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关于进一步发挥村务监督委员会作用的思 考 随着农村改革开放的日益深入，国家“三农”政策的 不断调整和强农惠农力度的进一步加大，农村经济和社会 发展取得了巨大成就。与此同时，由于种种原因，农村各 种社会矛盾大量呈现，民主管理和民主监督方面存在的问 题尤为突出。XX 年 6 月 18 日，浙江省第一个“村务监督委 员会”在浙江武义县后陈村诞生，迈出了浙江省建立村民 监督组织的第一步。 一、村务监督委员会建立背景 我国的改革开放是以农村实行家庭联产承包责任制为 序幕的。为适应这一新生产方式，村民自治作为一项重大 政治制度与管理方式以立法的方式得到了国家认可，并在 广大农村全面实施。从 1988 年开始试行中华人民共和国 村民委员会组织法算起，村民自治已经近二十年了。村 民自治，概括说来即是由村民通过“民主选举、民主管理、 民主决策、民主监督”的方式来自主决策本村重大事务， 促进村庄发展，实现村民的“自我教育、自我管理与自我 服务”。 然而，现在村民自治的最重要问题却是后三个民主环 节的缺失，使得整个村级民主成为一种“半拉子民主”。 在这里，民主管理、民主决策与民主监督被人为割裂了， 由于事实上绝大多数村庄不存在真正的民主监督，使得民 主决策与民主管理成为一句空话，往往是村里重大事务都 由村长或村支书等少数人说了算。由此导致，当前在绝大 多数村庄，实质性民主监督是有名无实。现行村级组织体 系的制度规定不尽完善，对村级公共权力的设置缺少科学 配，村民自发监督难以实现。 近年来，浙江省纪检监察机关每年查处的农村基层党 员干部违法违纪案件占案件总数的 55%以上，受理反映信访 举报占信访总量的 70%左右。在这种情况下，从制度上构造 民主监督体系，成为完善村民自治的紧迫任务。现实困境 “逼迫”下，浙江各地率先加大了对村级民主监督的探索 和建设。XX 年 6 月 18 日，浙江省第一个“村务监督委员会” 在浙江武义县后陈村诞生，该村村民代表、原老上访户张 舍南通过村民代表直选脱颖而出，成为引人注目的第一任 “监委会主任”，也迈出了浙江省建立村民监督组织的第 一步。到 XX 年上半年，浙江省 3 万多个行政村，村村建立 了村务监督委员会，领导、决策、执行、监督四权分离的 村民自治组织体系基本形成，实践证明这是完善村级民主 自治制度行之有效的创举。浙江省纪委常委张伟斌认为， 建立村务监督委员会抓住了完善基层民主的“命门” 民主选举后监督缺位、乏力的问题，改变了村“两委”主 要领导既是“裁判员”又是“运动员”的状况，使村民监 督从“有名无实”变成“有名有实”。 二、村务监督委员会主要权利与职责 根据今年 8 月份浙江省村务监督委员会工作规程 文件精神，村务监督委员会的主要工作职责是： 对村民会议和村民代表会议决议执行情况，重大事项 民主决策情况，村务公开和民主理财情况，村级各项收支、 集体土地征收征用、工程项目招投标等村务管理执行情况 进行监督； 支持和配合村民委员会等村级组织正确履行职责，协 助做好有关工作； 主动收集并认真受理村民的意见建议，及时向村党组 织和村民委员会反映村民对村务管理的意见和建议。 村务监督委员会成员依法依规对村务活动进行监督， 享有以下权利： 知情权。列席村民委员会会议，向村干部和村民了解 有关情况，查阅、复制与监督事项有关的文件资料，了解 掌握村务的决策和管理执行情况； 质询权。对村务事项和村干部履职情况开展询问质询， 要求村干部作出解释； 审核权。对村务、财务公开情况和财务报账前的原始 凭证进行审核； 建议权。围绕村务事项提出工作建议和意见。对村民 委员会的决定有原则性不同意见时，可建议提请村党组织 或乡镇协助召开村民代表会议或村民会议讨论决定。 