公共政策视野下经济适用房发展困境及问题探究简论

公共政策视野下经济适用房发展困境及 问题探究简论 为您编辑了“公共政策视野下经济适用房发展困境 及问题探究简论” 公共政策视野下经济适用房发展困境及问题探究简 论 我国自 1998 年开始，国家就明确提出要大力发展以 经济适用房为重点的房地产业，提出要建立以最低收入家 庭承租廉租房、中低收入家庭购买经济适用住房，其他较 高收入家庭购买或租赁商品房的住房供应体系。经济适用 房也就此进入中国城市居民的视野，从最初的“建立和完 善以经济适用住房为主的住房供应体系” ，到 XX 年以后定 位为“面向中低收入家庭的保障性住房” 。推行至今已有十 余年之久，为努力实现“居者有其屋”这一住房保障体系 的基本目标而提供典型模式，是我国政府干预住房市场一 种方式的积极探索。 一、经济适用房的内涵及其作用 经济适用住房是一种供中低收入者居住，享受政府 政策优惠的住房，它与市场价商品房均属于商品房的范畴， 受政府控制并限价销售。它作为一种带有社会福利性质的 “准商品房” ，兼具行政性和商品性，其行政层面关注社会 公平和福利，商品层面则追逐利润最大化。其具体内涵可 参考王洪春学者的住房社会保障研究一书中提到的： “经济适用住房是指已经列入国家计划，由城市政府组织 房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇 中低收入家庭出售的住房，具有经济性和适用性特点的具 有社会保障性质的商品住宅。经济性，是指住房的价格相 对同期市场价格来说是适中的，适合中等及低收入家庭的 负担能力。而适用性，是指在房屋的建筑标准上不能削减 和降低，要达到一定的使用效果。经济适用房是国家为低 收入人群解决住房问题所做出的政策性安排。 ” 经济适用房政策是具有过渡性质的住房保障政策， 是我国住房政策领域由计划经济体制向市场经济体制转轨 的特殊产物。实施经济适用房这项政策，其特有的社会保 障和经济功能满足了公平和效率的统筹兼顾，是实现居民 住房需求的有效方式，它与其他的住房保障形式共同构成 我国住房保障体系，是不可或缺的一部分。其重大作用主 要体现在以下几个方面： （一）经济适用房有助于实现社会公平公正 实施经济适用住房计划，是重大的利益调整，是施 惠于民的善举。由于商品房的售价比经济房要高出很多， 中低收入人群根本无力购买，经济适用房的出现成为他们 的首选，很多无力购买商品房的群体在国家的补贴下能买 得起经济适用房。同时经济适用房在克服收入方面不平等 引起的住房问题过程中也扮演着重要角色。在国民收入二 次分配中，涉及住房的资源配置和流通、消费，经济适用 房在扭转此中富者愈富、弱者愈弱的趋势向社会公平倾斜 里边担负着重要角色，在很大程度上解决了中低收入者的 住房问题，促进了住房公平，有利于实现社会公平公正和 公共住房政策目标。 （二）经济适用房有助于房地产市场结构调整 经济适用房政策实行以来，各地相继出台了一系列 宏观调控政策，通过结构调整存进了商品房开发的理性回 归，促进房地产市场进入一个供求总量基本平衡、结构基 本合理、价格基本稳定的健康发展轨迹，确保商品房的投 资结构与消费者的需求结构基本一致，此外，经济适用房 由于其经济性特征，相比其他商品房价格要低得多，吸引 了大批投资者的关注，给商品房市场带来一定压力，不得 不相应作出价格调整。 （三）经济适用房有助于拉动内需，促进社会和谐 推行经济适用房它不仅可以让许多中低收入者和部 分中等收入者进入消费者的行列，同时还会促使商品房降 价放量，是启动内需，刺激经济的重要选项。保障房与普 通商品房消费的“双龙合璧”是以自主需求为特征的大批 量的消费行为，它不同于以投资为目的的购房行为，它产 生的是真实的、持续的消费，可以拉长消费链，带动生产 链，其能量不可低估。既可在破解房地产僵局上一展身手， 又能在挑战经济危机中建立卓越功勋，成为启动内需，扭 转危局的关键之举，其效能将超过已经出台的诸多措施， 对于建设和谐社会起到促进作用，推进社会的和谐发展。 二、我国经济适用房发展困境及发展过程中存在问 题 经济适用房或许是住房改革中强调保障性和强调商 品性两种改革思路并存的产物，从这个角度上讲，经济适 用房更像是一种试验品。经济适用住房的开发与建设，对 改善城镇中低收入居民的住房条件，完善城镇住房保障制 度，促进房地产业的健康发展发挥了巨大的作用。从政策 设定初衷而言它本身是为社会中低经济收入的家庭设计、 建设的，现在却表现出不“经济”不“实用”的一面，值 得我们总结、反思和完善。其中最主要的问题表现为： （一）经济适用房建设违规超标，建设出现“高档 化”现象 经济适用房缺乏具体标准，使得经济适用房建设容 易陷入一个逻辑上的怪圈越造越大，日显贵族气息。 