，也就失 去了其作用。司法虽然也讲效率，但更多的却是遵循严格 而健全的程序，包括提起诉讼、审理、判决和执行等，并 对各个环节规定了具体的保障制度，因此需要大量的人力、 物力及时间的投入。如果在侦查中赋予太多的司法因素， 如将听证规定为必经程序、甚至规定可以裁判等，那必然 会影响速度，还会导致国家机关职权的混乱。因此在侦查 过程中为了查清犯罪事实，为整个刑事程序打好基础，必 须采取体现效率的行政模式，才能适应与纷繁复杂的刑事 犯罪作斗争的需要。 纵上所述，侦查行为具有行政性，不具有司法属性， 也就是说其具备了人民法院对其进行司法审查的前提条件。 对公安侦查行为进行司法审查的必要性 对侦查行为的监督在我国主要表现为检察机关的监督、 来自公安系统内部的监督以及律师参与侦查活动进行监督 这三种方式。因基于“侦查要属于刑事司法权力”这样一 种传统观点，国家立法把刑事侦查活动排除于行政诉讼范 围之外。 检察机关是我国的法律监督机关，其对侦查活动的监 督一般采取事后审查的方式：审查公安机关该立案的有无 立案、审查公安机关提请批捕和起诉的证据是否充分、审 查公安机关的侦查活动有无违法情况及审查已经侦查终结 的案件等等。对于侦查机关采取的强制措施，除了逮捕以 外的大量涉及到公民人身、财产或者隐私的专门调查工作 或强制性侦查措施的实施，都不需要经过检察机关的批准， 侦查机关具有完全的自由裁量权。 立法对侦查行为规定的公安内部存在的制约机制，就 是侦查人员在实施强制措施之前，必须取得侦查机构负责 人的授权或者批准，并由后者签发有关的许可令状，同时， 侦查机构采取的其他强制性措施，如搜查人身、住所，扣 押文件、物品或邮件，进行电话或其他方式的监听，查询 和冻结，以及对公民进行通缉等，也须由侦查机构负责人 经审查后予以授权并发布令状。 律师参与侦查活动，通过对犯罪嫌疑人提供法律帮助， 从一定意义上说对侦查权的行使起到了监督作用。 在这里笔者不想强调，检察院的监督范围太窄，且对 侦查活动中的违法行为因缺乏有效的制裁措施而监督不力， 也不想强调公安机关的内部制约效果不甚令人满意，而是 想说，这种所谓的“法律监督”和“内部制约”具有不可 克服的缺陷。因为作为侦查机构，公安机关和检察机关往 往是作为一个整体开展侦查活动的。检察机关尽管名义上 属于国家的“法律监督机关”，却事实上担负着审查起诉 和提起公诉的职责，在诉讼目标和诉讼角色方面与侦查机 构总体是一致的。侦查机构负责人无论是公安局长还是检 察院检察长，都属于侦查活动的领导者和指挥者，与案件 侦查活动及其结果存在直接利害关系，因此检察机关的监 督不足以发挥根本上的作用。司法实践中屡禁不止的刑讯 逼供、非法羁押、超期羁押、非法搜查、任意扣押和窃听 等现象，很多都是在侦查机构负责人授权同意下出现的， 也很多都是在检察机关“法律监督”下发生的。这显然表 明，只靠检察机关进行的法律监督或者侦查机构的内部制 约，侦查活动将很难受到有效的司法控制。而对律师来说， 他们对侦查活动的参与范围极为有限，只是在侦查阶段对 犯罪嫌疑人提供一定的法律帮助而已，其参与侦查活动的 范围受到法律、司法解释以及各种不成文惯例的严格限制， 故律师对侦查机构权力的制约更是极其微弱。因此笔者认 为由不负有侦查职责的具有超然、中立地位的司法机构对 侦查行为进行司法监督，才会起到积极有效的作用。也就 是说有必要将侦查行为列入人民法院受案范围，规定对于 侦查过程中国家行政权力对个人造成的一切损害，公民均 可以寻求司法救济，真正实现司法权的最后屏障功能。从 建设社会主义法治国家的长远实践来看，如不赋予侦查行 为可诉性，很可能失掉司法权对行政权的普遍约束，使整 个社会面对失控的警察权力而束手无策。 也许有人认为，即使侦查行为具有行政属性，也没必 要通过提起行政诉讼的方式对其进行监督。因为如果侦查 行为侵害了相对人的合法权益，受害人可以要求国家赔偿。 但是我国国家赔偿法规定了行政先行的原则，赔偿程序复 杂、冗长，加之对赔偿义务机关的信任不够，很少有人选 择这样的救济渠道。况且，从一定意义上说，没有诉讼就 没有“权利”，一切行政“权力”都应接受司法监督。因 此，只有将侦查活动列入人民法院受案范围，才能使受害 人权益真正得到及时、有效的救济。如此，公安机关不会 以其违法行为系“刑事侦查行为”为由而逃避法院对其进 行司法审查，司法实践中也不会因公安机关的违法行为是 “刑事侦查行为还是具体行政行为”而争论不休。当然也 许又有人认为这样会存在法院干涉公安机关侦查活动之嫌， 影响公安机关对刑事犯罪的打击力度。这个担心也是多余 的。法院受理侦查行为相对人的起诉后，根据我国行政 诉讼法规定的诉讼期间具体行政行为不停止执行的原则， 侦查行为可不要求停止。法院通过答辩、举证、质证、法 庭辩论等程序的审理后，确认侦查行为程序合法，事实清 楚，适用法律法规正确的，即判决维持该具体行政行为； 如确认侦查行为程序违法、认定事实不清、适用法律法规 错误、滥用职权或超越职权等，法院要么依法判决撤销该 行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对原 告合法权益造成损害的，还可判决公安机关作出相应赔偿。 这样既保护了被侦查人的合法权益，又保障公安机关依法 进行侦查活动，维护了警察权威。 纵观西方各国，均建立了“司法授权”机制。即负责 侦查的警察尽管有权实施具体的侦查行为，但对那些涉及 限制或者剥夺公民个人自由、财产、隐私等权益的强制性 侦查措施，不具有最终的决定权，要向法官提出申请，须 取得法官的审查和授权，由法官依法发布许可令状方采取。 同时还规定被侦查人对羁押这种最严厉强制措施的合法性， 可随时提请法院进行事后的司法救济。可见西方国家基本 上都抛弃了那种将侦查行为视为国家对公民个人进行单