三、村务监督委员会建立的意义 在现阶段我国农村推行村务监督委员会制度很有必要， 也非常及时。它必将为农村基层党风廉政建设、新农村建 设、以及经济社会又好又快的发展起到积极的推进作用。 成为民主监督的平台。村务监督委员会通过事前参与 决策、事中积极参加、事后及时公开的机制，把监督渗透 到村级事务管理的方方面面，使村干部处处受到群众监督， 让监督更加全面有力。 1、变单一理财为全面过问。过去村务公开往往局限于 财务公开，在监委会建立后，村务监督由单纯的财务监管 向全面村务监管延伸，主要涵括监督政策落实、监督村务 决策、监督村务执行、监督村务公开、监督村财务、监督 村集体资产、监督村集体资源、监督村便民服务室运行、 监督项目建设和征地拆迁、监督村干部勤政廉政及工作作 风，极大地扩大了监督范围。 2、变事后盘点为全程跟踪。过去的村务监督，往往是 时候监督，事前、事中监督基本上是空白。监委会建立后， 将过去的时候盘点变为全程跟踪：事前介入事中跟踪 事后检查。 3、变同体监督为异体监督。过去，村两委既是“运动 员”又是“裁判员”，村务监管没有规范的管理和指导。 监委会建立后，把村务管理和监督权分离，形成了村务决 策权、执行权和监督权相互独立、相互制约的“村三委” 新型村级治理机制，对村两委的权力制约和监督由了制度 支撑，实现了同体监督向异体监督的转变。 4、变兼职监督为专职监督。过去，尽管有村民监督小 组组长、村纪检员等监督人员，大多是村两委会成员，没 有专职，监督作用有限。监委会建立起来后，突破两委会 的束缚，成为独立的专职监督人员，有利于监督职能的发 挥。XX 年，浙江省纪检监察机构受理反映农村党员干部信 访举报 17647 件，较上年同比下降 6.71%，全省农村党员违 法违纪案件增幅同比下降 5.69%。 成为民主决策的桥梁。社情包含民意，民意是最重要 的社情，做好反映社情民意工作，有利于推进决策民主化、 科学化。监委会成员既是监督员，又是信息员、宣传员， 是群众反映民意的窗口，传达政策决策的扩音器，构成了 村级民主决策的桥梁。一是反映村情民意。群众乐意将 “心里话”说给监委会听，监委会成为了群众表达民意的 发言人，掌握着第一手民意信息，能使决策兼顾公平、主 持公道。二是列席决策会议。监委会作为单独的机构，虽 然不具备决定权，但可以列席村两委会议，了解具体决策 产生的依据、背景、实施过程等。三是宣传解释决定。当 村两委决定的事项不被部分村民所理解时，监委会的职能 还包括主持公道，解释疑惑，通过宣传解释，使得村民心 悦诚服地接受正确的决定。 成为民主管理的岗哨。村务监督委员会参与民主管理， 就像站在十字路口的岗哨，大家守规矩相安无事，有谁违 规它就出面纠错，力求做到小问题解决不出村，早防不上 告。一是化解村民矛盾，减少基层上访。村务管理无法回 避人情的浸渗，村官的腐败，村民的积怨，随意突破村规 民约的底线，酿成了日后难以调和的激烈冲突。有了监委 会的监督，从制度和机制上保障了村干部“不能腐败”， 村民不能破坏村规民约，为村级治理创造了良好环境，大 量的矛盾被化解在萌芽状态，上访事件大幅减少。二是养 成村民依制治村、民主管理的行为习惯。村务监督委员会 制度的形成与发展都是建立在村务管理制度化基础之上的， 经过几年的实践，以党员、村民代表为主体的村庄非治理 精英的公共参与能力将得到较大提高，公共参与的效能感 也会日益显著；村干部也会逐渐养成“依法办事”、“民 主办事”的习惯。三是纠正村两委错误决策。当村两委在 作出的决定违背了村民意愿，损害群众利益，村务监督委 员会可通过召开村民代表会议进行表决，推翻原来错误决 议，形成更为科学的决策，保证群众利益得到维护。 成为村级组织的润滑剂。村务监督委员会的建立既规 范了村干部的行为，实现了村级组织的规范化建设，又维 护了村级权力的权威性，成为村级组织的润滑剂。一是从 源头上规范了村干部的行为。