这是因为经济适用房定价相对同区域内的商品房来说较低， 利润有限，大多数开发商只好将房屋面积扩大，以此来降 低成本，造成目前市场上的经济适用房主流产品在 140m2 左右，100m2 以下的房子甚少。在实际中，一部分高收入阶 层通过不正当渠道购买了经济适用房，使得经济适用房成 为出租或炒卖的投资品，造成了经济适用房的旺销和供不 应求，诱使经济适用房越盖面积越大，越盖越豪华，造成 恶性循环；另一方面经济适用房本应保障的对象中低 收入者却无力购买经济适用房，只能望房兴叹。 （二）经济适用房价格不合理，出现弃购现象 虽有明文规定经济适用房在各地的价格，但在实际 的操作层面上，由于项目规划设计和使用的建筑材料上档 次，经济适用房品质有所提高，加上经济适用房的开发模 式从过去经济适用房与商品房交叉合建的模式转变为形成 纯经济适用房的开发模式及因经济房价格较商品房低，消 费者争相抢购，市场供不应求等因素导致经济适用房的价 格往往与规定的购买价格存在出入。因此虽然很多中低收 入家庭冲着低的房价去，最终却因其实际规定价格而未能 如愿购房。经济适用房价格过高，超过中低收入家庭的平 均承受能力。 （三）经济适用房配套设施“缺失化” 经济适用房不同于商品房，其出发点是经济、适用， 设定为只提供给中低收入者，受成本和地价约束，经济适 用房往往地处偏远或者交通不便地带，一般建设在市政基 础设施配套不太完善的地块，加上政府以及电力、电信、 供电、供暖、供水等部门的低效率，消费者入住后生活上 出现诸多不便，这与经济适用房的出发点违背。 （四）发售过程存在黑箱操作，出现权力寻租现象 按最初的制度设计，经济适用住房供应对象是中低 收入城镇居民家庭。但在实际操作过程中，因为个人和家 庭收入信息很难准确获得，人们普遍认为大多数经济适用 房被“富人”买走了，而很少落到真正的穷人手里。由于 定价较高、支付能力和运作不透明等原因，有相当部分出 售给了收入偏高甚至是高收入家庭，他们从中获得的住房 资源甚至超过了最困难的廉租住户，导致政策优惠未能真 正落实到那些最需要保障的家庭，反映出供应过程中存在 不公平现象。许多经济适用房在未正式销售之前就已经被 税务、建设、房管、规划等与房地产有关的政府机关部门 的工作人员买走，开着私家车去买经济适用房的人也不鲜 见，一栋楼排在前十几名的都是有“门路”的人。 （五）转租、转让现象明显，监督管理失控 按规定，经适房在拿到房产证 3 年内不得转让。但 是一些转让者也有其对策：出售经适房的人在房屋租售中 心登记后，遇到合适买家，双方私底下签订房屋购买合同。 一些开发商利用经济适用房监管缺失，以经济适用房政策 获得土地，以纯粹商品房性质开发出售，扰乱市场秩序。 另外对于如何确定中低收入者标准难以确定。 三、我国经济适用房政策出现问题的原因分析 经济适用房之所以能长期在保障房建设中占有重要 地位，并不是因为政府没有发现它在制度设计上的诸多缺 陷，而是由于政府对住房保障本质属性和改革路径的认识 的游移不定。鉴于麦克拉夫林对政策执行实践中提出的 “互适模型” ，对政策的执行进行了系统的研究。因此，本 文以麦克拉夫林的互适模型为分析工具，对我国经济适用 房政策执行出现问题的原因进行分析。 麦克拉夫林通过由具体到抽象的方法，说明政策执 行是执行者与受影响着之间就目标或手段做相互调适的一 个过程，他认为这应是一个动态平衡的过程，政策执行是 否有效取决于两者互适的程度。如下图所示： （一）政策执行者与受影响者之间的需求和观点并 不完全一致 政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全 一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此经过说明、协 商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式。在 经济适用房政策的执行中，政府与中低收入人群之间的需 求并不一致，从当初提出经济适用房至今，这项政策就处 于不断的调适状态，为的就是能够保障大部分中低收入人 群的利益，实现以民为本的执政理念。 （二）相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此 进行双向交流的过程 相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双 向交流的过程，而不是传统的上令下行单向流程。