监委会的成立，将最大限度 地增强了村级权力运行与监督的公开透明度，通过发现并 纠正党务、村务、财务公开问题，参与工程等重大事项监 督，节约村集体开支，有效地规范起村干部使用权力的行 为。二是实现村级组织的规范化。监委会的成立改变了以 往村务监督机构由村两委授权及监督机构成员由村两委人 员兼任的做法，将村务监督机构与村委会的隶属关系变为 平行关系，从而进一步理顺了村级组织关系，形成了“支 部管方向抓党建、村委管落实抓执行、村监管监督抓审核” 的运行机制，实现村级组织的规范化。三是增强了村公共 权力组织和村干部的合法性权威。通过监委会对村干部的 约束，以及民情民意的沟通，村级公共权力组织和村干部 的管理行为将更进一步得到村民群众的理解与支持，村级 管理组织及运作得到更多的民意认同，具有更好的合法性 基础。 成为干群关系的粘合剂。监委会建立后，村务工作通 过监委会向群众全程公开，有效化解了一些原本矛盾重重 的事项，使村风、党风明显好转。特别是当村民对村里一 些重大决策有异议或财务方面有疑问时，监委会能及时明 察细究，并解惑释疑，有效地消除了村民对村务活动的各 种猜疑和不信任，使村民和村干部的关系更加和谐，有效 减少了因沟通不及时、解释不透彻、相互不信任等引发的 干群关系紧张问题。村务活动的运行以机制为保障，置群 众的监督之下，在设定的“轨道”上运行，有效防止了村 干部滥用权力，村务透明度提高了，大小工程实行公开招 投标了，村民信任村干部，村干部信心也足了，党群干群 关系进一步亲密，有效地促进了农村社会的和谐发展。 四、村务监督委员会运行中存在的问题 选合适的人的问题。从当前的实施过程来看，部分村 在选举监委会成员的过程中存在违规操作的行为，村两委 直接介入选举或者利用两委权力间接介入选举，导致“民 选变官定”的事情发生。被选出的对象分两类，一种是和 村长村支书关系相当好的村民或者村干部的亲属，另一种 是村内老实巴交的农民，不敢管事的，即“容易村干部摆 布的”。 监督走过场的问题。村务监督在部分村干部和基层干 部眼里是一项“不得不”执行的政策，出于长期以来形成 的工作方式、工作习惯或者某种担心，他们并不真的想设 置监督委员会，所以采取走过场的形式。在部分村干部的 “暗箱操作”下，村务监督委员会的权力实际为村书记掌 控，对村干部的监督在事实上成为了村党支部的自我监督， 村务监督委员会蜕变为村决策、管理机构的附庸，站到了 群众的对立面去了。 成员不愿监督的问题。建立了村务监督委员会后，有 些成员产生了打退堂鼓的念头，不愿担任起职责做好监督 工作，主要因素有：怕耽误时间影响挣钱；怕找麻烦结冤 家；怕工作不力自找麻烦；心里没底缺乏信心，既没法向 群众交代，也不好向上级交代。 成员不敢监督的问题。部分监委会成员在心里愿意监 督，但实际工作中却蹑手蹑脚，不敢监督，主要原因有： 面对两家班子，力量抗衡不起，怕干部不理解得罪干部， 怕惹恼群众乡亲埋怨，最后招来报复，得不偿失。 成员不会监督的问题。一方面，监委会成员对村经济 财务、政策精神、村集体项目等重大事项不了解，对监督 的重点和容易出现问题的环节不明确，缺少相关业务知识 而导致不会监督。另一方面，现行的村务监督制度未能对 村务监督委员会如何开展监督的运作程序和工作制度作出 具体而详细的安排，监督工作随意性大，导致监委会成员 不会监督。 成员监督不作为问题。部分监委会成员职责意识不强， 由于怕担负监督风险，或者怕破坏与村干部的私交，得罪 村里一部分人，对某些有损群众利益的问题，睁只眼闭只 眼，存在监督不作为的现象。 五、与建议 村务监督委员会的设立必须有一个准确的定位：首先， 它应当是一个既受村党组织领导又受上一级纪委监察部门 领导，即受双重领导的机构；其次，它必须具有“村级第 三委”称谓的专设组织机构、明确规定的工作职权和独立 履职能力；第三，它需要形成村级组织之间的权力制衡机 制，直接对村民代表大会负责，同时接受上级党委纪检部 门的业务指导。