传统的 交流方式已经不能满足经济适用房政策执行的要求，对于 政府房地产商（市场）中低收入人群这三方面来说， 更侧重的多方的交流。 （三）政策执行者的目标和手段可随着环境因素、 受影响者的需求和观点的改变而改变 随着经济适用房叫停的声音不断出现，公共租赁住 房的大规模扩建，越来越多的人看重的政府的监督执行力 度上如何保障我国中低收入人群的群体利益。 （四）受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上 受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而 影响政策执行者的利益和价值取向对于经济适用房发展中 出现的黑箱操作以及住房质量、配套设施等问题都是根据 中低收入者的利益和价值取向进行调整。 四、健全住房保障体系，完善经济适用房发展的政 策建议 在当前的环境下，我们不应对经济适用房抱着“一 刀切”的态度，经济适用房应该是可进可出的，对有限资 源进行有效配置，进行一种动态的管理和分配是当前满足 市场上对于经济适用房需求人群的一个重要途径，要保证 达到各区域的住房保障的要求和任务。应该在不断修正和 规范现行的经济适用房的政策，保持推进其在我国住房保 障体系中的不可取代的作用，当廉租房和公租房等多样式 的住房保障形式建立起来的时候，经济适用房就可以功成 身退的淡出大众的视野。 （一）规范标准，符合政策对象需求 家庭收入水平式衡量是否具有购买经济适用房资格 的重要指标。应该根据职工工资、家庭收入、家庭结构、 房租水平等因素，拓宽审核参照对象，综合界定购房目标 群体，计算并合理确定经济适用住房的家庭收入标准。 经济适用房建设的面积及其在总的房地产开发投资 中的比例也应做到因地因时制宜，规定具体的住房标准， 在构建时严格落实各项细节，根据马斯洛需要层次理论， 需求层次越高，消费者就越不容易被满足。经济学上， “消 费者愿意支付的价格=消费者获得的满意度”也就是说，同 样的住宅，满足消费者需求的层次越高，消费者能接受的 定价也越高。 （二）进行政府干预，多种方式进行补贴 经济适用房类属于政府直接干预市场，由直接干预 转变为间接干预，在补贴方式上向住房补贴转变，减少保 障面。一般的，住房保障水平随着收入结构发展呈倒 U 型 曲线，其保障规模也趋于下降。政府注重在整体价格上的 微调工作，随着经济的不断发展，各地的经济水平情况不 一，因地制宜，关注中低收入群体的经济持续发展水平， 经济适用房的房价不攀高商品房，不损伤开发商的利益， 维持与中低收入群体的平均值相平衡。 （三）合理规划选址，完善配套设施建设 要满足到入住群体的交通便利问题，需要从其建筑 选址上入手，经济适用房的选址应在充分考虑居民需求意 愿的基础上，进行合理的空间布局，所建之处应搭建好公 交车、出租车等交通工具的标志牌，在道路交通处构建更 能达到交通方便；要选“熟地”市政、管线、道路等配套 齐全；从成本方面考虑，要选拆量不大的地，同时应加强 市政、生活等配套设施的建设，以人为本，关注中低收入 群体的情感生活交流需要，建设花园、活动区等作为沟通 平台，对于居民生活痛苦指数的缓解起到帮助作用，是新 时期下构建人本社会的要求，是安居工程进一步落实的体 现。 （四）执行问责制，发挥政府的主导作用 明确界定在住房问题上市场与政府的关系，落实政 府应承担的责任，通过培育、引导和干预市场，确保通过 市场满足大部分居民住房需求，利用规划、土地供应、金 融和税收等手段对市场供应与需求进行引导及调控，实施 住房建设规划，对新建住房结构提出比例要求。制定住房 保障的长远发展规划，分阶段制定不同的住房保障目标， 并落实布局，具体项目和交付日期等，按年度对社会公布。 在政府主导的基础上，充分利用市场机制实现保障 资源的高效率供给与配置。住房保障制度是政府的重要职 能之一，因而政府必须在住房保障制度中发挥主导作用， 如经济适用房规划设计和保障对象资格审查环节，都需要 政府制定标准并严格管理。涉及到户型和建设标准，要依 据政府制定的具体规划实施建设；在其分配环节，住房保 障管理部门对申请者应实行严格的审查。 （五）完善相关法律法规，加大监督执行力度 建立更加公正透明的监督机制，通过公开摇号确定 购买人员，扩大公示范围，延长公示时间，对骗购经济适 用房者进行包括经济上大额罚金和行政处罚在内的重罚和 公示；及时的经济适用房情况的信息公开，从经济适用房 的规划到始建，再到申请人群的获批事情，相关部门的规 定等进行全方位的信息公开，利于政府负外部性的扭转， 实行其行政性质。 在经济适用住房的平时开盘销售活动过程中进行全 程监督，通过开展现场政策解答、销售信息公开检查、现 场监督房源投放、售后管理明查暗访等