党支部应该对监委会依法按政策履行职责 上进行领导，监委会应该向党支部定期汇报工作，但党支 部不能左右监委会的人事安排，不能干预甚至主导监委会 的日常工作，并支持监委会依法行使职权，自觉接受监督。 应将以下七个方面作为工作重点，进一步发挥村务监督委 员会的作用： 选好班子。实践证明，人的因素是事业成败的关键。 一要公开公平，选出民心所向的监委会班子。例如陕西渭 南市在选举过程中，按照村民居住区域分布，每 10 户推荐 1 名村民代表，在村民代表中直接选举监委会成员。选举过 程中，县、乡镇纪委全程监督、当场计票，按得票情况选 出主任与委员。坚决执行亲属回避制度，村两委班子成员 及其直系亲属不得担任监委会成员。二要严格把关，选出 素质高主动性强的监委会班子。制定选举方案时，在年龄 结构、文化层次、个人意愿三个关口上严格把关，提出选 任的硬性标准，以避免因监委会成员文化素质、认识水平 偏低等原因而导致的监督工作困难。只有真正推选出那些 敢于坚持原则、敢于监督、办事公道，有责任心、有文化、 懂政策，对财务知识有一定了解，在村民中有一定威信的 人员担任，才能真正履行起监督的职责。 加强培训。加强对监委会成员的教育培训，彻底解决 “不会监督”的问题。要突出教育培训的重点，在培训对 象上重点加强对新进入人员的培训；在培训内容上既要加 强思想政治教育和作风教育，也要加强对纪检、村务监督 业务知识的培训，还要抓好金融、审计等市场经济知识和 现代科技知识的培训。例如海门市根据纯农型、资源型、 工贸型、城郊型等村特点，定期邀请农经、水利、工程建 设、财务等专业人员对监委会成员进行定向业务培训。 强化保障。从三个方面入手，为村务监督委员会运行 提供坚强保障。一是办公场所方面，监委会应当像村两委 一样，有专门的办公经费，设置专门的办公场所，购置专 门的办公设备。二是工资待遇方面，监委会成员享有与村 两委班子成员同样的工资补贴。监委会主任在工资补贴上 可和村两委一把手同等待遇，享受正村级待遇，但不受村 党组织领导的从属关系。三是履行职责支持方面，村务监 督委员会在难于履行合法、有效的监督时，向镇人民政府 提出申请，镇人民政府接到申请后应及时答复和妥善处理； 对村务监督委员会反映的村干部违纪违法问题，镇人民政 府应及时调查处理。 规范制度和程序。规范的运作程序和工作制度对顺利 开展监督工作具有重要的意义。例如，浙江建德市出台制 度明确村务监督委员会的职能定位、运行机制、考核办法、 保障措施等；建立监督立项、集体决策、工作通报等一系 列工作制度。陕西渭南市按照下情上达和上情下达的要求， 对村务实行事前、事中、事后全程监督，其运作程序设为： 负责搜集整理村民对村委会工作的意见或建议，设立台账， 逐项登记，并召开会议研究讨论村民意见或建议；由监委 会主任向村委会提交村民意见建议；监委会主任列席村两 委会议，对村两委会议制定的工作意见或安排提出意见或 建议；向村民及时反馈相关问题的解决方法和措施，并做 好相关措施的宣传和解释工作；重点对村务公开内容、村 级重大决策、重要事项和村干部廉政勤政情况等进行监督， 财务收支、财产变更等事项经监委会讨论决定盖章方可执 行；对村委会不合理的决策及村级重大问题，可召开村民 代表大会进行公开表决。 实行奖罚考核。应当建立起村务监督委员会的奖罚激 励机制。没有建立考核评价体系，干好干坏一个样，监督 小组成员因此没有压力，缺乏责任心、影响了村务监督的 效果。因此，根据履职情况兑现奖罚，是调动村委监督委 员会成员履职积极性的一个重要手段。村民代表会议半年 或年度应安排听取村纪检委员和村务监督委员会对村务监 督工作情况的汇报，并对监督工作进行评议。例如，福建 光泽县采取对监督委员会成员实行误工补贴和考评奖惩相 结合的办法，由镇纪委每年按考